长三角的交通一体化现状、进程与挑战

林涛

长三角地区是我国最重要的经济核心区域，也是经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一。2019年，长三角地区沪苏浙皖三省一市地区生产总值总量达23.73万亿元，占到当年我国国内生产总值99.09万亿元的23.95%，几近1/4。按照汇率计算，2019年长三角地区三省一市的国内生产总值为3.43万亿美元，逼近德国的3.8万亿美元，靠近日本的5.08万亿美元，超过印度、英国、法国、意大利等世界第五、六、七、八大经济体各国的国内生产总值，远远超过巴西、韩国两国，在世界经济版图中占有重要的一席之地。

早在1960年代，長三角地区就被美国地理学家戈特曼列为世界六大都市带之一[1]。改革开放40年来，长三角地区的经济社会发展成就令世人瞩目，已经成为最具国际竞争力的大都市带之一，高效便捷的区域交通网络是其发展的必要支撑。上升为国家战略的长三角一体化发展，更需要区域综合交通高质量一体化的推进加以保障，以更加有效、合理地配置区域资源，提高区域经济运行质量和运行效率，加快整合区域产业，促使区域内部产业分工向着更加合理的方向发展。

交通在长三角区域互联互通中起着基础性、先导性作用。长三角区域高速公路、跨江跨海大桥、高速铁路等交通重大基础设施已形成较高密度的网络布局，在重大项目推动下形成了较好的一体化基础。

1988年，中国大陆第一条高速公路沪嘉高速公路在上海诞生，自此拉开了上海乃至中国高速公路建设的大幕。长三角地区地缘相近、人缘相亲，高速公路成为连接沪苏浙皖四地的重要通道。目前，长三角地区高速公路网、高等级国道省道干线网络已基本成型。高速公路覆盖了97%以上的县级行政区，高速公路覆盖率显著高于全国平均水平，路网密度是全国平均水平的2.8倍，强力带动了地区人才、技术、物资等要素的充分流动。

据《2020年长三角交通一体化发展年度报告》，2019年，长三角旅客运输结构中，公路占比70.2%；长三角货物运输结构中，公路占比59.3%。客运、货运的公路占比双双过半，四通八达的高速公路网络功不可没。根据《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》，到2025年，高速公路密度将达到每万平方千米500千米。杭绍甬、沪宁智慧高速公路建设将得到推进，并构建车路协同环境，部分高速公路开展车用无线通信网络示范应用，同时探索推进基于北斗的高速公路自由流收费。

2018年1月，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》正式发布。市域高速干线公路形成“一环、十三射、一纵一横、多联”的布局，规划总里程达到1280千米左右，包括960千米高速公路和320千米快速路，主要公路规划总里程达到2400千米左右。

2018年10月，江苏省政府公布《江苏省高速公路网规划（2017—2035年）》。根据规划，到2035年，江苏省形成“十五射六纵十横”高速路网，全面建成“能力充分、覆盖广泛、便捷高效、开放互联”的高速公路网。

2020年12月，浙江省着手编制《浙江省综合立体交通网规划（2021—2050年）》，以显著提升高速公路规模适应性，实现全省10万人以上城镇、民用运输机场、沿海和内河重点港区及5A级景区基本全覆盖，港口、机场和主要城镇15分钟通达高速，省内四大都市区形成高速公路环线，大中城市基本形成主城区外围具有绕城功能的高速公路，小城市均实现高速公路过境，形成“九纵九横五环五通道多连”的浙江省高速公路网络布局形态。

2021年6月3日，安徽省印发实施《安徽省高速公路网规划修编（2020—2035年）》，计划新增高速公路31条、1935千米，远景展望线4条、300千米。到2035年，全省高速公路规划总里程达10 165千米（含展望线），形成“五纵十横”高速公路网，基本实现“各市有环线、县区有双线、重点城镇全覆盖、重要节点全连通、主要通道全扩容”，东接沪苏浙、西连鄂豫赣的高速公路通道服务能力有效提升，全面支撑交通强国建设和长三角区域一体化发展[2]。

高速铁路网络已经形成全国最为密集和最为完善的地区。目前，本地区拥有22条高铁线路，三省一市41座地级以上城市中34座通高铁。动车组开行实现公交化，覆盖三省一市40个地级市，各大中心城市之间的时空距离大大缩短。2018年12月，长三角地区铁路年运输旅客首次突破13亿人次，其中高铁运输9.75亿人次。长三角地区用占全国铁路8%的营业里程，承担了近20%的铁路旅客输送量，2019年1月5日实施的新运行计划中，长三角铁路运行将进一步增加密度，共编制旅客列车运行线1007对，客运运力创历史新高。2019年12月13日，长三角铁路年发送旅客首次突破7亿人次（其中动车组列车发送5.35亿），全年有望达到7.35亿人次。

规模和质量不断完善的路网布局、高铁公交化开行的运输组织，以及智慧便捷的“畅通工程”，让旅客乘火车出行更加美好[3]。高铁网建设进一步提升区域同城化程度。据中国铁路上海局集团信息，2019年，长三角有京港高铁商合段、郑阜高铁、徐盐铁路、连淮扬镇铁路北段、宁波穿山港铁路等5条新线开通运营。到2019年底，长三角区域内铁路营业里程超过11 500千米，其中高铁营业里程5095千米，继续保持全国铁路前列。2020年，力争开通商合杭高铁南段（合肥至杭州段）、盐通铁路、沪通铁路（一期）、连淮扬镇铁路南段（淮安至镇江段）、合安高铁、徐连高铁、皖赣铁路芜宣段等7条高铁，开通高铁里程1163千米，开通新建高铁客站32座。另外，在开通衢宁铁路、三线电化蚌埠段改线、金台铁路3条普速铁路。2020年，长三角还推动沪苏湖铁路、北沿江高铁、通苏嘉甬铁路、合新高铁等4条高铁，金华至建德铁路、宁芜铁路扩能沧波门至古雄段、大丰港支线等3条普速铁路以及陆家浜货场等8个项目开工建设[4]。根据国家《中长期铁路网规划》和《铁路“十三五”发展规划》，到2020年末，长三角铁路营业里程达到1.3万千米，其中高铁5300千米以上，在全国率先建成发达完善的快速铁路网，运营铁路覆盖除浙江省舟山市以外长三角区域所有地级以上城市。

目前，长三角一小时交通圈已具雏形，路网进一步加密，以上海、南京、杭州、合肥为中心，省会城市之间、省会城市和所辖的地市之间1小时至2小时的交通圈已经初步形成。

长三角的区域航空枢纽中心正在加快建设。上海航空枢纽港的浦东机场已基本成为国际航空网络的主枢纽之一，虹桥机场成为国内航空网络的主枢纽。2019年，上海机场通航全球51个国家，通航点总数达314个，航线网络进一步完善。上海浦东机场和虹桥机场2019年的旅客吞吐量首超1.2亿人次，完成货邮吞吐量405.7万吨[5]；南京和杭州国际机场逐渐成为区域枢纽机场。此外，合肥、寧波、无锡等国家干线机场以及芜湖、蚌埠、滁州等支线机场也在积极推进，初步形成以上海为核心、分工协作、差异化发展的多层级机场体系，航线网络逐步覆盖全球各大区域的主要国家和城市，连通国内省会城市、重要枢纽及干支线民用运输机场。

长三角地区沿海沿江港口正在加快优化整合。1997年9月，上海组合港成立。它以上海为中心，浙江、江苏为两翼，在不改变原有地域和行政隶属关系的前提下，对相应港口的集装箱码头泊位进行组合。经过近25年的建设，从要素合作到省级、跨省级行政区域港口资源整合，再逐步迈向系统性港口一体化治理体系，长三角地区的港口、航运、经济发生了翻天覆地的变化。上海港逐步从全能型港口向专业化集装箱枢纽港转型，宁波舟山港以集装箱和大宗散货并重，江苏部分港口海港化发展，各港口的特征愈发明显。上海国际航运中心“一体两翼”的港口战略组合基本上形成了布局合理、分工明确、干支衔接、功能协调的区域港口体系。随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的推进，安徽省加入组合港及其管委会，将进一步协力推进长三角港航更高质量一体化发展。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》等均要求加强区域港口一体化、建设长三角世界级港口群。未来，上海组合港管委会将致力于促进跨省战略合作加快落地，鼓励港口间相互参股、利益共享，积极推动上海国际航运中心建设有新的突破，以发挥长三角作为世界级港口群在长江经济带战略中增长极的作用。

长三角三省一市各方正在大力优化和完善机场综合交通，构建由高速铁路、城际铁路、城市轨道交通和高速公路组成的多元化、大容量、快速集疏运体系，按照国家相关规划，遵循“零距离换乘，无缝化衔接”的要求，着力推动“空铁联运”等交通一体化运营模式，大力推进综合货运枢纽和物流园区建设，以加快形成上海国际性综合交通枢纽，建设南京、杭州、合肥、宁波等全国性综合交通枢纽，以及南通、芜湖、金华等区域性综合交通枢纽。

总之，长三角地区交通网络进一步完善，运输服务水平显著提升，综合交通运输体系初步建成，交通一体化发展取得明显成效，总体适应长三角地区经济社会发展需要。一体联通的综合交通网络初步成型，一体衔接的运输服务质量不断提升，一体融合的业态模式深入探索，一体协同的体制机制持续完善[6]。

区域发展一体化的显著标志就是交通一体化，加快建设现代综合交通运输体系是长三角区域一体化的内在要求，也是长三角区域经济高质量发展的必由之路。

2000年以来，在《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》《长江三角洲地区区域规划（2011—2020年）》《长江三角洲城市群发展规划》三个重要文件的指导下，长三角交通一体化发展已经取得了一定的成果。

2018年，长三角地区一体化推进进入快车道。6月，长三角地区主要领导座谈会审议并原则同意《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》和《长三角地区合作近期工作要点》；11月初，长三角一体化上升为国家战略后，国家发改委启动了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的编制工作，以明确各自省（市）的规划实施任务和具体行动纲领；11月底，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求进一步完善长三角区域合作工作机制，深化三省一市在规划衔接、跨省重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革创新等方面的合作。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

实际上，长三角地区交通一体化的推进早在十多年前就有专门的规划纲要作为行动指南。2005年，国家交通部发布《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》；2009年，为贯彻《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，加快长江三角洲地区道路运输业协调发展，更好地服务社会经济发展，上海、浙江、江苏两省一市交通主管部门联合编制了《长江三角洲地区道路运输一体化发展规划纲要》。

2018年11月底，在南京召开的长三角综合交通发展大会上，三省一市一致通过《长三角综合交通发展大会倡议书》，提出共同强化长三角综合交通高质量一体化发展使命担当，共同深化长三角综合交通规划有机衔接，共同加快长三角综合交通基础设施互联互通，共同促进长三角综合交通科技创新示范引领，共同推进长三角综合交通生态环境保护治理，共同推动长三角综合交通管理服务高效协同。交通运输部从服务国家战略的高度，统筹谋划长三角区域综合交通运输体系建设，已将长三角区域列为交通强国建设的先行引领示范区，而且组织编制长三角区域交通一体化发展相关规划，高起点谋划现代综合交通运输体系建设蓝图；加大力度，尽最大可能在政策、资金、人才、项目等方面给予支持，持续推动重大交通基础设施建设、运输服务水平、交通环境治理、交通政策和管理协调取得新突破；重点扶持，谋划一批交通重大改革、重大科技、重大政策、重大项目、重大平台在长三角区域先行先试[7]。这在2019年9月发布的《交通强国建设纲要》已得到反映和体现。

2019年1月中旬，国家民航局与上海市、江苏省、浙江省、安徽省共同签署了《关于共同推进长三角地区民航协同发展，努力打造长三角世界级机场群合作协议》，旨在努力建成世界级机场群，走出一条民航与区域经济社会协调发展的新路，为长三角世界级城市群建设和实现民航强国战略提供可靠支撑，同时拟共同研究并尽快制定《长三角民航协同发展战略规划》[8]。

2019年1月底，上海、浙江、江苏和安徽三省一市发布2019年政府工作报告。上海和浙江在报告中首次提出“推进长三角一体化发展示范区”的概念，并使其成为加快落实长三角一体化发展国家战略的重要组成部分与具体实践目标。报告中，对深入推进长三角一体化发展，三省一市分别列举了各自不同的重点实施举措，集中体现在通过推进跨区域协作的实施路径和现代化产业体系，为未来进一步推动跨区域协作培育新动能。

2020年4月2日，国家发展改革委、交通运输部印发《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》。2020年12月，《中国交通的可持续发展》白皮书发布，明确指出“以上海、南京、杭州、合肥、宁波等为节点，构建对外高效联通、内部有机衔接的多层次综合交通网络，推进长三角区域交通运输更高质量一体化发展。”

2021年2月25日，中共中央国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，规划期为2021—2035年，远景展望到本世纪中叶。在加快建设高效率国家综合立体交通网主骨架当中，长三角地区与京津冀、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈作为4个极，长江中游、东半岛、海峡西岸、中原地区、哈长、辽中南、北部湾和关中平原8个地区作为组群，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、兰西、宁夏沿黄、拉萨和喀什9个地区作为组团。按照极、组群、组团之间交通联系强度，打造由主轴、廊、通道组成的国家综合体交通主架，以进一步优化国家综合立体交通布局。同时提出，要“建设轨道交通上的长三角，辐射全球的航运枢纽，大众交通高质量发展先行区，提升整体竞争力和影响力”，以此来推进区域交通运输协调发展。规划还特别要求，长三角与京津冀、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等重点城市群率先建成城际铁路网。

为此，2021年6月20日，国家发改委印发《长三角多层次轨道交通规划》。按照这一规划，到2025年基本建成“轨道上的长三角”，形成干线铁路，城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通多层次、优衔接、高品质的轨道交通系统，长三角地区成为多层次轨道交通深度融合发展示范引领区，有效支撑基础设施，互联互通和区域一体化发展。届时，长三角地区轨道交通总里程达到2.2万千米以上，新增里程超过8000千米，高速铁路通达地级以上城市，铁路联通全部城区常住人口20万以上的城市，轨道交通运输服务覆盖80%的城区常住人口50 000以上的城镇。

长三角高质量一体化发展的快速推进还面临诸多困难和挑战。

首先，规划如果不做到三省一市真正的融合衔接，交通的高质量一体化难以实现。交通一体化并不是简单的省际路网的物理对接（长三角三省一市有17条对接道路，上海有9條），之前的一些政策和规划如《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》《长江三角洲地区道路运输一体化发展规划纲要》《长江三角洲地区区域规划》等均为沪苏浙两省一市空间范围，虽然这些规划的期限已经结束，但是直到2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》才将安徽省部分城市纳入，2019年底发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》才将安徽省全境包括进来。因此，近期的一些列行动纲领和陆续颁布的规划如何通盘考虑沪苏浙皖三省一市是亟须解决的首要问题。安徽省发布的《2019年政府工作报告》所提出的要推进世界级机场群、城际轨道圈、国省干支线、油气管网统一规划建设等重点举措正是这一问题的直接反映。

其次，在社会主义市场经济体制下，区域经济是开放的。长三角交通一体化的推进，其一系列的制度、机制和举措都将在三省一市行政地域范围之内实施的。因此，如何有效地与长三角一体化空间范围外部的利益空间实体交通活动衔接和协调发展是推进本地区高质量交通一体化的重要问题和挑战之一。

第三，目前三省一市在交通运输市场和监管信息等方面还存在地区行政壁垒和障碍，亟待消除和破解，以形成统一开放的交通运输市场，营造良好的市场环境，促进行业信息共享和资源优化配置。例如，本地区的交通行业人才流动的地区壁垒还相当明显。2018年5月，上海市交通委员会在组织对前期试点录用非沪籍出租汽车驾驶员情况进行评估调研，考虑对持有居住证和缴纳一定年限社保的外地驾驶员扩充作为出租车驾驶员的来源，为下一步行业扩大使用非沪籍出租汽车驾驶员制定政策，以解决其时（2018年）存在的出租车司机数量严重不足的情况[9]。在交通基础设施建设上，由政府出面，多方出资，同时吸引社会资本参与，成立跨区域交通基础设施投资运营股份公司或许能更有效地突破地区市场行政分割。此外，在国家相关标准之下，进一步完善、统一和规范道路标示、信号指示、路名标示等也是营造交通一体化环境，进行有效监管的重要举措。

第四，亟须建立长三角地区统一的跨行政区政府交通管理和出行服务信息平台，以使出行者实时掌握交通信息，提高通行效率。目前，一般驾车出行者几乎全部使用商业化的高德地图、百度地图等作为路网导航指南，并获取路况信息。实际上，目前沪苏浙两省一市交通部门都拥有完备的在线公众出行电子地图服务平台，但三者之间是否能够有效衔接？这些掌握完全的、充分的交通信息的政府管理、出行服务平台的功用究竟体现在哪里？统一的跨行政区政府交通管理、出行服务信息平台在技术上显然没有难题可言，关键在于“跨行政区域”的交通信息服务的体制机制如何突破。令人欣慰的是，2020年9月18日，三省一市高速公路管理部门在“长三角区域高速公路出行信息一体化发布专题研讨会”上率先表示，长三角地区高速公路出行服务信息将会实施一体化发布。立竿见影，长三角三省一市道路交通管理部门联合推出了《2020年国庆中秋长三角区域高速公路出行指南》。通过健全工作组织，建立和加强路网运行数据对接，完善区域路网协调联动，加强高速公路实时路况运行信息互联互通，支撑相邻省际路段协同实施调度管控以及区域路网联席会议等区域信息共享机制，进一步完善区域高速路网的运行管理和信息服务体系[10]。

第五，缓解长三角地区高速公路主干道拥堵，提高通行效率，取消省界收费站必然迫在眉睫。众所周知，驾车高速公路出行，一到省界，尽管不需要出高速，但要停车付费结算，再继续行驶。一旦遇到高峰时段或节假日，停车收费往往给高速路带来拥堵，大大降低通行效率。2018年5月，国务院作出推动取消高速公路省界收费站的决策部署后，交通运输部迅速组织各方面力量协同推进，率先取消江苏和山东之间、四川和重庆之间两组试点省份共15个高速公路省界收费站，具备条件的收费设施将全部拆除。长三角区域作为交通强国建设的先行引领示范区，交通一体化的推进，取消高速公路省界收费站必然迫在眉睫。事实上，在国家交通部门指导下，地方交通管理机构通力协作和大力推进，提前完成了2019年《政府工作报告》提出的“两年内基本取消高速公路省界收费站”的目标任务。2020年1月1日零时起，全国29个联网省份的487个高速公路省界收费站全部取消。

第六，在铁路、航空和港口方面，长三角高铁运营班次需要进一步增加，以提升运营能力，改善高铁网络的均衡性和沿线车站利用率，满足本地区日益增长的城际出行需求。同时，需要进一步改善高铁站点与城市内部轨道交通、公共交通网络的衔接，提高公众出行效率；长三角机场群的整体功能和效率仍有待提升，推进功能分工合理、市场定位清晰的差异化发展格局，以更好满足长三角一体化发展对航空交通的巨大需求；长三角港口群应以围绕上海国际航运中心建设，核心上海港应根据自身发展实际和国际航运业变化适时调整，密切加强与宁波—舟山港、长江内河港口合作与分工，推进长三角港口体系的协调发展。

第七，注重区域交通主干网络与城市内部交通网络两个地理空间尺度的有效衔接，不断改善城市内部快速干道网络、轨道交通网络、公共交通网络等交通体系与区域交通主干网络之间的通行效率，逐步提升机场、高铁等对外交通枢纽城市轨道交通、公共交通等的连接效率，才能在总体上改善和提升长三角区域交通出行的整体效率和服务质量。

第八，把握新冠疫情所催生交通变革趋势，抢抓机遇，推动交通高质量一体化发展。2020年初，突如其来的新冠疫情催生了四大交通变革：一是未来出行模式变革。传统公共交通出行交叉感染隐患风险大，加速了居家线上办公、减少了传统通勤、出行行为，无人驾驶等未来感、个性化、健康式出行方式有望兴起。二是快递物流模式变革。居家隔离、办公所需的即时配送、冷链配送，促使“无人化”“零接触”快递网络有望实现突破性发展。三是健康交通装备产业变革。面对公共卫生突发事件的韧性交通基础设施网络、应急供应链体系将加速迭代升级。基于热感应监测、防控风险自动预警、全息影像、电子隔离等先进技术的地铁、公交、枢纽交通智能装备将应运而生。四是交通大数据深度应用变革。大數据、物联网、人工智能技术优势在进行人、车、物溯源追踪、应急预警和安全防控等方面进一步彰显，市场潜力巨大。

总之，长三角交通一体化的推进必须服务于本地区规划的核心功能建设和发展，加强区域城市网络重要节点之间的联系，推进高铁站、机场、港口等各类交通终端之间的快速连接，有效集散区域性客流、物流，加快推动公铁水、江海河联运系统的建设和发展。

[本文相关研究得到国家自然科学基金项目（41471100）的资助。]

[1]史育龙， 周一星. 戈特曼关于大都市带的学术思想评介. 经济地理， 1996（3）： 32-36.

[2]2035年安徽高速公路总里程将超1万公里[EB/OL].（2018-5-22）[2021-6-3].https：//k.sina.com.cn/article_3120845115_ ba04513b040010h9r.html.

[3]7亿人次！长三角铁路年旅客发送量创新高[EB/OL]. （2019-12-13）[ 2020-9-21]. http：//sh.people.com.cn/n2/2019/1213/c134768-33630271.html.

[4]2020年新开通10条铁路！“轨道上的长三角”正在推进[EB/ OL].（2019-12-19）[2021-6-4].http：//www.vos.com.cn/web/news/gn/ content_347121.shtml.

[5]长三角交通一体化加速：打造世界级机场群 2025年轨道交通全覆盖[EB/OL]. （2020-7-2）[2020-9-21].http：//news.carnoc.com/ list/537/537493.html.

[6]国家发改委，交通部.长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划.2020.

[7]长三角综合交通发展大会发出倡议区域协同提速交通一体化[EB/OL].（2018-11-25）.https：//news.sina.com.cn/c/2018-11-25/docihmutuec3373261.shtml.

[8]民航局与长三角三省一市签署战略协议[EB/OL].（2018-1-15）. http：//www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201801/t20180115_48656. html.

[9]市交通委透露出租车改革内容 适度放宽驾驶员属地限制[EB/ OL]. （2018-5-22）[2021-6-3].http：//sh.sina.com.cn/news/m/2018-05-22/detail-ihawmaua5132179.shtml.

[10]与你有关：长三角高速公路出行服务信息将一体化发布[EB/ OL]. （2020-9-19）[2020-9-21].https：//m.gmw.cn/2020-09/19/ content_1301582059.htm.

关键词：长三角 交通一体化 都市带 ■