我国存款保险基金管理机构接管权现状及国际经验借鉴

文蓉

摘   要：存款保险机构接管权是存款保险发挥风险处置功能的重要权力，对及时处置一般金融风险、维护金融稳定具有关键意义。我国相关立法与实践在接管启动主体、接管条件设置、接管组织、接管权独立性、接管权与司法权之间的关系等方面尚不完善，限制了存款保险基金管理机构接管权的有效运行。为完善存款保险机构接管权制度，结合域外相关经验做法，有必要明确接管启动主体及存款保险基金管理机构接管权的法律属性，赋予存款保险基金管理机构专门接管组织地位，设置授权性规定与义务性规定相结合、定性标准与定量标准相结合的接管条件，丰富接管权权力内容，协调存款保险基金管理机构接管权与金融监管权、司法权之间的关系，形成运行高效的存款保险基金管理机构接管权制度体系，充分发挥存款保险基金管理机构的金融风险处置功能。

关键词：存款保险;存款保险基金管理机构;接管权;金融风险处置

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.06.008

中图分类号：D912.28               文献标识码：A       文章编号：1003-9031（2022）06-0070-09

一、引言

存款保险基金管理机构接管权是存款保险发挥金融风险处置作用，进而保护存款人利益和维护金融稳定的关键权能。然而，与金融风险处置实践需要相比，现有理论研究缺乏针对性，主要围绕存款保险制度、金融风险处置机制等宏观层面展开，较少对存款保险基金管理机构接管权进行专门的深入研究。于焘华和李洋洋（2018）认为，存款保险机制应当拥有对银行的足够的信息知情权、对银行经营活动进行监督和纠正的权力、在特定或紧急情况下取代银行原有治理结构的权力;黄晓龙（2017）、刘向民（2018）从金融风险处置机制的角度出发，认为应充分发挥存款保险的风险处置功能。相关理论研究的薄弱也导致了存款保险基金管理机构接管权立法供给的不足。本文从立法与实践两个维度梳理了我国存款保险基金管理机构接管权的现状，分析了我国存款保险基金管理机构接管权运行中存在的主要问题，并考察域外相关经验做法，最后提出完善我国存款保险基金管理机构接管权的立法建议。

二、我国存款保险基金管理机构接管权现状

我国现行立法未对“接管”的内涵进行明确规定，张继红（2013）认为接管是指管理当局根据法律授权，针对经营陷入困境银行的一种管理程序，用以恢复银行正常经营、重新达到审慎监管要求，或保存银行的现存价值从而便于出售、合并或者清算。存款保险基金管理机构接管权是指，存款保险基金管理机构担任陷入困境银行的接管组织，具体实施接管工作的权力，是存款保险基金管理机构履行风险处置职责的表现。

（一）我国存款保险基金管理机构接管权相关立法

在立法形式方面，我国存款保险基金管理机构接管权相关立法散见于法律、行政法规、规章的相关条文中。一是法律，包括《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》的相关条款;二是行政法规，主要是《存款保险条例》;三是规章，主要涉及《商业银行资本管理办法（试行）》。在基本内容方面，我国存款保险基金管理机构接管权相关立法规定的范围较广，从接管目的、接管条件、接管决定、接管组织、权力内容、接管期限、接管终止、与金融安全网其他成员的职权分工、与司法权衔接等各個方面，对接管权作出了初步规定。

梳理我国存款保险基金管理机构接管权相关立法，发现主要存在以下特点：一是存款保险基金管理机构接管权的大致框架基本形成，在接管条件、接管组织职责、接管措施等方面有原则性规定，尤其是于2020年10月发布的《商业银行法（修改建议稿）》对接管权相关内容进行了一定细化与完善。二是存款保险基金管理机构接管权与人民银行、银保监会职权及司法权密切相关，要求相关权力机构之间分工协作、相互衔接。三是多个法规对同一内容作出了规定，但条文内容不完全一致。如《商业银行法》《银行业监督管理法》《商业银行资本管理办法（试行）》均对接管条件作出了规定，但内容存在不一致。

（二）我国存款保险基金管理机构接管权实践

包商银行接管事件是我国第一次对商业银行实行严格意义上的接管，也是第一次有存款保险基金管理机构参与的商业银行接管。在接管启动原因方面，包商银行出现严重信用风险，为保护存款人和其他客户合法权益，决定对包商银行启动接管。在接管决定和接管组织方面，人民银行、银保监会联合发布接管公告，决定对包商银行实行接管。同时，由人民银行、银保监会会同有关方面组建接管组，全面行使包商银行经营管理权。在接管程序和接管措施方面，包商银行接管分为大额债权收购与转让、清产核资、改革重组及接管终止四个阶段，采取的主要接管措施是收购与承接。在保障效果方面，采用存款保险基金和央行出资进行收购承接，对包商银行各类债权人给予了充分保障。

通过梳理包商银行接管始末，发现主要存在以下特点：一是包商银行接管事件发生时，存款保险基金管理公司初设，基于人员配备未到位、组织机构不健全等原因，人民银行与存款保险基金管理公司的职责区分尚不明显。二是接管启动主体和执行主体（接管组织）均为人民银行与银保监会。三是存款保险基金管理公司在提供先期保障、促成收购与承接等方面发挥了重要作用，但对采取的相关接管措施没有决定权。

（三）我国存款保险基金管理机构接管权运行中存在的问题

1.接管启动主体不明确

一方面，接管实践与现行立法安排不完全一致。从现行有效的法律法规规定来看，有权决定启动接管的主体是银保监会。根据《商业银行法》第65条规定，接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。从包商银行接管事件来看，决定启动接管的主体包括银保监会和人民银行。另一方面，从修法动向来看，有权决定启动接管的主体还可能增加存款保险基金管理机构，这一立法安排的合理性存疑。根据《商业银行法（修改建议稿）》第92条规定，存款保险基金管理公司可以向银保监会提出接管建议，银保监会应当积极采纳。该条款要求银保监会“应当积极采纳”存款保险基金管理机构的接管建议，实质上赋予了存款保险基金管理机构启动接管的决定权，这种绝对化的制度安排的存在诸多问题。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

一是职权划分与机构优势不匹配。有学者认为，为了避免出现权力真空，在管制范畴的划分中应当考虑各管制机构在不同领域的信息收集优势，依照优势进行监管职权的划分。接管对被接管银行及金融市场秩序的影响较大，接管决定的作出应保持慎重，必须建立在充分掌握被接管对象经营状况、风险情况等信息的基础上。在判断是否应启动接管方面，存款保险基金管理机构相对银保监会，不具有信息优势。存款保险基金管理机构获取信息的途径有限，主要依赖投保机构报送相关信息，或者参与信息共享机制，从人民银行、银保监会等监管部门获取信息。而银保监会除了拥有存款保险基金管理机构获取信息的渠道外，还可以通过检查、调查等手段，较为全面、深入地掌握商业银行经营情况。此外，存款保险基金管理机构对信息报送或共享的约束力较弱。对于未按规定报送信息的商业银行，存款保险基金管理机构仅能责令改正或者作为调整保险费率的依据;而银保监会则有权对存在上述行为的银行进行罚款、责令停业整顿或者吊销经营许可等行政处罚。同时，在信息共享机制不健全的情况下，存款保险基金管理机构对监管部门共享信息的广度及深度几乎无法约束。

二是主体地位不平衡容易导致激励失灵。从行政级别来看，尽管《存款保险条例》规定“存款保险基金管理机构由国务院决定”，但立法未明确赋予存款保险基金管理机构与银保监会平等的法律地位;实践中，存款保险基金管理公司系由人民银行出资设立的国有独资企业，行政级别低于银保监会。从监管地位来看，微观审慎监管以银保监会为主，存款保险基金管理机构仅发挥辅助监管和补充监管的作用。在法律地位不对等的情况下，法律规定高权主体应当采纳低权主体提出的建议，可能导致低权主体对于建议权的行使更为慎重，与激励低权主体行使建议权、防止监管宽容的立法目的相背离。

三是容易导致主体责任模糊。接管作为一种对被接管银行及金融稳定都产生较大影响的强制介入措施，接管决定需接受内外部的审查监督，若接管决定存在失误，将面临责任追究。在现行有效的立法模式下，存款保险基金管理机构有权向银保监会提接管建议，银保监会有权决定是否采纳建议。根据《商业银行法（修改建议稿）》的立法安排，对存款保险基金管理机构提出的接管建议，银保监会均应当采纳，一旦接管决定有误，银保监会作为名义上的接管决定主体，应承担责任，但法律并未赋予银保监会不采纳相关接管建议的权力，导致接管建议主体与决定主体的责任界限不清。

2.有权主体在启动接管方面享有较大自由裁量权

英国行政法学家韦德指出“法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但法治要求控制行政裁量权的行使”。有权部门在决定是否启动接管时，拥有较大的裁量空间，主要表现在以下两个方面。

一是接管条件多为原则性规定，有权主体的解释空间较大。在接管条件的立法模式上，我国现行有效的法律法规主要采用概括主义立法模式，仅就接管条件规定一般概括性原则，授权金融监管机关根据具体情况、权衡各种因素，决定是否启动接管。如《商业银行法》规定，“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益的”，有权部门可以对该银行实行接管。“信用危机”“严重影响存款人利益”等原则性规定，给有权机关判断相关银行是否符合接管条件留下了广泛的裁量空间。《商业银行法（修改建议稿）》采取了列举主义立法模式，列举了有权主体可以启动接管的六种情形，包括资产质量持续恶化、流动性严重不足、存在严重违法违规行为、经营管理存在重大缺陷以及资本严重不足，经采取纠正措施或重组仍无法恢复等，商业银行符合任一情形，且已经或可能导致其无法持续经营，严重影响存款人利益的，有权主体可以对其实行接管。相对概括主义立法模式，列举主义立法模式下的相关规定更明确、具体，但对有权机关自由裁量权的限缩程度十分有限，主要原因在于，上述接管条件仍采用较为宽泛模糊的定性表述，对于资产质量恶化多久可以视为“持续恶化”、流动性不足到何种程度构成“严重不足”、何种违法违规行为可以认定为“严重违法违规行为”等，均不明确。另外，虽然《商业银行资本管理办法（试行）》第157条规定了启动接管的量化条件，但接管系对《公司法》赋予的银行自主权的限制，至少需有与《公司法》相同层级的法律授权，该规章缺乏上位法依据。

二是商业银行符合接管条件不必然引发接管，是否启动接管仍由有权机关裁量决定。无论是《商业银行法》《银行业监督管理法》，还是《商业银行法（修改建议稿）》，在规定是否启动接管时，均使用“允许式用语”，即规定商业银行符合启动接管条件时，银保监会“可以”决定实行接管，而不是“应当”接管。换言之，即使商业银行符合法定接管条件，有权机关仍可以决定不实行接管。法律法规在启动接管方面赋予监管机关过于宽泛的自由裁量空间，对内不利于存款保险基金管理机构积极行使接管建议权，发挥及时启动接管、处置风险的补充作用，容易造成监管宽容，贻误处置时机;对外不利于商业银行和社会公众对接管形成稳定预期。

3.未确立存款保险基金管理机构的专门接管组织地位

在立法上，《商业银行法（修改建议稿）》规定，需要使用存款保险基金的，应当由存款保险基金管理机构担任接管组织。申言之，如果接管过程无需使用存款保险基金，银保监会可以指定存款保险基金管理机构以外的机构担任接管组织。在包商银行接管实践中，接管组织由银保监会和人民银行相关人员担任，未明确存款保险基金管理机构的接管组织地位。相关立法与接管实践未确立存款保险基金管理机构的专门接管组织地位，将带来以下问题。

一是难以形成高度专业化的接管组织，不利于提高接管效率。接管是一项极具复杂性、专业性、敏感性的工作，同时对效率要求较高，需要接管组织拥有较为稳定的專业人才队伍、丰富的接管经验，接管组织的非专门性、不固定性，不利于形成专业化接管组织，影响接管效率。

二是权责不对等，不利于控制接管成本。即便接管过程无需使用存款保险基金，一旦接管失败、进入破产程序，存款保险基金管理机构仍需承担偿付被保险存款的法定义务。若由存款保险基金管理机构以外的机构担任接管组织，将出现接管组织不承担接管成本，存款保险基金管理机构被动“买单”的局面，不利于约束接管组织行为，也不符合存款保险基金使用成本最小原则。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

三是存款人获得偿付的时间延后，不利于维护存款人信心。“接管”对金融市场，尤其是中小存款人的冲击较大，容易引发挤兑等影响金融稳定的事件。《存款保险条例》第19条规定，存款保险基金管理机构担任接管组织时，存款人有权要求偿付被保险存款，有利于维护存款人信心，为接管创造稳定环境。反之，其他机构担任接管组织时，存款人缺乏及时获得偿付的稳定预期，可能引发挤兑，影响接管秩序。

4.存款保险基金管理机构接管权的独立性不明确

存款保险基金管理机构接管权的独立性不仅与接管效率直接相关，还影响被接管对象行使救济权利时，行政复议或行政诉讼主体的选择。我国存款保险基金管理机构接管权的独立性不明确，主要表现在以下三个方面。

一是存款保险基金管理机构本身是否具有独立性不明确。《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》第5条规定，人民银行“牵头负责系统性金融风险防范和处置，组织实施存款保险制度，根据授权管理存款保险基金”，该条款未明确人民银行“组织实施存款保险制度，根据授权管理存款保险基金”是仅适用于牵头处置系统性风险情形，还是同时适用于一般风险处置情形。若在所有风险处置情形中，均由人民银行组织实施存款保险制度、管理存款保险基金，存款保险基金管理机构将受人民银行管理，机构独立性较差。

二是在多个机构担任接管组织时，存款保险基金管理机构与其他机构之间的关系不明确。现有立法未明确规定担任接管组织的机构数量，在存款保险基金管理机构与其他机构一同组成接管组织时，机构之间的关系不明确。

三是存款保险基金管理机构是否有权自主决定采取相关接管措施不明确。根据《存款保险条例》规定，存款保险基金管理机构可以采取直接偿付、收购与承接等风险处置措施，但未明确规定，存款保险基金管理机构选择处置措施是否需经过人民银行或者银保监会批准。在包商银行接管事件中，接管措施由人民银行和银保监会决定。

5.存款保险基金管理机构接管权与司法权存在一定冲突

一是法院有权决定是否中止涉及被接管银行的民事诉讼程序和执行程序，有权决定中止期限的长短。根据《企业破产法》第134条规定，银保监会对问题金融机构采取接管措施时，可以向法院申请中止以该金融机构为被告或被执行人的民事诉讼程序或执行程序，但立法并未规定法院必须同意相关中止申请，法院拥有决定是否中止相关诉讼程序的裁量权。同时，中止期限的长短直接影响司法程序对接管程序的干扰程度，现有立法未对中止期限进行明确。

二是行政诉讼撤销判决和确认无效判决对存款保险基金管理机构接管权存在根本影响。学界对金融监管领域接管的法律性质主要有两种观点，一种观点认为是行政强制措施，另一种观点认为是新型行政行为。可见，金融监管领域接管是一种行政行为已是共识。如果被接管银行认为接管侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼撤销判决和确认无效判决不仅降低接管效率，还增加接管成本，对存款保险基金管理机构行使接管权产生根本影响。

三、存款保险机构接管权运行的国际经验

（一）权力属性：存款保险机构担任专门接管组织，行使接管建议权、执行权

首先，接管启动权与执行权分离，金融监管部门启动接管，存款保险机构担任接管组织并具体实施接管工作。如加拿大、日本的相关立法规定，由金融监管当局决定启动接管，并任命接管人。在美国，因存款保险公司（FDIC）本身是银行监管机构，其可在特定情形下直接任命自己为接管人，从而启动接管，但FDIC仅能在有限情形下任命自己为接管人，大多时候仍由其他适格的联邦或州监管机构决定启动接管并任命接管人。其次，为防止监管宽容，部分国家赋予存款保险机构启动接管的建议权，最终是否启动接管由监管机构决定。如加拿大存款保险公司（CDIC）可向财政部长提出建议签发接管令的要求，财政部长认为符合公共利益的，向议长建议签发接管命令，议长基于财政部长的建议决定启动接管。最后，鉴于问题银行接管工作的复杂性、敏感性，要求接管组织具有高度的专业性，美国、加拿大、日本等国家在立法或实践中确立了存款保险机构的专门接管组织地位（见表1）。

（二）接管条件：“授权性规定”与“义务性规定”结合，“定性标准”与“定量标准”结合

各国一般通过列举式立法规定接管条件，部分国家通过设置量化标准和义务性规定（强制性规定），限缩监管机构启动接管的裁量空间，防止监管宽容。典型国家是美国，主要做法如下。

一是详细列举“可以”启动接管的情形（授权性规定），包括资不抵债，重大浪费，不安全和不合理的经营，故意违反终局的停止和终止命令，隐匿账簿、文件档案、资产，无力偿债，亏损，违法，资本严重不足，犯洗钱罪等13种情形。投保机构存在上述情形之一的，监管机构可以决定启动接管，也可以采取接管以外的其他措施。

二是明确规定“应当”启动接管的情形（义务性规定）。对于资本根本性不足的投保机构，监管机构应当在90日内启动接管，如监管机构认为采取接管以外的措施更能实现目的的，需经FDIC同意，并在采取相关措施前以书面形式说明理由;如果投保机构在资本根本性不足的270日内，季度平均水平持续构成资本根本性不足，监管机构应当立即启动接管，监管机构继续采取接管以外的其他措施的，需经FDIC同意，且投保机构需存在有正的净资产、遵守资本恢复计划、有盈利趋势、未偿付贷款率正在降低等情形，或者监管机构首长和FDIC董事会主席均证实存款机构可以维持经营、不会倒闭。

三是设置量化标准。《美国联邦存款保险法》列举的13种接管启动情形大致可以分为财务标准和非财務标准，财务标准又包括资不抵债标准、无力清偿标准以及监管性标准，其中监管性标准多是明确的量化标准，是各国银行监管实践中运用最多的标准。如《美国联邦存款保险法》要求适格的联邦监管机构以条例形式具体确定有关资本水平，并规定投保机构资本充足率低于2%则构成资本根本性不足。另外，金融稳定理事会（FSB）颁布的《金融机构有效处置机制核心要素》也规定，各国立法或监管机构应当对金融机构处于“不能维持状态”颁布明确标准或指标，以便判断是否达到启动处置程序标准。EF1C6D07-491B-4671-B60F-DA101F17A973

（三）权力内容：赋予存款保险机构广泛的处置权力

《金融机构有效处置机制核心要素》指出，处置机构应当具备广泛的处置权力，包括但不限于：向相关责任人追缴应当追回的报酬或奖金;终止、继续合同履行或转让合同;为防止影响问题银行处置，有权中止债权人行使提前解除合同权;中止债权人申请扣押、冻结问题银行资产或其他债权主张的司法程序等。同时，美国立法也赋予了FDIC广泛的接管权力，主要包括：一是处置方式选择权，FDIC作为接管人，有权根据问题银行的实际情况，自主决定采用设立过桥银行、收购与承接等处置方式。二是合同处置权，FDIC有权选择合同的处置，如要求合同相对人继续履行合同、解除不利于处置进程的合同等，且违约责任限于赔偿实际产生的直接损失，无需承担惩罚性赔偿、可得利益损失赔偿、精神损害赔偿等其他责任。三是责任追究权，FDIC有权对存在过错的问题银行高管人员追究责任或提起诉讼。

（四）与相关权力的关系：存款保险机构接管权独立性强，较少受到行政监管权、司法权干预

存款保险机构独立设置，存款保险机构处置权与行政监管权相互独立。多份国际文件提到，应确保存款保险机构（处置机构）的独立性。如国际存款保险协会（IADI）在其《有效存款保险制度核心原则》中提出，存款保险机构必须独立运作，不受政府、中央银行、主管机关等的干预;FSB在其《金融机构有效处置机制核心要素》中规定，银行处置机构应当拥有与其处置职责相匹配的操作独立性。

同时，基于接管权行使的专业性及高效性要求，司法权对存款保险机构接管权的干预程度很低。以美国为例，一是FDIC 作出各项处置决定前，不需获得任何监管机构或法院的许可，除非基于FDIC董事会的请求， 法院不能采取任何限制接管人行使权力的措施。二是FDIC可以请求法院中止被接管机构作为当事人的诉讼或司法程序，且法院应当同意中止，中止期限最长为90天。三是FDIC因行使购并资产等职权被起诉时，可以要求法院暂缓诉讼，期限为60天。

四、完善我国存款保险基金管理机构接管权立法的启示

（一）明确接管启动主体及存款保险基金管理机构接管权属性

一是明确规定接管启动主体。二是以立法形式或在接管实践中，确立存款保险基金管理机构的专门接管组织地位。三是适度强化存款保险基金管理机构的接管建议权，防止监管宽容。如在相关立法中规定，存款保险基金管理机构可以向银行业监督管理机构提出接管建议，银行业监督管理机构不采纳相关建议的，应当书面说明理由。

（二）设置“授权性规定与义务性规定相结合”“定性标准与定量标准相结合”的接管条件

建议在《商业银行法（修改建议稿）》中设计“授权性规定与义务性规定相结合”“定性标准与定量标准相结合”的接管条件。有关定量标准可考虑与《商业银行资本管理办法（试行）》中的相关规定协调衔接，为上述规章中有关启动接管的量化标准提供上位法依据。

（三）丰富存款保险基金管理机构接管权的权力内容

赋予存款保险基金管理机构以下权力：一是处置方式选择权，存款保险基金管理机构在遵循“成本最小化”原则的前提下，可根据实际情况及专业判断，自主选择采取的接管措施。二是合同处置权，为了处置工作的顺利开展，有权要求合同相对人继续履行合同、解除不利于处置工作的合同，且解除合同只需赔偿合同相对人的直接经济损失。三是责任追究权，如存款保险基金在接管中遭受损失，且被接管银行及其股东、董事、高管等存在过错的，存款保险基金管理机构有权要求相关责任主体赔偿。

（四）增强存款保险基金管理机构接管权与相关权力的协调与衔接

一是立法应对人民银行、银保监会、存款保险基金管理机构的职权进行明确分工，防止交叉重叠。建议在新修订的《中国人民银行法》中，将人民银行“组织实施存款保险制度，根据授权管理存款保险基金”限定在牵头处置系统性风险情形，一般风险处置应由存款保险基金管理机构负责。二是接管作为侵益性行政行为，应当允许被接管银行申请复议或提起行政诉讼，考虑到接管的专业性及效率要求，应当规定复议前置，且司法应保持谦抑性，谨慎适用撤销判决或确认无效判决。三是建议完善《企业破产法》的相关规定，对被接管银行作为当事人的民事诉讼程序和执行程序，存款保险基金管理机构提出中止申请的，法院原则上应当批准，并设定合理的中止期限，减少司法权对接管程序的干扰。

（责任编辑：夏凡）

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