国土空间规划体系下的水系统规划思路探析

王诒建，郝彬彬

(1.邢台市规划设计研究院，河北 邢台 054000；2.邢台市自然资源和规划局，河北 邢台 054000)

1 概述

水是人类赖以生存的宝贵资源，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设的不断推进，在城乡发展过程中还存在涉水方面的一些突出问题，主要表现在水资源不足、水环境污染、水生态退化、水安全问题频发、节水措施推广不足、污水资源化利用水平不高、水文化传承不够、水景观缺乏特色等。这和人与自然和谐共生的发展理念不相适应，不能满足高质量发展的新时代要求，必须高度重视并着力解决。水系统主要包括水资源、水环境、水生态、水安全、水文化、水景观等内容，从国家新型城镇化规划、国土空间规划体系的建立到我国“十四五”规划和二〇三五年远景目标，都对水系统提出了相应的要求。在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中指出要“强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理”。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“加强用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促进人口、经济等与水资源相均衡，建设节水型社会”。2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出“量水而行”的规划编制要求。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在统筹推进基础设施建设中提出“加强水利基础设施建设，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力”，在发展农业农村中提出“加大农业水利设施建设力度”“因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治”，在优化国土空间布局中提出“合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展”“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”，在提升公共文化服务水平中提出“传承弘扬中华优秀传统文化”，在推动绿色发展中提出“推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体”“实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度”，在统筹发展和安全中提出“提高水资源集约安全利用水平”，“确保生态安全”“全面推进堤防和蓄滞洪区建设”。可以看出，从当前经济社会发展阶段的现实要求以及国家政策导向方面，都对各水系统提出了更高的要求，无论是确定水系统的规划目标还是进行后期管控，都需要对各水系统进行调研评估，摸清底数，厘清各水系统间的相互关系，实现水资源优化配置、水生态保护、水污染防治、水安全保障、污水资源化利用、水景观提质等方面的相互协同，并与国土空间规划进行有机融合，使水系统规划充分体现出生态优先、绿色发展的新时代要求。

2 水系统的特征

各水系统可从自然水系统和人工水系统两方面进行研究，自然水系统是自然水体所构成的水网系统，包括流域内的河流、湖泊、湿地等构成的地表水系统和降水下渗形成的地下水系统。人工水系统由水源、供水、用水和排水四大要素组成，包括供水的取水、净化和输送，排水的收集处理和再利用，以及防洪排涝等设施的建设。我们的各项用水首先来源于自然水系统，通过人工水系统的规划建设，最终又排至自然水系统，不断循环。水系统规划将自然水系统和人工水系统作为一个整体协调起来，分别从水资源、水环境、水生态、水安全、水文化、水景观各要素出发加以保护和利用，以人与自然和谐发展为原则，促进水系统的良性循环。

2.1 资源约束性

水资源主要包括地表水、地下水和再生水、雨水等其他水源，其资源量主要受区域内自然禀赋条件和开发利用水平制约，人们在日常生活、工农业生产、生态环境等方面需要相应的水资源来支撑。在国土空间规划布局中城乡发展空间、农业发展空间、生态保护空间的总体格局及工农业产业发展类型等，都受到整个区域内水资源环境底线约束，应在充分考虑水资源承载力的基础上，对区域水资源进行优化配置，推进水源取水、用水、污水处理、再生水利用等方面形成区域水资源的循环利用系统，协调平衡经济社会发展和水资源开发保护的关系。

2.2 运行系统性

水系统的良性运转是城乡可持续发展的重要内容之一，水系统的运行方面主要包括供水系统、排水系统、再生水系统、河湖水网安全系统等，供水系统包括水源取水、净化(不满足用水要求时)、输送至用户，排水系统包括收集、输送、处理、排放，再生水系统包括处理、输送至用户，以上水系统都需要进行水量预测、管网(渠)建设、设施的布局和规模确定。河湖水网受汇水区、沿线用地类型、湖泊、湿地、坑塘等调蓄水体的影响，需要对流域内相应标准下的上下游流量进行计算，满足防洪排涝安全，并预留水生态空间。供水、排水、再生水、河湖水网的运行具有较强的系统性，需用系统性思维来解决各类涉水问题，保证系统的正常运转。

2.3 功能综合性

各水系统需要从整体性、全局性角度出发，在源头管控、过程协调、目标实现等方面综合用户、水源、水厂、河网等各要素，体现生产、生活、生态、环境、景观、安全等多功能叠加的综合效应，在与国土空间开发保护格局深度融合的过程中提出水系统可持续发展的综合措施。

2.4 相互关联性

各水系统间存在相互的关联性，厘清各关联要素的关系，便于促进形成良性的水循环系统。水资源承载力除受自然条件制约外，还与外流域调水和再生水利用相关，直接影响城镇发展规模、产业布局等，污水处理直接影响水体环境和污水资源化利用，河湖水系的治理涉及水生态、水安全、水文化、水景观等因素。实现水系统的可持续发展，需要各水系统的协同共治，并形成与之相匹配的国土空间布局。

3 水系统规划的主要内容

各水系统规划是国土空间规划体系框架中的专项规划，同时也是国土空间总体规划的重要内容和详细规划协调落实的具体内容。从全域发展的视角出发，对水资源、水环境、水生态、水安全、水文化与水景观等方面明确各自的主要规划内容和重点。

3.1 水资源

在以往规划中往往侧重于满足城市发展规模来进行城市水资源研究，制定供水规划，以适应城市发展需求，忽视区域水资源的合理分配。在国土空间规划体系下，强化水资源的空间约束，在一定区域内优化配置水资源，形成与城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局相适应的水资源开发保护体系，突出水资源环境承载力对城乡发展的约束作用。

首先对区域内水资源承载力进行分析，摸清地表水、地下水、外流域调水以及雨水、再生水等非常规水资源的状况及开发潜力，与城乡的发展目标、产业类型、发展规模、空间布局的规划方案进行水资源供需平衡分析；其次对全域内城镇、工农业、生态等用水按照节约优先的原则进行用水量预测，按照不同的水质要求分类别匹配相应的水资源，在不断优化配置的过程中，与空间布局规划相关内容相互反馈，彼此协调，实现用水需求与水资源供给的平衡，将控制用水总量作为规划强制性内容，严格控制发展规模与产业类型，落实供水设施的空间布局，在水资源高效利用的基础上满足经济社会的可持续发展。

3.2 水环境

在城镇化发展的进程中，尤其是工业化快速发展的时期，世界上的一些国家和地区都面临水污染问题，造成水环境恶化。在生态文明建设的时代背景下，水污染治理是改善水环境质量的一项重要内容。水污染治理与水环境规划密不可分，水环境规划要对区域内对所有进入水体的污染源进行调查和预测，明确污染源产生的污染量及污染程度，采取对污染源进行源头治理、完善截污管道和污水终端处理、污水的资源化利用、河道生态净化、生态补水等措施，对水环境进行系统性规划，在国土空间规划体系下体现出全域综合治理的规划思路。

3.3 水生态

水生态是生态系统的重要内容，做好水生态的保护修复工作也是近年来持续推进的一项工作。在规划中应根据河湖水系生态环境功能、水资源禀赋条件、开发利用潜力等预测生态需水量，提出水质要求，通过自然生态岸线的保护修复，雨水的集蓄利用，再生水的回用等，对河湖水系进行系统性、整体性改善，保障水生态安全，留出生物的栖息空间，保持生态系统的多样性，实现水生态环境的保护目标。

3.4 水安全

水安全主要包括供水安全和排水安全，供水安全主要是应对水源污染等突发性用水安全问题，涉及的规划为水污染治理规划和应急水源工程规划；排水安全主要是应对洪涝灾害问题，涉及的规划主要有流域防洪规划、城市防洪规划、城市排涝规划等。防止水源污染要加强源头管控，划定水源保护区，避免对水源地造成安全风险，并做好水污染治理，在污水收集、管网建设、设施布局等方面增强水处理系统的韧性，完善设施建设，保障公共卫生安全。应急水源规划应结合水资源综合利用规划，预测应急水量，提出水质要求，进行应急水源和工程设施布局。流域防洪规划在充分调研区域自然地理、工程地质、水文气象的基础上，根据防洪保护区现状与未来的人口、耕地、经济规模、重要程度等因素确定城乡防护区的防护等级和防洪标准，通过堤防建设、河道整治、蓄滞洪工程、排洪渠等工程措施以及相应的管理、预警等非工程措施构建起城乡一体化的防洪安全体系，并与水资源利用、水环境改善、水生态修复、水景观营造等工程进行统筹协调。内涝灾害主要发生在城镇，内涝防治应采取径流量控制和雨水资源化利用，通过低影响开发对雨水量源头减排，按相应标准建设管渠和排涝设施，并与道路、绿地、河湖水系、景观、防洪工程衔接为一个完整的系统工程，通过相应的工程计算划定河湖水系控制宽度，建设生态型河湖水系，留出水体、调蓄设施和行泄通道空间，最终建立起完善的防洪排涝安全体系。

3.5 水文化与水景观：

在水文化的传承中对全域的灌溉工程、防洪工程、引水工程、园林水利工程遗产、水文化遗址、水利人物、水利建筑、水文化艺术品等物质文化遗产以及与水相关的风俗、技艺、传统、水利知识等非物质文化遗产进行全面调查评估，挖掘水文化特色资源，通过水文化设施规划布局，实现水文化的保护与传承。依托河湖水系打造水景观，在保障防洪排涝安全的前提下，将河湖水系、湿地与自然山水格局、水文化资源、旅游观光、生态岸线、滨水景观、园林绿化、生态环境、城乡风貌等深度融合，统筹协调自然山水与人工环境空间形态和品质，尊重自然水系，构建自然山水格局，塑造地域特色，在满足河湖水系基本功能的基础上，合理利用展示水文化资源，提升滨水景观品质，实现完善水功能、打造特色水景观与丰富水文化内涵的多要素融合。

4 各水系统间的协调与融合

水资源、水环境、水生态、水安全、水文化、水景观是一个有机联系的整体，厘清各水系统间的相互联系，将水的自然生态功能、水资源、水环境、水安全、水文化传承保护、水景观建设等内容相互协调与融合，统筹各项水系统规划建设，形成区域水系统的良性互动，实现集多功能为一体的高品质水系统。各水系统有自身的特点，同时相互间又有密切联系，协调好相互间的关系，将使各水系统建设的整体效益达到最优。各水系统相互关系如图1所示。

图1 各水系统间相互关系图

5 水系统规划与国土空间规划的衔接

建立国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署，提出了分级分类建立国土空间规划框架，包括总体规划、详细规划和相关专项规划，国土空间总体规划是相关专项规划的基础，相关专项规划应与总体规划和详细规划做好衔接。水系统规划是国土空间规划体系中的专项规划，也是国土空间总体规划的一项重要内容，主要涉及到水资源承载力评价、划定河湖水系控制范围、蓄滞洪区、区域引调水工程、饮用水水源保护区、水源涵养区、布局供水、污水、再生水等市政设施等。

(1)在规划内容的衔接上，水资源承载力评价是构建国土空间合理利用和保护格局的一项基础性工作，是国土空间规划中推进生态文明建设，实现水资源可持续发展的一项重要内容，是确定可承载的农业生产、城镇建设合理规模的基础，与之密切相关的内容是区域人口分布、产业发展、城镇规模、空间布局等；划定河湖水系控制范围，使城乡蓝绿空间的规划满足防洪排涝的需求，提高城乡发展的安全性，同时营造良好的水景观、展示水文化；布局供水、污水、再生水等市政设施，提升城乡基础设施服务水平，营造良好的水生态环境，完善城乡基础设施布局。

(2)在编制过程的衔接上，国土空间总体规划编制阶段，需要同步推进水系统相关专项规划，如河湖水系的布局应与防洪排涝规划紧密结合，河道控制宽度、调蓄水体的布局等需要在专项规划中依据空间规划布局方案进行相应的水力计算，在此基础上与用地规划相互协调确定，因此国土空间规划应在各水系统专项规划基础上布局各类水工程设施，便于水系统建设的各项要求在规划中得以合理体现。

(3)在规划落实的衔接上，主要是在详细规划中细化落实总体规划和专项规划的目标，确定涉水工程的规划控制指标，对给水排水、防洪排涝、景观建设等各项涉水工程设施进行落位，如在城镇建设中结合当地实际情况按照各水系统规划的目标要求，通过建设河湖水系生态岸线、透水路面、下沉绿地、绿色屋顶、雨水花园、雨水调蓄池、植草沟、生态驳岸、管渠及附属构筑物等，起到补充地下水、集蓄利用雨水、净化雨水、削减径流量、减轻内涝、降低污染、提升景观效果的作用，使得水资源、水环境、水生态、水文化、水景观的各项目标在国土空间总体规划、详细规划中层层落实，形成与国土空间布局相匹配的多功能复合水系统规划格局，实现综合效益的多重叠加，发挥出综合治理的最大效应，塑造出人与自然和谐共生、绿色发展的高品质国土空间。

6 加强部门协同，建立水系统实施保障机制

水系统的规划建设和实施涉及到自然资源、水利、农业农村、工业、住房和城乡建设、生态环境等多个管理部门，存在城市内部和城市与区域间的协调，以及由此产生的职责重叠交叉、规划标准不统一等问题，应创新管理体制和工作方法，实现各部门的协同共治。国土空间规划体系的建立为科学开展此项工作提供了契机，在国土空间规划的总体框架下，将水系统规划的内容与国土空间规划进行衔接的同时，将不同的水系统管理部门按照各自的主要职责进行多部门协同，在国土空间规划体系中建立起完善的水系统实施保障机制，分层分级加以落实，体现出高水平治理的时代要求。实现水系统的可持续发展，构建绿色、生态、环保、安全的水环境、可靠的水资源保障系统和高品质的水景观，需要从区域的视角在国土空间规划体系中统筹发展和保护的关系，做好各水系统的衔接，各水系统管理部门应统一用水、防洪排涝等标准，并在国土空间规划体系中明确各水系统子目标和规划总目标，协调相应设施建设，实现各水系统规划的多规合一，提高水系统治理水平。各部门主要涉水内容的衔接情况见表1。

表1 各部门主要涉水内容衔接一览表

国土空间规划中的涉水内容与水利、农业农村、工业、住房和城乡建设、生态环境、自然资源等部门的相关管理职能有紧密的联系，在国土空间规划体系下按照管理职责进行多部门联动，在空间规划中纳入需要加以管控的水系统规划内容，并在下一步的详细规划中加以落实，实现水系统规划的整体目标，使国土空间规划体系中的总体规划、详细规划、水系统专项规划有机结合，从而提高水系统规划的可实施性和空间规划的科学性。

7 结语

(1)水系统规划需要打破城乡界限、协调好部门职能，从区域的角度进行整体规划，根据各水系统的特征和功能，加强相互间的协调对接。

(2)国土空间规划体系的建立可有效的统筹水系统各要素，在空间上对水系统设施建设进行落实和管控，从而构建一个与国土空间开发保护格局相协调的绿色、生态、安全、高品质的可持续水系统。

(3)本文提出了各涉水管理部门间应进行加强衔接的水系统规划内容，但在如何建立部门间的协调机制方面还缺乏深入研究，需要结合各地实际不断探索。