新规定下的基层经济责任审计难点和思路

王文菊

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅修订出台了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新《规定》），这次修订是全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中全会精神和中央审计委员会会议精神的重要举措，是适应审计管理体制改革、完善审计监督体系的迫切需要，为基层审计机关开展经济责任审计工作、提高经济责任审计水平提供了基本依据和制度保障，具有十分重要的意义。新《规定》明确了经济责任审计工作的指导思想，充实完善了审计程序，优化了组织协调功能，规范了审计计划管理、审计实施、审计结果运用等工作流程，进一步规范和完善经济责任审计工作，然而审计实践中存在的诸多问题与新《规定》的要求有较大差距，亟需尽快解决。

新《规定》对经济责任审计的新要求

新《规定》共7章52条，核心修改内容是坚持和加强党对审计工作的集中统一领导，并按照机构改革后审计机关权责关系增加审计委员会办公室这一实施主体。明确要求建立健全经济责任审计工作联席会议制度，规范经济责任审计项目计划管理和审计结果报送制度，对审计评价提出具体要求，增加了审计结果反馈环节。

新《规定》要求，新时期经济责任审计应当具备大局观念和宏观视角，深刻理解党和国家经济方针政策、上级决策部署以及地区经济文化发展的历史脉络，主动转换思维，承担起对被审计单位经济活动“精准画像”的职能和定位，准确评价被审计单位领导干部经济责任的履行情况;还要求强化对审计监督与服务相结合的认知，从一般履职向责任担当转变，以审计监督为契机，將审计经验和技术运用于被审计单位的内部控制提升，不断提升和拓宽审计服务中心大局的视野。

经济责任审计实践中的难点

（一）重点难以确定。经济责任审计的主要内容包括本单位贯彻执行国家方针、政策和决策部署，推动经济社会和事业发展，重大经济事项决策执行和效果，财政资金管理使用分配、风险防控、党风廉政责任落实以及审计整改等多个方面。经济责任的审计内容多，涵盖单位的方方面面，既有宏观方面贯彻执行国家方针、政策，单位规划制定及执行效果等内容，又有微观方面财政财务管理、资金资产管理使用情况等具体事项。审计实践中如何根据被审计单位的职能定位、业务特点确定审计方向，有侧重点地开展审计工作是经济责任审计成功与否的关键，既是重点，更是难点。

（二）责任难以界定。新《规定》对领导干部承担直接责任和领导责任的各种表现形式进行了详细说明，但在审计实践中责任难以界定的现象普遍存在：一是对领导干部的领导责任、直接责任界定标准不好把握，定责资料缺失较为普遍，难以形成有效证据链。如审计机关很难取得能证明“授意、指使、强令、纵容、包庇”以及在民主决策时“多数人是否同意”等相关证据，被审计单位相关会议纪要或反应决策过程的书面资料等记录多数较为粗略，表述较含糊，内容不完整，不能全面反映审计事项决策全部过程，责任界定存在很大难度;二是对延伸审计下属单位时发现问题的责任认定存在难度。如对水利、农业等下属单位较多的系统（部门）领导干部进行经济责任审计时，根据相关规定，可以适当延伸审计部分下属单位，选择与被审计干部权力运行和责任落实情况有关的下属单位或分管单位进行审计。但在审计中，难以按照“权力、责任”对应开展审计，尤其是按照规定主管部门已对下属单位进行了督导检查，但审计时又发现下属单位在财务核算、资产管理等方面存在违规情况，做为主管领导已经履行了监督职责，且下属单位有独立的法人对单位财务负责，此时对主管部门领导干部的责任就难以界定。

（三）审计评价难以把握。审计评价是经济责任审计的核心环节。按照审计相关规定要求，应坚持运用多种方法，在审计范围内对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价;还要结合“三个区分开来”要求，全面、辩证、客观地看待问题，审慎做出评价和结论。但在审计中，因被审计单位工作任务多、涵盖范围广，审计人员需要从繁杂的信息中总结、提炼出反映领导干部任职期间经济责任履行情况的总体评价，还需要划分现任责任与历史责任，分清遗留问题和任期问题，不但要防止离任者将责任推给前任者，还要防止将任职期间的经济责任推到继任者身上。受审计人员自身业务素质、审计时限、审计资料完整程度等因素综合影响，审计评价难以百分之百达到客观公正、实事求是。

改进经济责任审计的思路

（一）深刻把握审计内涵，找准审计切入点。准确把握经济责任审计的内涵，是做好经济责任审计的基础。开展经济责任审计，要通过宏观和微观两个方面，以领导干部任期内经济活动中权力运行和责任落实情况为重点，围绕政策措施落实、重大项目建设管理，国有资产的管理使用，以及单位财务收支、财物管理制度执行、个人廉洁从政等方面开展审计，同时根据被审计单位的业务特点，明确审计重点。在具体审计工作中，要立足领导干部的岗位职责，通俗讲就是围绕领导干部“应该干什么、干了什么、怎么干的、干的效果”这条主线去审计。在审计组织中可以设政策审计小组和资金审计小组分工负责。政策组主要解决“应该干什么”的问题，收集该行业的各级相关政策及规定、权责清单和目标考核等资料，找准审计重点和风险点，起到引领指导作用;资金组主要审核“干了什么、怎么干的、干的效果”，从经费预算、专项资金和重点项目建设资金上进行查证，以资金流向为主线，通过检查资金分配决策程序、是否专款专用、有无挤占挪用损失浪费以及绩效发挥等情况，审查经济责任履职情况。在实施中，还可以积极借鉴巡查报告、督查通报、组织部门的鉴定报告等内容，尽快找到切入点，高效完成审计。

（二）严格审计程序，提升审计质量。经济责任审计程序，是审计人员必须遵循的操作规程。

一是注重审前调查，编制合适的审计实施方案。审前调查要充分仔细，认真了解被审计单位的基本情况、职能、工作重点、任务完成、债权债务、资产管理等内容，编制科学、精准的实施方案，实施方案要体现实用性、针对性和指导性。

二是坚持客观公正，全面调查取证。经济责任审计发现问题往往需要对领导干部界定责任，要求在审计取证时，既要客观公正，还要全面充分。审计证据要以事实为依据，在调查取证时，杜绝先入为主的思想，全面细致地收集全部相关证据，收集的证据要符合充分性、适当性、相关性和可靠性等要求，形成完整的證据链条。

三是总结分析，撰写高质量审计报告。要对收集的证据进行充分详细的分析汇总，根据查明的事实合理得出审计结论。对于存在的问题既要就“事”论“事”，更要以“事”论“人”，只有把人和事联系起来，才能对被审计单位领导干部工作开展、内部控制等做出评价，向报告使用者提供内容可信可靠 、真实完整的审计报告。

四是提出有效审计建议。建议要有针对性，可操作性，要能帮助被审计单位完善制度、体制上的漏洞，推动被审计单位工作提质增效，真正做到以审促帮的作用。

五是落实审计整改。建立审计整改督促落实机制，对于审计发现的问题，督促被审计单位及时整改，做到边审边改，以审促改，闭环管理。

（三）创新审计方法，优化组织方式。审计方法选用适当不但节省人力物力、提高效率，还能有效缓解审计机关审计任务重与审计力量严重不足的矛盾。

首先，要科学谋划审计项目。年初应当加强与干部管理部门协调沟通，发挥联席会议制度作用，统筹考虑人力、物力、财力等多方面因素科学制定审计项目计划。

其次，要加强审计信息化运用。在审计过程中积极探索大数据技术在经济责任审计工作中的运用，总结积累审计业务需求，探索审计思路方法，大胆运用新技术。重点选择在数据量大、结构复杂、更新频率高的项目开展，例如涉及医疗、社会保障、国土资源等方面对象的项目，集中计算机力量进行精准突破，提高基层审计信息化程度。

第三，要树立“一盘棋”理念。加强审计项目和审计组织方式创新，将经济责任审计与常规财政财务收支审计、预算执行审计相结合，充分利用单位内部审计工作和社会审计工作结果，加强不同类型审计项目统筹融合，完善审计成果共享机制，提高审计监督整体效能。

（四）加强自身建设，提高审计专业水平。不断提升专业能力，是做好审计工作的必然要求。新《规定》的出台，对审计工作提出了更新的要求，对审计人员的专业素养也提出了更高的要求。

第一，要端正学习态度，变“要我学”为“我要学”。要以学促干，在学中干，在干中学，真正做到爱学、真学、深学，不断自我“充电”。

第二，要好学善思，及时总结。在学习和实践中逐步掌握系统的思考方法和高效的工作方法，锤炼精湛的审计业务能力，成为复合型审计人才。

第三，结合实际，创新方式。基层审计机关受限于工作任务的压力，脱产学习比较困难，可以结合工作实际，采取以老带新、以审代培、轮岗交流、挂职锻炼、参加大型审计项目、鼓励参加职称和学历考试等方式，帮助干部成才。

第四，要培育学习氛围，树立终身学习意识。可以在机关例会上组织集中学习，组织开展知识竞赛、考试测试、案例解读等，营造学习型氛围。个人要根据项目安排，对要审计单位的相关法律法规、单位职能、主要工作等资料进行系统学习，丰富知识机构，为审计打好基础。