PPP项目环境保护绩效指标设定与法律风险研究

赵桂英 ，何睿蓉

（1.云南省生态环境科学研究院，云南 昆明 650034；2.昆明城市污水处理运营有限责任公司， 云南 昆明 650103）

0 前言

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

2014 年 11 月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），2014年11月29日，财政部印发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），《通知》规定，我国 PPP 项目的运作方式主要包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交等（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）。

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Operations & Maintenance，O&M）针对存量公共资产而言，指政府拥有对公共资产的所有权，将运营维护职责委托给社会资本，并向受托方支付委托运营费或管理费的合作模式。委托运营模式期限一般不超过 8 年，管理合同期限一般不超过 3 年，并且管理合同是转让-运营-移交的过渡方式。

建设-运营-移交（BOT）是从新建项目的设计开始即鼓励社会资本的介入，项目的融资、建设、运营及用户服务等均由社会资本负责，合同期满后再移交政府的运营模式，该模式的合同期限一般为20～30 年。转让-运营-移交（TOT）与建设-运营-移交的方式类似，不过是针对存量资产而言的。建设-拥有-运营（BOO）与建设-运营-移交（BOT）项目，差别在于合同中要注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交条款。

上述为我国 PPP 模式的主要运作方式，但不同领域适用的运作方式有所差异，具体运作方式的选择要由项目所处的阶段、项目定价收费机制、项目预期收益、项目资金需求、风险分配机制等因素决定。垃圾、污水处理领域的 PPP 项目运作模式会以建设-运营-移交、转让-运营-移交、建设-拥有-运营三种模式为主。

在PPP项目领域，因PPP项目建设期或运营期环保绩效考核指标涉及环境要素，环境要素主要分为以下7类：地表水环境、空气环境、土壤环境、地下水环境、生态环境、声环境、其它（振动、光、热、电磁辐射）；环境污染物（大气污染物、地表水污染物、固体废弃物、重金属污染物、有毒有害的物质、噪声、电磁辐射）也较多；考核指标可以按照环境质量等级指标、污染物减排量（污染物排放量）、污染物排放标准来设定，根据项目特点、国家政策和文件的要求，制定相应项目执行阶段施工期、运营期的环境考核要素和环境考核指标，重点是项目执行阶段运营期的环保绩效考核指标。

1 交通运输、市政道路建设领域

根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）规定：在能源、交通运输、市政工程、……等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

以《怒江州福贡县2020年深度贫困地区农村公路建设政府和社会资本合作PPP项目实施方案、财政承受能力报告、物有所值评价报告》（以下称福贡县农村公路PPP项目）为例：福贡县农村公路PPP项目合作内容：福贡县下辖马吉乡、石月亮乡、鹿马登乡、上帕镇、子里甲乡、架科底乡、匹河乡，共计7个乡镇，共28条道路，合计里程106.82km，包括路基、路面、桥梁涵洞、路线交叉、沿线设施及其他工程等，由项目实施机构通过公开方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，由政府方出资代表和中标社会资本方共同出资成立项目公司。经福贡县人民政府授权，项目实施机构将与项目公司签订PPP项目合同，项目公司应按照PPP项目合同约定，负责项目融资、建设及运营维护管理，项目所有权归政府方所有。合作期届满后，项目公司应将项目设施完好无偿移交给政府或其指定机构。

2 水体（湖泊、河流）水污染防治

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）文件关于“严格新项目入库标准”中“审慎开展政府付费类项目”，“仅涉及工程建设，无运营内容的”等不适宜采用 PPP 模式实施的情形的相关规定， 财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90 号文件）关于“积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与”。

根据2015年4月9日，财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）：支持环境保护项目建设采用PPP 模式建设运营，鼓励企业投资建设和运营管理。

以《星云湖主要入湖河流综合治理工程（含大街河综合管廊工程）及鲢鳙鱼投放蓝藻水华治理工程项目政府和社会资本合作PPP项目实施方案、财政承受能力报告、物有所值评价报告》（以下称星云湖PPP项目）为例：将星云湖主要入湖河流综合治理工程和星云湖鲢鳙鱼投放蓝藻水华治理项目进行整合，以建立和完善水污染防治领域稳定、长效的社会资本投资回报机制，达到减轻财政压力、增强渔业对蓝藻水华治理能力、做强星云湖渔业产业、促进星云湖环境治理和资源开发可持续发展的目的。

在星云湖PPP项目案例中，星云湖项目工程内容比较复杂，建设内容包括 5大类工程措施：

（1）湿地建设工程（8条入湖河流：学河、周官河、旧州河、大庄河、大寨河、小街河、周德营河、大龙潭河河口、河道旁）；

（2）河道生态修复工程；

（3）农田废水处置工程；

（4）主河道及主要支流或农灌渠拦污沉砂工程、河道生态绿篱建设工程等；

（5）星云湖鲢鳙鱼投放蓝藻水华治理工程（主要为利用鲢、鳙鱼摄食蓝、绿藻的食性，投放鲢鳙鱼达到一定的数量可抑制水体蓝藻，削减蓝藻数量，去除水体中部分 N、P，减轻湖泊富营养化压力，净化水质）。

根据《云南省地表水水环境功能区划》（2010—2020，目前仍在沿用），星云湖及其汇入河流的水环境功能是一般鱼类保护、农业用水、景观用水，执行《GB 3838-2002 地表水环境质量标准》Ⅲ类标准，评价指标主要是24项基本项目；根据项目2015年现状监测，星云湖2015年有监测数据的8条主要入湖河流，劣Ⅴ类的有3条，Ⅴ类有2条，3条为Ⅳ类，中轻度污染主要影响因子是 DO，重度污染的河流主要影响因子是氨氮、TP、COD 和BOD5。螺蛳铺河、东西大河、大街河、渔村河、大庄河等5条河流污染尤为严重，超标污染物均有氮、磷，且超标倍数较大。学河、大庄河、大龙潭河、周德营河等污染严重，富营养化程度高，水体功能受到损害，水体处于重度-富营养状态，水生态退化明显，蓝藻水华频发。

此类案例中，第一：不同河流、湖泊、水库的水体功能、水环境质量的标准不同；第二：不同河流、湖泊、水库的水环境质量现状可达类别不同，水体受污染程度不同；第三：通过工程治理和改善后，不同河流、湖泊、水库的水体污染物负荷减少量不同、水环境质量改善程度不同。

此类水体（湖泊、河流）水污染防治项目的主要环保绩效考核指标在项目识别阶段应把项目在各个阶段的指标体系做好顶层设计，执行阶段的建设期遵守相关专题报告要求，执行阶段的运营期环保绩效考核的指标体系，和社会资本方、政府的责权利密不可分。星云湖PPP项目中，执行阶段运营期不同的环保绩效考核指标会对社会资本方、政府产生不同的风险：

（1）按照水功能区划中水环境质量标准（即Ⅲ类水来考核）制定指标考核，运营期会出现水质不达标的风险较高（污染水体的水质改善受外界干扰因素很多，治理起来非常困难，不可能通过一次工程、一个项目就达标，需要长期投入治理；水污染治理初期，有可能会产生二次污染）；

（2）按照改善水质达Ⅳ类水环境质量标准制定指标考核，因水污染物减量的要求和工程实施后水污染物削减总量无法一一对应，运营期会出现湖泊部分监测点、部分河流、水质达标，湖泊部分监测点、部分河流水质不达标的风险较高；

（3）按照工程实施后，水污染物削减总量来制定绩效指标考核，以现有水环境工程对水体改善的可行性、有效性和生态效益计算，工程实施后水污染物削减量目标容易量化，技术可行，对社会资本方、政府都是最有保障的，相应的风险较低；

（4）按照工程实施后，水质整治污染负荷及总和制定指标考核，会出现水质改善不具体、不明确、不清晰的情况，项目的可行性和有效性风险较高；

（5）按照水质治理的二次污染总量制定指标考核，无法与水质改善形成因果链条，项目的可行性和有效性风险较高。

3 饮用水源地领域

根据2015年04月09日财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号），关于“积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包” ，实现组合开发，吸引社会资本参与”，根据生态环境部、水利部《关于进一步开展饮用水水源地环境保护工作的通知》（环执法〔2018〕142号）、2019年8月2日生态环境部《关于推进乡镇及以下集中式饮用水水源地生态环境保护工作的指导意见》（环水体涵〔2019〕92号）、生态环境部《关于长江经济带饮用水水源地专项行动工作方案》（环办水体函〔2019〕211号）：乡镇及以下饮用水源地应合理布局，加快推进饮用水水源保护区划定，划分水源保护范围，釆取必要的污染防治措施，保障水源安全。

以《云南省德宏州梁河县农村人居环境治理工程政府和社会资本合作PPP项目实施方案、财政承受能力报告、物有所值评价报告》（以下称梁河农村人居PPP项目）为例：梁河农村人居项目主要是乡镇供水及配套管网工程、污水处理及配套管网工程以及生活垃圾处理设施工程，实施范围涵盖了梁河县辖区内遮岛镇（县城）、芒东镇、大厂乡、河西乡、曩宋乡、平山乡、勐养镇、小厂乡、九保乡（以下简称“三镇六乡”），属于新建项目。建设内容包括除遮岛镇外新建其余各乡镇供水厂，并结合各乡镇的规划面积，对供水管网进行完善。此类项目农村给水、污水和垃圾等项目主要以融资投资建设为主，新建项目政府授予项目公司特许经营权，项目公司负责项目的融资、建设、运营及维护等，并在合作期满后，将项目设施无偿移交给政府或其指定的机构，考虑该项目的收费定价机制、项目投资收益水平、政府付费机制、风险分配基本框架、融资需求等多种因素，建议采用建设—运营—移交（BOT）模式推进项目建设，合同期限为 16 年（含建设期1年 ）。

在此类案例中，首先：项目实施方案应明确乡镇供水厂现状，即涉及六乡镇供水厂是否新建，是否有存量资产，供水管网是否健全；其次：项目实施方案应明确供水水质保障，即上游取水点水质、水量的情况；再次：项目实施方案应明确上游水源点是否划分饮用水源保护区、保护级别、保护范围、保护要求；最后：项目实施方案应明确水源点上游是否存在水污染情况和防治措施，如果上述问题没有明确，后续PPP项目中风险识别、风险评估、风险分配、交易结构、绩效考核指标会留下隐患：

（1）影响交易合同的签订和后续责任的划分，导致合同失效或形成经济损失以及合同文件规定不详细、预见不足和认知差错形成的法律风险；

（2）造成合同约定不清或明显的有失公允的法律后果以及超出政府方可控范围内的法律变更引起的风险；

（3）如果饮用水源地取水点上游存在水污染源，由社会资本方来建设水源地保护区，由于存在意外因素和管理难度，征地施工难度大、征地难度大，会造成延误工期、建设成本增加的风险。

由承担PPP项目的社会资本方与政府相关部门商定供水厂上游取水点水质考核绩效指标的责任主体，进行风险识别、风险评估、风险分配，在交易结构、合同体系中明确责任和资金量，才可以保证绩效考核指标的明确和落实。

4 垃圾焚烧厂（填埋场）场领域

2015 年 5 月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号），要求在生态环境保护领域积极推广 PPP 模式，鼓励社会资本投资。

表3 饮用水源地和农村人居环境治理工程项目环境保护绩效考核与风险划分关系

表4 垃圾焚烧厂（填埋场）项目环境保护绩效考核与风险划分关系

在上述政策的指引下，2017 年 7 月 1 日，财政部、住建部、农业部和环境保护部四部门联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建[2017]455号），明确提出政府参与的新建污水、垃圾处理项目将全面实施PPP 模式，并要求有序推进存量项目的PPP模式转化，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进 PPP 模式应用，通过 PPP 模式提升相关公共服务质量和效率。

PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨的问题。

在此类案例中，社会资本方需要提前介入执行阶段的运营期环保绩效考核的指标体系顶层设计，主要是环境选址问题：

（1）厂（场）址在居民点上风向，距离居民点500m以内，禁止建设；

（2）厂（场）址在居民点上风向，距离居民点500m以上，不满足选址要求；

（3）厂（场）址上风向有居民点，下风向有居民点，距离500m以上，执行阶段的运营期会有居民投诉异味风险大；

（4）厂（场）址在居民点下风向，距离500m以上，满足选址要求，执行阶段的运营期居民投诉风险较小；

（5）场址周边分布有地表水；

（6）场址周边有地下水。

5 土壤治理与修复领域

土壤修复和管控目标按照土壤受污染类型确定，按照《GB 15618-2018土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《GB 36600-2018土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》确定的土地利用类型、土壤风险筛选和管控要求确定环保绩效指标。

农用地土壤污染风险筛选值的基本项目为必测项目，包括镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍、锌8项；农用地土壤污染风险筛选值的其他项目为选测项目，包括六六六、滴滴涕、苯并[a]芘3项；农用地土壤污染风险管控值项目包括镉、汞、砷、铅、铬5项。

建设用地土壤污染中的建设用地分为，风险筛选值和管制值《GB 36600-2018土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》第一中5.3.1，“建设用地规划用途不明确的，适用表1和表2中第一类用地的筛选值和管制值”，因此场地土壤调查结果及风险评估按照《GB 36600-2018土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》中第一类用地标准中风险筛选值及管制值标准，锌参照《DB 11/T811-2011场地土壤环境风险评价筛选值（北京市）》标准中工业/商服用地标准限值进行。

表1 交通运输、市政道路环境保护绩效考核与风险划分关系

表2 水体（湖泊、河流）水污染防治项目环境保护绩效考核与风险划分关系

在此类案例中，社会资本方也需要提前介入执行阶段的运营期环保绩效考核的指标体系顶层设计，主要是项目地块土地利用现状和修复后用途问题，即该地块之前的用途、修复后的用途。