公职人员：监察法的独特概念*

屠 凯

引 言

2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议通过的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》明确提出，监察委员会的管理权限包括“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。2018年的《监察法》和2020年的《公职人员政务处分法》将“公职人员”概念无可争议地纳入我国法律体系，并在《监察法》第十五条中对其外延作出了比较周延的界定。依照《监察法》的规定，公职人员包括：中国共产党以及立法、行政、监察、司法、政协、民主党派和工商联机关中的公务员和参公管理人员；依法管理公共事务的组织中从事公务的人员；国企、公办事业单位、基层群众性自治组织中的管理人员等。

但是，我国宪法对于担任公职者，并没有使用“公职人员”这一概念来指涉，而是先后使用了“国家机关工作人员”“国家工作人员”“干部”三个语词。“国家机关工作人员”“国家工作人员”“干部”等概念也分别出现于刑法、经济法、社会法等公法之中。

此前，使用过“公职人员”这个概念的是制定于20世纪90年代的《香港特别行政区基本法》及后来的《澳门特别行政区基本法》。港澳基本法提及，特别行政区行政长官有“依照法定程序任免公职人员”之权。2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》修改了刑法第一百六十四条，增加规定“为谋取不正当商业利益，给予外国公职人员或者国际公共组织官员以财物的，依照前款的规定处罚”。《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》和《刑法修正案（八）》的表述直观上给人感觉，似乎“公职人员”在内地并非常用概念，只是因为没有完全对应的表述，才不得不被借用以指涉港澳特区和外国的某一类人员。

“公职人员”一词在党内法规中出现得更早一些。2016年的《中国共产党党内监督条例》第三十七条提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。

那么，为什么《监察法》和《公职人员政务处分法》没有使用宪法和法律上已有的国家机关工作人员、国家工作人员、干部等语词来指涉监察机关实施监察的对象，却选择了公职人员这一本不常用的概念呢？

一、宪法：公职人员相关概念

我国宪法对国家工作人员、干部和国家机关工作人员这三个概念的区分，在1982年颁布时就已然存在。现行宪法共有3个条文5个条款使用了“国家工作人员”概念（如表1所示）。除第二十七条第三款的“宪法宣誓”主体是2018年宪法修订时增加的外，其余各款的表述一如1982年之旧貌。“干部”概念出现两次，分别在第四十八条第二款“培养和选拔妇女干部”及第一百二十二条第二款“从当地民族中大量培养各级干部”等处。“国家机关工作人员”概念也出现两次。这些条款均是在1982年就已有的。

表1 包含国家机关工作人员、国家工作人员和干部概念的宪法条款

续表

现行宪法上的“国家工作人员”在早期的表述曾是“国家机关工作人员”。1954年宪法中“国家机关工作人员”一词出现在5处，分别涉及县级以上人民委员会对国家机关工作人员的任免权，最高人民检察院对国家机关工作人员是否遵守法律的检察权，公民对于违法失职的国家机关工作人员的控告权利和向国家取得赔偿的权利，以及对国家机关工作人员“为人民服务”的政治要求。可见，1982年宪法中的“被任免”“被控告”“被求偿”“为人民服务”这四项最初都是针对“国家机关工作人员”的规定。

“干部”和“国家机关工作人员”在宪法上的意涵最初是大致相同的。1975年宪法第一次使用了“干部”一词，是和“国家机关和工作人员”在同一条款中连用的。1975年宪法第十一条在对国家机关和工作人员提出“为人民服务”的政治要求后，提出“各级干部都必须参加集体生产劳动”。此处，“国家机关和工作人员”和“干部”的指涉应当是等同的。1978年宪法第十六条将1975宪法第十一条的“干部”和“国家机关和工作人员”这两种表述进行整并，直接规定“国家机关工作人员”除了“为人民服务”，也需要“积极参加”集体生产劳动，这也说明了1975年宪法第十一条对二者的分述只是修辞需要。

1982年宪法针对国家工作人员的“教育”规定和之前的文本有联系。之前政治教育的对象是国家机关工作人员。比如，1975年宪法第十一条除了“为人民服务”之外，还提出“国家机关和工作人员，必须认真学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想”。1982年宪法第十六条也规定“国家机关工作人员必须认真学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想”。而1975年宪法第十二条关于教育的规定，只提及“文化教育”，不包括政治教育。1978年宪法虽然明确教育的方针是“为无产阶级政治服务”，但其内容仍然是科学文化之类，以求“提高全国人民的文化科学水平”。由此可见，1982年宪法所提对国家工作人员的“政治教育”是在教育条款中整并了之前对国家机关工作人员等政治学习和文化学习两方面要求的结果，实质上是从原来对国家机关工作人员的规定扩大而来。

针对国家工作人员的“宪法宣誓”和针对国家机关工作人员的“退休保障”规定看似是新增的，其实和之前的文本也有一定联系。1954年宪法在“为人民服务”的政治要求之外，对于“一切国家机关工作人员”还明确提出“必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律”这项要求。这和1982年宪法第五条规定的任何组织和个人都必须“遵守宪法和法律”的义务性质不同。对于守法义务，1954年宪法是用第一百条“公民必须遵守宪法和法律”规定的。1978年宪法也作出这种区分，第十六条规定国家机关工作人员必须“模范地遵守宪法和法律”，第五十六条规定公民必须“遵守宪法和法律”。2018年宪法修订时，国家工作人员应当进行“宪法宣誓”的规定，是加入在“为人民服务”等政治要求之后的，体现了国家工作人员对中华人民共和国及其制度的政治忠诚，和全体公民的守法义务不能混同，更接近1954年宪法的规定。

从1954年开始，我国宪法一直规定人们在年老的时候有获得物质帮助的权利。1982年宪法第四十四条增加的退休生活保障相关规定，插入第四十五条之前，而第四十五条沿袭规定了公民在年老的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。只不过，1954年宪法等前三部宪法文本所规定的在年老时应当获得物质帮助的人，是“劳动者”。当1982年宪法将应当获得物质帮助的老年人范围从劳动者扩大为公民时，对国家机关工作人员和企事业职工等劳动者获得物质帮助的形式“退休”作出专门规定。

如果只关注宪法史上的变化，那么这些条款可以大体分为四组（如表2所示）。

表2 宪法文本中的“国家机关工作人员”“国家工作人员”“干部”

（1）第一组包括“宪法宣誓”“接受政治教育”“为人民服务”“被控告”“被求偿”这五项的相关条款。在这一组条款中，“国家机关工作人员”这个概念已经无法囊括需要进行宪法宣誓、接受政治教育、全心全意为人民服务、可能被控告求偿的担任公职者，所以1982年宪法必须进行扩容。

（2）第三组包括“任免权的对象”和“退休保障”这两项的相关条款。在这组条款中，“国家机关工作人员”可以穷尽需要被指涉的担任公职者，所以1982年宪法仍使用了国家机关工作人员这个概念。

（3）第四组包括妇女权利和少数民族权利相关的两个条款。这两个条款都是比较晚近才出现的，着眼于公民的平等权，是在宪法第八十五条“公民在法律上一律平等”原则基础上，对民族平等、男女平等具体权利的凸显。①参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（第2版·上），福州：福建人民出版社，2005年，第241页。从宪法史来看，最初和国家机关工作人员所指大致相同。

纯粹基于对概念外延的考察，第一组是扩容条款，第三组是保留条款，而第四组是增加条款。考虑到监察“全覆盖”的需要，既然上述分析表明国家工作人员的范围大于国家机关工作人员，后者是前者的子集，那么只需要讨论《监察法》能否将监察对象规定为“国家工作人员”即可，不必涉及第三组的规定。也正因为如此，我们不得不注意到更为特殊的“第二组”规定。

（4）第二组只有一条。这一条款是关于检察机关行使检察权的对象的。1982年宪法没有对检察机关行使检察权的对象再做列举，结果就是，国家工作人员的外延被刑事法律和司法解释不断扩大。

二、刑法：国家工作人员概念外延不断扩大

1982年宪法没有对检察机关行使检察权的对象外延再做任何列举。这至少表明，其已非“国家工作人员”概念外延所能准确涵盖。在我国改革开放以来刑法和刑法学发展的历史过程中，刑法意义上的“国家工作人员”外延被不断扩大。

1979年刑法第八十三条曾经规定“国家工作人员”是指“一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员”。此外，第一百五十五条第三款规定“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员”贪污公共财物的也依照贪污罪处罚。除了贪污罪，在1979年刑法中国家工作人员主要的犯罪包括：侵犯公民人身权利、民主权利罪及渎职罪。实际上，侵犯公民政治权利的犯罪对于国家工作人员而言，本质上也是渎职。刑法作出这一区别是因为，1979年刑法第八章规定的狭义“渎职罪”根据其第一百九十二条规定是“可以由主管部门酌情予以行政处分”而免受刑罚的。

此后，比照“国家工作人员”受到刑罚的从事公务人员的范围就开始逐步扩大。最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）1989年《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解答》（已失效）说明，根据全国人大常委会的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，贪污罪的主体是“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员”。“其他经手、管理公共财物的人员”除了刑法上规定的受委托从事公务的人员，还包括“基层群众性自治组织（如居民委员会、村民委员会）中经手、管理公共财物的人员；全民所有制企业、集体所有制企业的承包经营者；以全民所有制和集体所有制企业为基础的股份制企业中经手、管理财物的人员；中方是全民所有制或集体所有制企业性质的中外合资经营企业、中外合作经营企业中经手、管理财物的人员”。同时，这一解答也提出“直接从事生产、运输劳动的工人、农民，机关勤杂人员，个体劳动者，部队战士，经手公共财物的，如果他们所从事的仅仅是劳务，不能成为贪污罪的主体”。——这也是刑法学上区分“公务”与“劳务”的滥觞。

我国现行的1997年刑法第九十三条第一款的本意是缩小“国家工作人员”的外延。它明确规定“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员”，这就将“国家工作人员”和“国家机关工作人员”等同起来。但第九十三条第二款同时规定：“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”由于第九十三条第二款规定的存在，1997年刑法实质上恰恰是较过去进一步扩大了可受刑罚的“国家工作人员”“以国家工作人员论”人员的范围。

1997年刑法颁布实施后，扩大“国家工作人员”外延的趋势迄今没有得到遏制。“两高”1999年《关于在办理受贿犯罪大要案的同时要严肃查处严重行贿犯罪分子的通知》本是为从源头上遏制受贿犯罪而作，但在惩处“为非法办理金融、证券业务，向银行等金融机构、证券管理机构工作人员行贿”时，反向明确了银行、证券管理机构（普通）工作人员属于受贿罪的犯罪主体。

最高人民法院也行动起来。2003年印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》明确，乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员属于“国家机关工作人员”；接受各种形式的“委派”，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应以国家工作人员论；各级人大代表、人民陪审员、农村和基层组织中协助政府从事行政管理工作的人员等属于依法从事公务的人员。这一纪要重提了20世纪80年代末关于“公务”和“劳务”的区分。它说明：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。”

2010年“两高”《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》延续了上述纪要的思路。这一意见说明：“经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。”这是将“受委派”的形式和委派组织的范围进一步扩大。

和上述发展趋势有关的另一个规定则是《刑法修正案（七）》增加的“第三百八十八条之一”。根据这一条，“国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人”，及“离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人”也要被处以刑罚。2016年3月28日“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将此罪称为“利用影响力受贿罪”。严格来说，利用影响力受贿罪的主体不是“国家工作人员”，但此罪的出现也意味着对国家工作人员这一群体的约束更强了。而且，“离职的国家工作人员”原本就是国家工作人员，如果站在“国家工作人员”的视角观察，也可说刑法的打击范围已经从在职者扩大到包括离职者。

值得注意的是，1979年刑法上的国家工作人员侵犯公民人身权利、民主权利，以及渎职犯罪，在新刑法上都改为仅以“国家机关工作人员”为主体。而犯罪主体外延扩大的趋势在和“国家机关工作人员”相关的渎职罪方面表现得同样明显。

2000年4月30日，最高人民检察院在《对〈关于中国证监会主体认定的请示〉的答复函》中直接认定北京证券监督管理委员会的“干部”“应视同为国家机关工作人员”。同年5月4日，《最高人民检察院关于镇财政所所长是否适用国家工作人员的批复》认定，“镇财政所中按国家机关在编干部管理的工作人员”“应以国家机关工作人员论”。据研究，最高检通过一系列批复、答复，把一大批“依照法律从事公务活动的人员”，包括乡镇工商所所长、保监会工作人员、合同制民警、农村合作基金会从业人员、未被公安机关正式录用的人员和狱医等，都认定为“国家机关工作人员”。①参见沈宇峻：《渎职犯罪主体之我见》，《华东政法学院学报》2002年第3期。这与1979年刑法在文本上区别“国家工作人员”和“国家机关工作人员”、区别“贪污贿赂罪”和“渎职罪”的设计原理，恐怕很难说是完全相符的。

2002年12月28日《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，可谓是在最高检系列批复答复的基础上实质取消了“国家工作人员”和“国家机关工作人员”涉渎职罪的区别。这一解释说明：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

事实上，一旦考察我国法律实践的经验就可发现，国家工作人员概念的外延根本无法固定下来，特别依赖司法解释等文件来拓展。

但是，之前的司法解释主要是针对刑法而发，如果《监察法》和《公职人员政务处分法》借用国家工作人员的概念，承认监察法规上的“国家工作人员”就等同于职务犯罪的主体，那就意味着，监察法成了刑法的附属物，未来必将随着刑事法律及其司法解释而摇摆。问题的关键却在于，打击职务犯罪并不是监察立法的唯一目的。而且，政务处分和刑罚的适用与功能也有很大差别。这种经由共用概念而产生的绑定效果并非应当追求之物，也可以通过确立监察法的独特概念而很简单地避免。

三、党内法规：区分“人事档案意义上的干部”和“党政领导干部”

与“国家工作人员”和“国家机关工作人员”这两个概念相比，“干部”在国家法上出现的频率不高，主要是落实宪法条款的规定。2001年修订过的《民族区域自治法》第二十二条要求民族自治地方的自治机关采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部，并注意在少数民族妇女中培养各级干部。第七十条要求上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部。第十八条特别规定：“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”2005年修订的《妇女权益保障法》第十二条第二款规定：“国家机关、社会团体、企业事业单位培养、选拔和任用干部，必须坚持男女平等的原则，并有适当数量的妇女担任领导成员。”从《妇女权益保障法》的规定看，“干部”和“领导成员”的外延不尽一致，“领导成员”应当是“干部”这一概念的子集。

在其他法律中，“干部”和“领导成员”的意涵又趋于相同。比如2009年修订过的《全民所有制工业企业法》就用联称“企业领导干部”指涉企业的管理人员。2018年最新修订的《个人所得税法》第四条第七项规定“按照国家统一规定发给干部、职工的”离退休工资等免征个人所得税。可见，领用离退休工资的人员中除了职工就是区别于普通职工的领导、管理人员。

我国曾经从人事档案管理的角度，将参加工作者的身份划分为“干部”“工人”“农民”。但是否具有这个意义上的“干部”身份，并不能限制公民依法担任公职。1992年5月4日张家口市人大常委会曾经函询全国人大常委会法工委，该市某区人大常委会拟任命一助理审判员为审判员，但该助理审判员一直在矿山法院从事审判工作，当时尚未由工人身份转为干部，在这种情况下他可否被任命为审判员。全国人大常委会法工委回复：“法院组织法第三十四条规定：‘有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民法院院长，或者被任命为副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员，但是被剥夺过政治权利的人除外。’……你们所提的那位助理审判员能否被任命为审判员，可由区人大常委会根据以上规定审议决定。”①《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（六）》（1995年2月1日）。但在通常情况下，凡是担任公职者的确均可被称为干部。1984年5月23日全国人大法工委电话答复关于全国人大常委会办公厅一九八四年一号文件的相关问题。文件称：“《地方组织法》第二十六条规定，人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不仅是指本级的国家行政机关、审判机关和检察机关的领导职务，而且是指各级国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”问题是，此处所说的行政机关的职务，是否包括高级工程师和技术干部。全国人大常委会法工委答复：“《地方组织法》第二十六条所讲的国家行政机关的职务是指国家行政机关的全体干部，包括工程师、技术员、科员、干事。”②《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方各级人大常委会工作中一些问题的解答》（1984年5月16日）。

无论如何，国家法对于“干部”迄今并无定义。这本是一个党内法规和党的文件中常用的语词，而非法律范畴。这也提示我们，法学研究现已无法忽视党内法规体系在我国规范体系中的存在。①关于“规范体系”这一概念，参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。

中共中央办公厅于2018年发布的《干部人事档案工作条例》为我们认识“干部”的外延提供了重要线索。条例第六条规定：“本条例适用于党政领导干部、机关公务员、参照公务员法管理的机关（单位）工作人员（工勤人员除外），国有企事业单位领导人员、管理人员和专业技术人员的人事档案管理工作。”这一规定说明：第一，党内法规意义上的“干部”外延较之“担任公职者”为广，还包括“国有企事业单位专业技术人员”；第二，在“干部”中还有较小的子集“党政领导干部”“公务员和参公管理机关工作人员”“国有企事业单位领导、管理人员”。

如果依此规定区分“人事档案意义上的干部”和“党政领导干部”，那么《民族区域自治法》《妇女权益保障法》上的“干部”实际指“人事档案意义上的干部”，而《全民所有制工业企业法》《个人所得税法》上的“干部”实际指“国有企事业单位领导、管理人员”。对于上述党内法规中提及的“党政领导干部”，中共中央2019年发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》则规定其适用对象为“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员，国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院领导成员（不含正职）和内设机构担任领导职务的人员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委监委、法院、检察院及其工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员；上列工作部门内设机构担任领导职务的人员”。此外，参公管理群团机关和县级以上党政直属事业单位的领导成员及其内设机构担任领导职务的人员也参照该条例执行。

四、监察法：从干部到公职人员

公职人员概念虽然在我国法上过去不常见，但在马克思主义经典政治话语中却绝非新鲜事物。据1963年中央编译局官方编译的《马克思恩格斯全集》，马克思本人在《关于“特伦特号”事件的争论》一文中引用赛米尔·约翰逊所编英语辞典的说法，将“公职人员”定义为“受公众雇佣的人”。②马克思：《关于“特伦特号”事件的争论》，载《马克思恩格斯全集》（第十五卷），北京：人民 出版社，1963年，第434页。马克思似乎一直是从经济关系角度理解“公职人员”的。他在《法兰西内战》初稿中写道：“直到今天以前利用职务发财的公证人、法警、拍卖人、捕役以及其他司法官吏，都转变为公社的公职人员，像其他工人一样从公社领取固定的工资。”①马克思：《“法兰西内战”初稿》，载《马克思恩格斯全集》（第十七卷），北京：人民出版社， 1963年，第575页。此处，支取公帑作为薪水仍然是公职人员的特点。还是在《法兰西内战》初稿中，马克思提出“这个统一的国家政权以领薪的国家公职人员代替封建显贵”。②马克思：《〈法兰西内战〉初稿（摘录）》，载《马克思恩格斯选集》（第三卷），北京：人民出版社，2012年，第136页。

恩格斯也使用“公职人员”这个词，泛指领导者。比如，他说：“民族的军事首长——勒克斯、巴赛勒斯、狄乌丹斯——成了不可缺少的常设的公职人员。”③恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，北京：人民出版社，2018年，第182页。又说，古老的德意志人的民众大会“制定法律（虽然只是在少有的十分必要的情况下），推举公职人员，检查公职人员执行职务的情形，但主要还是审判”。④恩格斯：《马尔克》，载《社会主义从空想到科学的发展》，北京：人民出版社，2018年，第93页。恩格斯所谓“公职人员”都是古代民族的领袖人物，将这些句子中的“公职人员”换成“领导者”，不会产生任何歧义。

在列宁的语境中，“公职人员”则成为“官僚”“官吏”的对立物。起先，列宁在同义词的意义上使用这两个概念。比如，在1905年的《无产阶级和农民》一文中，列宁说“管理社会和国家大事的官吏和公职人员要由选举产生”，又说“不是人民应当服从官吏，而是官吏必须服从人民”。⑤列宁：《无产阶级和农民》，载《列宁全集》（第十二卷），北京：人民出版社，1987年，第89页。而到了1917年的名著《国家与革命》中，列宁已经意识到在资本主义下，“我们政治组织和工会组织内的公职人员是受到了资本主义环境的腐蚀（确切些说，有被腐蚀的趋势），是有变为官僚的趋势，也就是说，是有变为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物的趋势”。而在社会主义下，“公职人员将不再是‘官僚’或‘官吏’，其所以能如此，那是因为除了选举产生，还可以随时撤换，并且还把薪金减到工人平均工资的水平”。⑥列宁：《国家与革命》，北京：人民出版社，1976年，第110页。也就是说，在社会主义制度条件下，公职人员和普通工人并没有什么实质的不同，和其他制度条件下的“官僚”“官吏”则有根本区别。列宁在1919年的《俄国共产党（布尔什维克）纲领》中专门提出党的任务是“通过实行公职人员负责制和工作报告制的办法，使政权机关进一步接近劳动群众”⑦列宁：《俄国共产党（布尔什维克）纲领》，载《列宁全集》（第三十六卷），北京：人民出版社， 1985年，第407页。，也体现了这种思想。

中国共产党的领导人在很长的历史时期内绝少使用“公职人员”这个词，他们常用的是“干部”。“干部”和“公职人员”同样是外来语。据研究，“干部”一词在西欧语中原指军队中的军官和管理人员，并不指文官。日语借用这个词指企事业单位中的中心人物。而在社会主义国家，这个词的外延被大大扩展了。据王海峰介绍，苏联将国家工作人员均称为干部。他们对于“干部”的定义是：“苏维埃国家工作人员是在国家组织中工作，根据任命、选举或者其他法定程序在其中担任职务，享有相应的职权，以国家名义并受国家委托为实际完成国家任务而进行活动并取得劳动报酬的苏联公民。”①王海峰：《干部国家与中国建设：一个新的分析概念和框架》，《上海行政学院学报》2012年第4期。

中国共产党的领导者在使用“干部”一词时往往强调他们是各领域各方面工作的“领导者”“骨干”。毛泽东曾说：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。在一个四亿五千万人的中国里面，进行历史上空前的大革命，如果领导者是一个狭隘的小团体是不行的，党内仅有一些委琐不识大体、没有远见、没有能力的领袖和干部也是不行的。”②毛泽东：《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》，载《毛泽东选集》（第一卷），北京： 人民出版社，1991年，第277页。又说：“斯大林论党的布尔什维克化的十二个条件的第九条中所说建立领导核心问题，我们应该应用到一切大小机关、学校、部队、工厂和农村中去。这种领导骨干的标准，应当是季米特洛夫论干部政策中所举的四条干部标准（无限忠心，联系群众，有独立工作能力，遵守纪律）。”③毛泽东：《关于领导方法的若干问题》，载《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年， 第899页。陈云也说：“党的干部不同于一般党员，是党的骨干。”④陈云：《关于干部工作的若干问题》，载《陈云论党的建设》，北京：中央文献出版社，1995年，第 119页。

在中华人民共和国成立以后，“干部”一词在中国共产党领导人的话语中，在“领导者”和“骨干”之间越来越侧重于后者。“新中国的建设需要大量的有充分的政治觉悟和文化知识的干部。”⑤周恩来：《为巩固和发展人民的胜利而奋斗》，载《周恩来选集》（下卷），北京：人民出版社，1984年，第47页。周恩来当时提出的解决办法是三管齐下：第一，大规模地提高现有干部（主要是工农出身的干部，包括人民解放军的干部）的文化水平；第二，“大规模地训练旧公务人员和知识分子”；第三，“有步骤地改革现在的高等学校和中等学校”。通过这几项工作，“以便在最近几年内可以源源不断地向军事、政治、经济、文化各个战线输送它们需要的干部”。⑥周恩来：《为巩固和发展人民的胜利而奋斗》，载《周恩来选集》（下卷），第48页。这奠定了“干部”外延扩大的制度基础。邓小平进一步指出：“必须大力加强文教战线的领导骨干，切实整顿许多文教组织。为了建成社会主义，工人阶级必须有自己的技术干部队伍，必须有自己的教授、教员、科学家、新闻记者、文艺家、艺术家和马克思主义理论家的队伍。”①邓小平：《工人阶级必须有自己的技术干部队伍》，载《邓小平文集（一九四九——一九七四年）》 （中卷），北京：人民出版社，2014年，第338页。显然，所谓“技术干部”并非狭义的“领导者”。“骨干”和“领导者”的一大区别是前者直接参加生产劳动，而不仅是从事管理，甚至可能并不从事管理。

虽说如此，“公职人员”作为马克思主义经典政治话语和《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》等所用的概念，对于党的领导人来说也是十分熟悉的。习近平总书记在2014年1月14日《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》中引用了马克思和恩格斯的表述，他说：“马克思、恩格斯说过：一切公职人员必须‘在公众监督之下进行工作’，这样‘能可靠地防止人们去追求升官发财’和‘追求自己的特殊利益’。”②中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第128页。他在2014年10月20日《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“在一百四十二个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有九十七个。”③中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年， 第48页。习近平主席在对港澳特区工作提出要求时，也用到作为基本法概念的“公职人员”一词。2014年12月20日，习近平主席在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话中要求特区“加强公职人员队伍建设和管理，提高依法履职能力”。④习近平：《推进澳门“一国两制”成功实践走稳走实走远》，载《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第425页。《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》中，他提出：“要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。”⑤习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，北京：人民出版社，2017年，第7页。

“公职人员”而非“干部”成为国家法上用于指涉担任公职者的专门概念，其根本原因在于，兼有“人事档案意义上的干部”和“党政领导干部”缩略语的两种含义的“干部”一词，如上所述，在中华人民共和国成立后的政治话语体系中，外延通常包括各领域的技术骨干，无法突出监察法规主要规范的“行使公权力者”。习近平总书记最早在2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》中使用了“公职人员”这个词。他当时就指出：“一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威。”①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《习近平谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018年，第137页。其后，党的十九大报告提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第67-68页。这两处都强调了所谓“公职人员”是“行使公权力者”。这一意义的“公职人员”概念外延显然较“人事档案意义上的干部”要小，又较“党政领导干部”要大，所以，与“干部”一词相比是更为合适的法律用语。包括技术骨干在内的“人事档案意义上的干部”并不一定行使公权力，而“党政领导干部”又不能概括所有行使公权力者。“干部”由此也不适宜作为监察法规的基础概念。

结 语

我国监察法将实施监察的对象界定为“公职人员”，而没有使用国家法和党内法规中的常用相关概念。现行宪法上的“国家工作人员”概念是对“国家机关工作人员”的扩容，此后其外延又被刑事法律和司法解释继续拓展。如果承认监察法上的“国家工作人员”等同于职务犯罪的主体，那就意味着在最根本的地方和刑法牢牢绑定，且要从此随之摇摆。这并非监察立法应当追求的效果。而“干部”主要是一个党内法规概念，兼有“人事档案意义上的干部”和“党政领导干部”缩略语的两种含义。“人事档案意义上的干部”并不一定行使公权力，而“党政领导干部”又不能囊括所有行使公权力者。监察法使用“公职人员”这个独特概念，是必要的，也是合理的。

2021年12月10日，随着国务院学位委员会办公室《关于对〈博士、硕士学位授予和人才培养学科专业目录〉及其管理办法征求意见的函》（学位办便字20211202号）将纪检监察学（代码：0308）纳入法学门类（代码：03）中，作为一级学科，面向社会征求意见。2022年2月25日，教育部发布《关于公布2021年度普通高等学校本科专业备案和审批结果的通知》，在法学门类法学专业类增设纪检监察专业。这些安排为建立监察法独立的学科体系奠定了基础。相比于学科体系，知识体系和话语体系的独特性当然更难确立。本文的上述分析也表明，如果“监察法学”的知识体系和话语体系真的可以相对独立地存在的话，那么“公职人员”作为一个基础概念，在其中可以扮演很关键的角色。