加快构建数字经济系统法治保障的对策研究

黄武 曹婷

构建数字经济系统法治保障，对数字经济系统顺利建设及平稳运行至关重要

数字经济系统建设是一场经济领域的重塑性制度革命，是从技术理性向制度理性的跨越，本质是改革，根本要求是制度重塑，建立数字经济系统制度规范体系。构建相应的法治保障，对于数字经济系统顺利建设及平稳运行至关重要。

数字经济系统制度体系建设背景

数字经济进入提速换挡的蓬勃发展期。数字技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。据2021全球数字经济大会数据显示，我国数字经济规模已经连续多年位居世界第二。与此同时，数字经济发展伴生的平台治理、新业态监管、数据合规使用、个人信息保护等难题凸显，亟需完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度。

浙江全力推进数字化改革及数字经济系统建设。2021年，浙江全面开启数字化改革，围绕建设数字浙江目标，把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面，推动省域经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革。数字经济系统作为数字化改革重点核心任务之一，重点聚焦构建以数字经济为核心的现代化经济体系，推动经济高质量发展、竞争力提升、现代化先行。

制度重塑是数字经济系统建设的核心要义。在数字经济系统建设中，只有通过制度重塑，把场景应用开发与流程再造、制度变革、机制完善协同起来，重塑党政机关与经济社会、社会与企业、企业与企业间的制度链接，从建设实践中凝练理论成果，固化制度成果，进而提升形成法律法规制度，以自我革命牵引带动更深层次更广领域的全方位变革，才能更好地放大经济领域数字化改革成效。

数字经济系统制度体系建设进展

数字经济系统围绕建设产业大脑、加快产业数字化和数字产业化、促进产业链现代化、推动生产组织形态重塑等重点任务，在制度规范体系建设方面取得了初步成效。

围绕产业数字化和数字产业化，产业大脑分区建设机制初步建立。产业大脑是通过加工政府、企业、行业等数据，提炼生成工艺技术、运营管理、行业知识与模型等可重复使用的数字化基本单元，进而汇聚形成的知识中心。浙江省分领域、分层级推动产业大脑工业、农业、服务业、信息业分区建设，以坚持公共属性、激发市场活力为原则，引导各类主体参与投资、建设和运营，提高服务质量和效率，保障数据安全，规范管理与试点探索相结合，推动多元主体协同共建产业大脑，重点围绕产业大脑建设标准、数据共享、安全保障、验收上线、评价退出等方面先后研究出台《产业大脑建设方案（试行）》《行业产业大脑建设应用试点工作方案》《产业大脑企业数据资源共享和安全管理指南（试行）》《产业大脑安全保障体系建设导则（试行）》等制度，初步形成闭环制度体系。此外，浙江畜牧产业大脑部分做法被吸纳入《浙江省动物防疫条例》《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》等法律法规。

围绕产业链现代化，重大应用建设机制初步形成。数字经济系统围绕“产业大脑+未来工厂”核心构架，聚焦重大需求，谋划建设若干个重大应用，通过编制印发《数字经济系统重大应用目录》《数字经济系统重大应用建设全周期管理办法（修订）》《数字经济系统考核评价办法（试行）》及《数字经济系统重大应用建设情况通报》等制度文件，形成了统筹重大应用顶层谋划、建设推广全周期管理，建设进度、成果亮晒比拼的良好机制和氛围，为聚力打造一批有鲜明改革特色的最佳應用、“硬核”成果奠定了基础。

围绕生产组织形态重塑，现代化新型组织培育机制不断完善。“未来工厂”泛指现代产业体系的核心单元，以数据资源为关键要素，以新一代信息技术为手段，通过建立新的生产组织方式和管理服务模式，实现创新、高效、绿色、协同发展的现代化新型组织。在数字经济系统建设中，由浙江省经信厅牵头，之江实验室、浙江中控等多方单位共同参与研究制定出台的“未来工厂”建设导则团体标准，规定了“未来工厂”的建设架构、关键支撑技术、模式创新、通用要求、发展目标和建设方法，对于浙江省“未来工厂”建设实践具有引领性及重要指导作用。此外，浙江省先后配套出台的《浙江省区域新智造发展评价办法（试行）》《“未来工厂”评价指南》《浙江省新智造供应商管理规范》《新智造公共服务平台运维管理机制》等一批制度规范，明确评价方法和评价指标，进一步规范“未来工厂”建设实践。

数字经济系统制度体系建设存在的问题

虽然浙江省在数字经济系统制度体系建设方面已取得了初步成效，但随之也暴露出一些不足和问题，主要体现在以下四个方面：

一是对制度规范建设重要性认识不足。数字经济系统建设一年来，多少还存在“重场景应用建设、轻理论制度固化”的现象，存在实践先行而制度滞后问题。各部门、各地主要精力放在场景应用谋划建设，理论研究和制度建设相对滞后，与数字经济系统重大应用相匹配的制度规范体系尚未形成。

二是新架构“总剧本”制度亟待构建。随着改革深入推进，数字经济系统构架也在不断调整完善，产业大脑、未来工厂和场景应用覆盖范围均有较大扩充，数字经济系统建设方案和完整理论体系亟待更新，需尽快细化建设方案、明确建设任务内容和建立分工推进机制，构建数字经济系统建设顶层制度体系。

三是重大制度创新有待突破。经济领域数字化改革重塑性较强的制度，特别是涉及法律法规调整的重大制度创新比较少，体制机制创新缺乏活力。如“未来工厂”等现代化新型组织的标准、模式、机制需要进一步完善提升;通过“产业大脑+未来工厂”推动企业数字化改造的政策制度需要突破;产业大脑建设运营与安全保障等制度规范还需进一步创新深化等。

四是部分领域法律依据不足。建立数据确权、交易、保护等市场化制度法治保障，对于释放数据要素的价值和活力至关重要，目前在数据隐私、与数字相关的知识产权、网络安全、消费者权利等方面的制度和法律不够健全，相应法治规则缺失，可能导致数字经济系统推进过程中过度依赖于行政力量，缺乏持续推进的稳定性。

加快构建数字经济系统法治保障的路径

法律具有规范与保障作用，我国经济发展的每一步都伴随着法律的保驾护航，经济领域的数字化改革亦是如此。要保障数字经济系统建设全面有序进行，必须充分发挥法律制度的规范与保障作用，不断丰富现代法治的内涵，构建与数字经济系统建设运行相适应的兼具前瞻性与规范性、科学性与实用性的数字经济系统法治保障。这是一个动态的系统化工程，要从合理性、技术性、实效性等维度去审视当下，将运行良好的数字经济系统政策制度体系逐步上升为具体的法律制度，确定法律原则的正确方向，加快构建以数字经济为核心的现代产业体系的内在本质，具有全球视野，体现多元化治理的法治保障。

强化数字经济系统法治保障理念。要强化法治规范理念，充分利用我国多层次的立法体制优势，从数字经济发展规律出发，梳理现行促进经济领域数字化改革的相关法律法规，全面了解支撑数字经济系统的法律供给。要强化系统推进理念，全面研究促进数字经济发展的法律障碍，精准识别市场主体的法律需求，科学构建规范数字经济发展的省级法规规章体系。要强化科学立法理念，从我省实际出发，系统评估我省数字经济系统建设中的制约瓶颈，正确把握我省数字经济发展的主要短板，将创新、科学、民主立法理念植入地方立法的全过程。

全面梳理数字经济系统立法需求。全面梳理制约经济领域数字化改革的法律、法规、规章条款，积极争取中央层面授权，更好发挥法律法规等规章制度对数字经济系统建设的引领和保障作用。一是梳理需要在浙江省暂时调整实施的法律法规条款。深入分析数字经济系统建设实践中的体制性障碍、机制性梗阻、政策性难题，全面梳理高质量推进数字经济系统需要暂时在浙江省调整实施的法律、行政法规和部门规章条款。二是梳理需要在省级层面立改废释的法规规章、政策制度。围绕探索构建数字化时代新规则、新政策、新机制的目标，聚焦经济竞争力、环境竞争力、制度竞争力、企业竞争力提升等方面体制机制、堵点难点问题，研究梳理在数字经济系统建设中需省级层面立改废释的地方性法规和政府规章。

深化“实践—理论—制度—法律”螺旋式升华机制。一是把改革思路转化为理论框架。根据数字经濟系统最新构架，迭代数字经济系统建设方案，尽快形成体系化的数字经济系统建设“总剧本”;深化产业大脑、“未来工厂”等核心定义，在统一语义语系基础上，构建形成体系化的数字经济系统理论框架。二是把实践创新固化为规范指南。在改革实践中，不断完善相关制度规范，迭代《产业大脑企业数据资源共享安全管理指南》《“未来工厂”建设导则》等指南导则，加快发布一批地方性标准、国家标准。三是把改革成果升华为法律法规。加强对《浙江省数字经济促进条例》的宣贯实施，把数字经济系统的实践成果、理论成果吸纳到《浙江省促进中小企业发展条例》《浙江省知识产权保护条例》等地方性法规制修订工作当中，争取更多优秀实践做法提升到相关法律法规条例中去。

推动关键领域法律法规突破与完善。一是在数字经济系统建设过程中，进一步完善数据共享、开发、使用与安全保障机制，针对数据产权与数据安全问题，加快探索数据所有权、数据占有权、数据支配权、数据使用权、数据收益权、数据处置权等权利的规则化，加速数据有效共享与流动，推动数据相关法律法规制度完善。二是聚焦产业大脑建设运行机制、“未来工厂”培育、重大应用建设机制创新突破等，推动相关制度、标准上升到立法层面。

探索相关法律法规的弹性调整机制。法治不仅要发挥监管作用，还应保持治理系统的灵活性和容错性。针对数字技术迭代升级快速的特点，相关立法要积极探索数字经济法律规范的弹性调整机制，缓解立法滞后于数字技术发展的影响，以适应数字经济动态化的内在要求。完善法律制度的评估机制，通过立法部门、主管部门、行业组织、企业等多元对话机制以及不定期评估，及时修改、废止现有法律法规中不适应甚至妨碍数字经济系统深化迭代的制度条文，增强制度条文调整的灵活性，真正发挥法律法规规章对数字经济系统建设的引领和保障作用。

（作者黄武单位：浙江省经信厅数字经济处，作者曹婷单位：浙江省工信院）

在数字经济系统建设中，只有通过制度重塑，把场景应用开发与流程再造、制度变革、机制完善协同起来，重塑党政机关与经济社会、社会与企业、企业与企业间的制度链接，从建设实践中凝练理论成果，固化制度成果，进而提升形成法律法规制度，以自我革命牵引带动更深层次更广领域的全方位变革，才能更好地放大经济领域数字化改革成效。

在数字经济系统建设中，由浙江省经信厅牵头，之江实验室、浙江中控等多方单位共同参与研究制定出台的“未来工厂”建设导则团体标准，规定了“未来工厂”的建设架构、关键支撑技术、模式创新、通用要求、发展目标和建设方法，对于浙江省“未来工厂”建设实践具有引领性及重要指导作用。

浙江省分领域、分层级推动产业大脑工业、农业、服务业、信息业分区建设，以坚持公共属性、激发市场活力为原则，引导各类主体参与投资、建设和运营，提高服务质量和效率，保障数据安全，规范管理与试点探索相结合，推动多元主体协同共建产业大脑，重点围绕产业大脑建设标准、数据共享、安全保障、验收上线、评价退出等方面先后研究出台了一系列相关制度，初步形成闭环制度体系。