推进乡村治理数字化研究

贺潇 刘宇 彭程 田伟

摘 要：随着信息技术的发展，乡村治理数字化逐步成为未来乡村社会的发展趋势。它可以突破时间、空间局限，解决人口老龄化、村庄空心化背景下的乡村治理难题，为转型中的农村社会失范、传统治理方式失灵提供有效破解方式。本文阐述了推进乡村治理数字化的重要意义，全面梳理了各地经验做法并进行了模式归纳，深入分析了推进乡村治理数字化面临的问题和挑战，提出了数字化赋能乡村治理的推进思路和对策建议。

关键词：乡村治理;数字化

一、引言

乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。随着城乡经济发展和人口流动加快，乡村社会从封闭转向开放，传统治理方式已难以适应乡村经济社会变革的需要，迫切需要有效的破解办法。而数字技术为代表的新一代信息技术的发展，为基层治理创新提供了新的方法论。习近平总书记强调：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。为更好推进乡村治理数字化，提升乡村治理体系和治理能力现代化水平，我们重点研究了乡村治理数字化的地方经验和模式做法，并针对推进乡村治理数字化面临的问题和挑战，提出了相应建议。

二、推进乡村治理数字化的重要意义

（一）推进乡村治理数字化是贯彻落实中央要求的具体举措

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公共参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。2019年中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出，要发挥信息化支撑作用，提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平。中办、国办《数字乡村发展战略纲要》将推进乡村治理能力现代化作为数字乡村发展的十大重点之一。全国乡村治理体系建设试点示范工作把探索创新现代治理手段作为重点任务，鼓励各地充分利用现代信息技术，探索建立“互联网+”治理模式。

（二）推进乡村治理数字化是破解乡村治理难题的创新手段

乡村正在经历千年未有之巨变，人口老龄化、村庄空心化、农户原子化趋势显著，“熟人社会”基础发生改变，宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等传统治理方式失灵，村民自治不充分、治理决策和治理法制观念不强、乡村文明建设滞后等问题突出。由于大量农民外出，不少农村地区存在开不起会、议不成事的情况;而城乡接合部地区农村又面临解决“新村民”的各种利益诉求的问题。乡村治理数字化可以突破时间、空间局限，拓宽村民参与渠道，推进多元主体共治，妥善解决“走出去”与“留下来”、“老村民”与“新村民”的关系，有助于激活农民的主观能动性和创新性，是破解传统治理方式失灵、农村社会失范的有效办法。

（三）推进乡村治理数字化是提升乡村治理效能、增强治理精细化的可靠方式

乡村治理要坚持以人为本。当前农民群体逐渐分化，需求更加多样。这就需要乡村治理充分体现出对农民多样化、差异化公共服务需求的回应，不能只回应一部分人、某一方面或某几个方面的需求，而是要回应绝大多数人、多方面甚至全方位的需求。积极利用云计算、大数据、区块链等数字化手段实现基层民主、公共服务、人口流动、公共危机治理、环境监测、扶贫开发以及社会治安等领域的精准服务、科学决策和快速响应，有助于推动乡村治理决策的科学化，更好地满足广大村民的美好生活需要。

（四）乡村治理数字化是现代乡村社会的发展趋势

全国行政村通光纤和通4G比例均超过98%，农村宽带接入用户达到14190万户，农村地区互联网普及率达到55.9%。农村广播节目、电视节目综合人口覆盖率达到98.84%和99.19%。127.2万个农村应急广播终端设备在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用[1]。农村居民通信消费支出占总消费支出比例已达到13.78%，智能手机等移动终端已成为乡村居民获取信息的主要渠道。数字时代的共享理念和互联网思维深刻影响了基层社会生态，越来越多的农民通过互联网参与村公共事务决策。

三、推进乡村治理数字化的地方经验

从全国实践来看，乡村治理数字化总体还处于探索阶段。农业农村部高度重视乡村治理数字化，积极鼓励引导和指导各地围绕党建引领、自治、法治、德治等方面，加大乡村治理数字化探索的力度，将创新现代治理手段作为乡村治理体系建设试点示范的重要方面。各地按照要求不断加强和改进乡村治理，提升治理能力水平，涌现出一批好做法好经验。这些做法契合地方实际，有效解决了乡村治理面临的一些难点、痛点、堵点问题，体现出较强的实用性、可操作性和可借鉴性。

（一）按内容分类

1.农村基层数字化党建模式

该模式把促进基层党组织建设、夯实党的执政基础作为工作出发点和落脚点，通过数字化手段加强党建，改善政策宣传效果，开展农村党员教育培训。河南省村级“智慧党建”融平台以电视、电脑、手机为终端，在“宽带网络+机顶盒+电视机”的传统远程教育模式基礎上，进一步开发党员干部现代远程教育智能手机客户端，实现“三屏”同步显示、同步应用，随时随地开展党员教育和学习交流，解决流动党员教育管理难度大的问题。目前，河南省已建立远程终端站点5万个，登记党员用户159.7万人。

2.农村公共服务数字化治理模式

该模式主要推进“互联网+政务服务”“互联网+公共服务”，搭建公共服务平台，帮助农民更好获得公共服务。广州市从化区“仁里集”云平台接入了省市政务服务网，涵盖了7类23项政务服务内容，可在线查询服务事项800多项。

3.平安乡村综治治理模式

该模式核心机制是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑，以网格化管理为基础，以公共安全视频监控联网应用为重点。福建长泰县将网格服务管理与“大数据”全区域视频监控系统、“可呼应”警企联防系统、“可识别”智能化门禁系统和舆情信息监管平台深度融合，收编社会视频监控1882个，做到一网协同、实时监控，精确定位、精细管理。F0FA968E-ABB4-4502-9594-58C663135475

（二）按技术分类

1.“互联网+乡村治理”模式

该模式主要是互联网企业借助自身在互联网、移动互联网方面的优势，通过搭建网络平台，积极创新互联网应用模式，为乡村治理提供数字化解决方案，特点是灵活便捷、即时定向。这种模式在疫情防控期间发挥了较好作用。北京市将已覆盖京郊75个村的“晓村务”小程序优化升级为乡村防疫公众号，增加消息主动推送提醒功能，并结合疫情防控形势，研发上线了“乡村防疫”功能模块，内容涵盖防疫通知、疫情资讯、便民服务信息等。

2.“大数据+乡村治理”模式

该模式依靠收集、整合、分析治理大数据，支撑乡村治理的科学决策。浙江省德清县建立“数字乡村一张图”，梳理乡村治理业务及流程，涵盖了58个部门的近9亿条数据，可以实时分析呈现与基层治理相关的15个系统数据[2]。

3.“区块链+乡村治理”模式

区块链作为一项集成创新技术，具有去中心化、不可篡改、低交易成本、可追溯、集体维护、公开透明等特点，在乡村治理方面主要应用在构建诚信体系、保障可信数据安全、建立征信体系、开展乡村金融服务等方面。清远中华里使用区块链技术，以当地特产——柿子作积分元素，构建乡村大数据管理和共享平台，设立村民实名制身份链，形成村民与政府间的信用体系，促进实现基于区块链的乡村可信治理。

（三）按互动分类

1.以村民社交为主、信息流多样的模式

这种模式强调信息流的多样性，既有从上到下的通知、宣传，又有从下到上的信息反馈、意见传达，更重要的是有横向信息流，比如村民议事、村民社交等，更加强调村民的主体作用。腾讯“为村”平台以加强村民交流沟通为主，兼具政策宣传、民主决策、民生服务、村庄展示等功能，通过“议事厅”可以实现网上议事，建立村友圈可以充分展示村民生活。目前全国共有1.6万个村使用腾讯“为村”[2]。

2.以管理服务为主，信息流从上到下的模式

提供政务服务为主的平台多属于这种，村民以接受信息、获取服务为主。“村村享”是中国电信利用“云网”优势自主研发的数字乡村综合服务平台，包含“智慧党建”“应急指挥”“精准扶贫”“政务公开”“便民服务”“乡村特色”六大板块，将面向群众的服务事项、村里“三重一大”事项、志愿服务活动安排等内容分门别类在平台上展示，村民可通过手机扫码登录平台实时查询相关信息，也可在电脑、多媒体触屏操作台获取信息、办理业务。

乡村治理数字化有力地推动了乡村善治。一是提升乡村治理效率。一些地方通过数字化手段，实现纵向户组村镇四级互联互动，横向上把市镇职能部门整合起来，打破不同层级和部门之间各自为政的壁垒。通过网络进行村级党务、村务、财务公开，江苏江阴市“户户通”把村集体经济组织的事务和账目及原始凭证，公开到了家家户户。二是促进乡村安定和谐。各地运用乡村治理数字化平台，开展采集基础信息、上报社情民意、化解社会矛盾、排解安全隐患、搜集不稳定信息、開展治安巡防、了解重点人员、服务特殊人群等工作。四川省邛崃市应用“为村”平台后，信访率下降了35%[2]。三是更好服务农民群众。推动电子政务向乡村基层延伸，推广线上线下相结合的为农民群众服务方式，实现了村级事项在线零距离即时办，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”。四是规范乡村小微权力运行。通过信息化手段加大党务、村务、财务公开力度，提高村级事务运行规范程度，织密农村基层权力运行“廉政防护网”。同时，乡村治理数字化也在破解乡村治理难题、推进乡村产业发展、促进城乡融合等方面发挥了积极作用。

四、乡村治理数字化面临的问题及挑战

近年来各地在乡村治理数字化方面的探索已经初见成效，但同时也应该看到，推进乡村治理数字化仍然面临不少困难和问题。

（一）乡村治理数字化顶层设计有待加强

国家层面尚未对乡村治理数字化作出更为具体的系统性制度安排，缺少专门规划和指导意见，未建立统一的政府数据开放平台。乡村治理数字化内容、技术应用、数据共享等方面的标准体系尚未建立，部门间缺乏统筹协调，相互独立、各自为政，信息资源碎片化、业务应用条块化、政务服务分割化，数据资源共享程度低，“信息孤岛”问题突出。

（二）地方政府对乡村治理数字化的认识有待提升

一些地方基层政府和干部数字化治理思维不强，对信息技术的应用不敏感，对推进乡村治理数字化重视不够。很多地方存在“等”的思想，缺乏积极主动投身、拥抱数字时代的意识。一些部门、不少地方对信息化时代的特点和规律把握不准，依然延续以往的思维模式，在乡村治理数字化实践中强调“管理”“管控”，强调方便自己，往往忽略农民群众的真实意愿和实际需求，缺乏服务意识、以人为本的思想，以人民为中心的发展思想不强，“见网不见人”“只有人机交流，没有人人互动”，甚至有的地方存在追潮流、赶时髦，搞花架子、缺实质服务内容的倾向。

（三）乡村治理数字化的资金投入与工作力量不足

一是地方基层政府财力有限，村集体经济薄弱，对信息基础设施建设投入不足。据农业农村部信息中心监测，2018年全国县域用于农业农村信息化建设的财政投入仍然较低，25.2%的县域低于10万元，尤其是地处偏远、交通不便的农村地区，底子薄、环境差，光纤网络、4G网络等覆盖面还比较低、信号差，与城市差距显著。二是基层农业农村信息化推进专门机构覆盖不足。据统计，2019年有近三成的县（市、区）农业农村局未设置承担信息化相关工作的行政科（股），有近六成的县（市、区）农业农村局未设置信息中心（信息站）[3]。

（四）社会力量参与乡村治理数字化有待规范引导

由于政府投资开发软件成本高、周期长、专业性不足，一些社会力量如互联网公司、通信公司等找到了发挥作用的空间，有效推动了乡村治理数字化，但也存在一些问题。一是有的社会力量缺少对农村的足够认识，把握不住乡村治理的重点难点，没有突出“治理”的特点，盲目跟风，建设的项目平台小而散，且同质化严重，功能有限，加剧了重复建设、造成了系统隔离。二是地方对社会力量的积极参与缺少足够准备，没有根据自身实际形成工作思路，被社会力量牵着鼻子走，丧失了主动权，这样推进的数字化往往不能解决实际问题。三是对于社会力量在实际开发建设过程中会接触到并存储的土地、村民信息、政务信息、生产经济信息等乡村重要数据，没有明确数据资产所有权和使用权，存在数字资产滥用的可能。F0FA968E-ABB4-4502-9594-58C663135475

（五）农民思想观念有待进一步转变

大多数村民因缺乏足够的数字化技能培训与宣传，对数字化治理的认识停留在利用微信等手段发布信息上，大量的农村居民难以通过网络参与方式表达利益诉求。不少地方已开发的乡村治理数字化平台，处于“有建设无使用”状态。调查显示，45.56%的村民亟需互联网技能培训，53.26%的涉农管理者反映需加快乡村治理数字化平台培训推广队伍建设[4]。

五、推进乡村治理数字化的相关建议

乡村治理数字化是一项系统工程，是新时代乡村治理发展的新进展，《数字农业农村发展规划》明确将乡村数字治理体系日趋完善作为2025年的发展目标之一。为实现该目标，我们要主动迎接新挑战，既要持续巩固乡村治理数字化发展的基础、改善发展环境、丰富数字化治理的内容，更要加强理念更新、完善顶层设计、优化政策體系。在充分利用数字化优势的同时，也应当注意及时规避其可能带来的风险、扭转弥补其缺点，提升治理能力现代化水平，增强村民的获得感、幸福感和安全感。

（一）构建乡村治理数字化的顶层设计

在进一步深入研究的基础上，制定推进乡村治理数字化的指导意见，明确将数字化手段应用到乡村治理的实现路径和具体方法。加快制定乡村治理数字化建设标准，在治理内容、技术应用、数据共享等方面统一标准。推动乡村政务服务信息资源跨地区、跨层级、跨部门互认共享。探索推动“统计一张表”“治理一张图”等部门间信息互联互通的做法，探索数字化手段介入乡村治理各个领域、各个环节和各项流程，打造全方位、全领域、全环节的乡村治理数字化互联互通共享场景。

（二）建立多元共建共享机制

加强农村基层干部、农民群众之间的沟通与联系，共同优化功能，提高数字化系统的应用性，力求数字乡村治理的平台更简洁、更方便、更有效。增强数字化系统的交互性，强化数据的精细化管理和精准化的决策方案支持，切实减轻基层干部和农民群众的负担。引入多方力量和资源，秉持开放、共享的理念，充分发挥市场作用，鼓励实践中较为成熟、有一定基础的平台或企业参与乡村治理数字化信息采集、平台建设、运营维护和更新升级，形成“政府负责、社会协同、村民自治”的乡村治理数字化多元共建共享机制。

（三）鼓励因地制宜探索经验模式

考虑到农民群众是乡村治理的主体，不同地区要针对本区域内乡村治理的痛点、难点、重点所在，把解决老百姓最关心、最迫切、最需要解决的问题作为乡村治理数字化的切入点，加快在某个领域的数字化治理创新，线上线下相结合，见物更要见人。全国乡村治理体系建设试点示范单位要结合当地的实际情况，在应用信息技术推动乡村治理方面率先开展积极探索，逐步拓展应用范围。同时要加快创新和经验挖掘，总结一批像腾讯“为村”、宝山“社区通”等乡村治理数字化平台应用经验，形成一批可复制、可推广的数字化治理模式。推进无人机巡检、电子围栏、人脸识别等数字技术在乡村治理中的应用，提升乡村在环境整治、犯罪防控、景区管理和大规模农事节庆活动等管理中的治理能力。建立统一的一站式“互联网+政务服务”平台，为农户提供一站式便民服务与政务服务。

（四）加大支持保障力度

把农村信息基础设施建设作为新基建、乡村建设行动的重要方面，加大财政支持力度，整合各类资源要素，按照“缺什么补什么”的思路，大幅提升乡村网络设施水平，完善信息终端和服务供给，加快乡村基础设施数字化转型，构建高速畅通、覆盖城乡、服务便捷的通信网络。提升基层干部和农民的数字化理念，创新数字乡村治理的思维，将数字化技能培训纳入各级干部和农民培训工作中，培养一批农村基层数字化骨干人才队伍，让农民群众会用、会管理，真正让乡村治理数字化发挥作用。

参考文献

[1] 中国互联网络信息中心.第46次中国互联网络发展状况统计报告[R].[2020-9-20].http：//www.cac.gov.cn/2020-09/29/c_1602939918747816.htm.

[2] 农业农村部农村合作经济指导司.用好“党建引领”“数字化”这两个治村法宝[N].农民日报，2020-10-15（06）.

[3] 农业农村部农村信息中心.2020全国县域数字农业农村发展水平评价报告[R].[2020-11-28].http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202011/t20201128_6357206.htm.

[4] 冯献，李瑾，崔凯.乡村治理数字化：现状、需求与对策研究[J].电子政务，2020（06）：73-85.

（中文校对：薛萃）

Promoting Digitization of Rural Governance

HE Xiao1 LIU Yu2 PENG Cheng3 TIAN Wei4

（1. Department of Rural Cooperative Economy Guidance， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125; 2. Department of Personnel， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125; 3. Department of Rural Social Affairs Promotion， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125; 4. Information Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125）

Abstract： With the development of information technology， the digitization of rural governance has gradually become the development trend of rural society in the future. It can break through the limitations of time and space， solve the problem of rural governance under the background of rural population aging and village hollowing， and provide an effective way to crack the negative social phenomena of rural society in transition and improve traditional governance methods. The author expounds the importance of promoting the digitalization of rural governance， comprehensively sorts out and summarizes the experiences and practice patterns of various localities， deeply analyzes the problems and challenges faced by promoting the digitalization of rural governance， and puts forward the improvement ways and policy suggestions for digital empowerment of rural governance.

Keywords： rural governance; digitalization

（英文校译：舒雅）F0FA968E-ABB4-4502-9594-58C663135475