数字化背景下公共服务潜在风险分析及对策研究

张华晴

摘 要：公共服務是社会发展的产物，与时代发展亦步亦趋，具有满足社会需求、稳定社会秩序、促进公平公正以及推动经济可持续发展的功能。运用数字化技术赋能于公共服务是时代的产物，亦是未来发展的大势所趋。数字化背景下的公共服务的发展源于内在的价值诉求，但数字化赋能公共服务在实际的运用过程中也存在一系列潜在的风险，即如何实现公共服务需求本质与数字化技术形式之间的平衡。鉴于数字技术赋能公共服务可提升政府高效治理能力，促进资源均衡分布，提供不同区域公平的发展机会。因此，数字化公共服务体系建设要引导技术向善、对数据进行风险建设投资、构建供需平衡的数字化公共服务体系及建立协同治理的供给机制。

关键词：数字化;公共服务;政府治理

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.007

0 引言

公共服务是为满足公共需求和实现公共利益向社会提供的各种物质产品和精神产品的总和。党的十九大报告指出，要不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，提出不仅要保障群众的基本生活，还要向群众提供高质量的公共服务体系。党的十九届四中全会进一步明确提出：“推进基本公共服务均等化、可及性，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全国家基本公共服务制度体系，保障群众基本生活。”公共服务作为民生的重要组成部分，尤其在教育、医疗、养老及就业等重点领域，关系到国家的治理理念、政策制定及执行效能，也关注到政府公共服务供给的可行能力，而政府的可行能力恰恰是政府合法性认同的最基本要求。数字化是时代发展的产物，数字化赋能公共服务成为当今不可逆的发展趋势，在《国民经济和社会发展的第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中也明确提出要加强数字化政府与社会建设，提高公共服务与社会治理的数字化智能化水平。数字化赋能公共服务发展能在最大限度上调动社会资源，优化公共服务配给方式，提升公共服务应急化保障。从而提升政府治理的绩效和效能，弥补传统公共服务供给的弱项，产生效益最大化的公共服务供给体系，增强政府的合法性认同。

1 理论分析框架

我国政府对公共服务的建设是社会主义的本质要求，是缩小收入分配两极分化，满足人民群众高质量需求以及实现共同富裕的重要手段。数字化之于公共服务供给无论在被供给者的获得性、均质性和政府服务能力都是长期实践的产物，其背后渗透的更多是其内在的价值诉求，有助于推动政治的美德建设，这在一定的程度上体现了伦理政治的意涵，即良政善治。第一，规范市场运行秩序，营造平等参与的大环境。数字化背景下网络的普及，媒介传播速度的加快，人工智能的升级有助于提升市场的有效性。这种有效性要求信息的完全流通及资源的合理流动，促进流动机会获取的平等性、资源的均衡性以及信息流通的无障碍性等，一定程度上规范了市场的运行秩序，营造平等参与的大环境。第二，数字化赋能公共服务借助共享、协同与合作等途径提高公共服务发展机制的运行效率与质量。数字化背景下的公共服务更加强调科技赋能服务带来的反应速度、运行效率和弹性机制的提升。此外，数字化公共服务还强调公共服务与组织的契合性，能够充分挖掘民间团体、私营企业及个人与家庭的需求和潜在能力，将新的数字科技要素、主体要素、流程及渠道要素融入公共服务过程，可以有效促进效率和质量的提升。第三，数字化背景下的公共服务可以借助跨区域联动实现资源服务和供给的普及，促进公共服务均等化。数字化的发展使得这些资源不受地域、时间和空间的限制，可以在一定的时空观条件下惠及全民，提升公民的整体素质与自我发展能力。第四，提升政府高效能治理能力。“高效能治理”应该是一个以结果为导向的综合评价标准，既包括效率、节约、效益等价值尺度，也包括民主、公平、正义和回应性等价值尺度，是我国制度优势的重要体现，已成为国家治理现代化的重要驱动力。即通过数字赋能提高政府的高效能治理能力，使我国的公共服务体系建设注重公平与效率的结合。

2 数字化背景下公共服务潜在风险

2.1 政府陷入信息安全与两难选择

传统伦理道德是中华文明持续发展的内在支撑，是中国文化思想的重要源泉。它主要是以儒家伦理为观念架构、以宗法血缘关系为社会依托、予传统中国人的道德价值观和行为道德抉择以导向性作用的伦理体系。自人类已经进入第三次科技革命，数字化技术的发展已经全方位渗透到我们社会生活的方方面面，尤其是伴随着经济贸易的全球化以利益驱动为导向，伦理道德出现了暂时性“失灵”，现代化背景下政府与公民的信任危机正是在数字化背景下衍生。一方面，数据存在泄漏风险。利益驱动下加大了不法分子对数据的渴望，加大泄漏的风险，数据误差直接导致政府相关政策的制定与实施方面造成巨大损失，使得公民降低对政府的信赖度与认可度。另一方面，政府陷入两难选择。劳动的水平与能力决定了生产工具的发明与使用，决定了生产方式的选择与变革。数字化背景下要求社会劳动力性质发生转变，原因在于社会分工要求更行业更新换代以及需要更专业化更精尖化智能人才。但我国仍然还存在部分以传统劳动投资获取生活来源的就业者，这在某种程度造成公众对政府的怀疑，不利于社会稳定。

2.2 数字鸿沟与用户主体性缺失

“数字鸿沟”是指，在信息时代，能够拥有或者使用信息技术工具接入互联网的个体与那些不能使用者或者尚未拥有者之间存在的鸿沟。它不仅体现在国家之间、地区之间、城乡之间的互联网普及差异，也存在于人群之间 （ 不同年龄、学历、种族等） 的互联网普及差距。一方面，数字鸿沟会加大数字化赋能公共服务体系供给的不平衡，这种不平衡表现在地域、代际及阶层上。我国东、中、西部经济与地理差异明显，随着数字化现状的地区差异，在数字化政府和电子政务建设上存在着明显差异，进而影响到不同区域的公共服务供给体系，这种差异反过来又进一步加速不同区域的经济发展水平，使得区域经济发展的差距不断拉大。另一方面，人的需求与数字化公共服务供给之间的矛盾问题不可忽略，单方面追求数字化公共服务建设指标，容易形成社会需求匹配的不平衡。数字是冰冷的，是代码操控的工具，而人是社会人，有社会关系、感情温度及伦理道德等。不仅对物质上的需求，更体现在对精神的需求。因此不能简单地把追求数字化指标作为最终诉求，人的需求与数字化公共服务供给之间的矛盾问题在一定程度上不可忽视。

2.3 政府面臨“技术僵化”的挑战

数字赋能公共服务，可以使政府更加有效的利用现代信息和通信技术，不受时间、地点和空间的限制为公民提供自动化的公共服务，提高政府公共服务的效率。但是，公共服务部门如果过分依赖于大数据，会使得政府陷入“技术绑架”的危机。一方面，数据是确定且缺乏弹性的。尽管公共服务程序化与系统化特征鲜明，我们所生活的社会是一个无时无刻都在变化的状态，对公共服务的需求也不尽相同。基本公共服务最终需要满足服务对象的需求，但服务对象存在较大差异，如何在“标准化和差异化”与“统一化和多样化”之间寻找结合是公共服务组织面临的重大挑战之一，也是政府不可忽视的议题。另一方面，财政投入与预期效果差距明显。公共预算是政府在一定时期内为实现政治、经济和社会目标，依据国家施政方式，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财务的收支计划，它反映了政府的政策选择以及提供服务的优先次序，为公众提供了强有力的责任工具。沉没成本即对于已经投入又不可收回且需要持续投入的成本。政府对数字技术公共服务系统投入了大量的资金，尽管效果没有达到预期，但又不能停止持续的财政投入，政府陷入“技术绑架”危机。

3 数字化背景下公共服务优化的路径

3.1 引导技术向善

数字化技术应该为人所用，坚持以人为本的原则，辅助政府实现善治，谨防数字化公共服务体系构建过程中的私利取向破坏社会信任，促进社会的良性发展。一是从伦理道德方面进行引导。我国是以儒家文化为核心的家国同构结构体系，人民安居乐业、与人为善、互帮互助、社会安定等是我们传统文化的诠释。舆论导向是政府治理的有效手段之一，政府要加强文化宣传，从意识形态上去约束规范人们的数字化使用。二是从法律制度上进行规范。在数字化背景下如果仅依靠伦理道德无法引导技术向善，必须从法律制度上去规范。中国的数字化公共服务体系还处于较低水平，外部环境的复杂多变性、不同群体之间的利益交叉性，价值取向的多元性以及决策者理性的有限性，都决定了引导技术向善需要依靠法律和制度。法律和制度以其根本性与全局性、稳定性与长期性、系统性与完整性去推动数字化公共服务体系的发展。此外，不可忽视我国区域特征差异明显，应根据各个地区特点，在实施过程中应坚持针对性与具体化。总体上在中央政府的领导下制定可以考量的绩效评估制度、监督制度及具体的法律法规实施条例。

3.2 进行大数据风险控制

公共服务体系的大数据安全性建设，是公共服务体系发展的核心要素，政府应加强其风险建设。一方面，要加强大数据存储与应用安全。上到中央政府下到地方政府，在数据使用过程中要制定具体的操作流程，设置使用范围以及升级数据存储系统。对于核心信息需要单独存储与管控管理，运用实时监控技术保障公共服务的系统出现漏洞时可尽快恢复，把风险降到最低。此外，设置访问权限，定期定时进行反馈监督，交互检查。另一方面，大数据人才的培养与存储。数据安全与人才数量及分布呈正相关。由于数字化公共服务已经从整体性渗透到我们的生活，要针对数据的收集、分析及储存各个环节都培养相应的人才。此外，要定期对政府公务人员进行数字化信息知识与技术培训，加强与高校联合培养，真正实现以技术为导向的针对性地培养。

3.3 构建供需平衡的数字化公共服务体系

数字化公共服务的供给是高质量公共服务体系建设的重要影响因素，受总体规划和个体需求差异、制度整体性设计与区域发展的不平衡的影响。目前只有极少的一部分地区提供的数字化公共服务能够满足公众多样化和个性化的需求。基于此方面，应从供给角度加强数字信息的普及。此外，精准定位需求导向与技术导向的数字化公共服务供给平衡，政府要在考虑人的独特性、个人家庭的经济承受能力以及环境的和谐性基础上，提供大众可获得性的数字化公共服务。最后，释放市场力量。政府应规范市场运行规则，制定有效监督体系，定期科学合理评估市场需求与供给差异的基础上赋予市场一定的自主决策权，以提升市场对公共服务供给决策的灵活性与有效性。此外，政府应根据市场区域范围制定具体性、针对性地扶持力度，合理规划财政投入比例，真正发挥投入与需求的匹配。

3.4 建立协同治理的供给机制

高效协同的数字化公共服务工程急需切实有效的机制来保障。一是供给主体的多元化。多元参与主体是市场良性发展的表现，也是资源合理配置的有效手段。因此，政府可以通过税收优惠、战略政策上倾斜及制度资金的适当补贴调动市场多方力量的积极参与，形成资源整合、功能互补与跨领域互动合作的高效公共服务供给机制，从而提升公共服务供给的多元化和高质量。二是坚持顶层设计。中央政府从战略高度出发制定指引性实施数字化公共服务方案，从整体上把控实施进程、实施质量、实施范围及实施效率。此外，要制定有效的社会政策进行引导规范以及重视基层政府的作用。基层是政策的有效执行者、实施者与推进者，要提高基层公务员的公共服务素质、数字技术应用与沟通管理能力，能够把中央政府制定的法律政策有效落实。

参考文献

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