嘉兴市以数字化手段为依托实现违建精密智控的探索与思考

□嘉兴市自然资源和规划局 杨小青 王晓春

2021 年初，浙江省委书记袁家军在全省数字化改革大会上强调：“数字化改革是新发展阶段全面深化改革的总抓手。我们要对标国际一流、国内先进，着力构建系统配套、远期和近期相衔接、定性和定量相结合的数字化改革工作体系，找准工作发力点和努力方向，推动改革螺旋式上升……”自2013 年浙江省开展“三改一拆”行动以来，嘉兴市逐年开展违法建筑专项整治行动，持续推进销存量控新增，累计拆除各类违法建筑达1.8 亿平方米。当前拆违工作已经进入深水区，剩下的都是“硬骨头”。

进入新的发展阶段，运动式的拆违行动显然无法从根本上解决违建问题。以数字赋能，提升违建整体智治水平是当前基层治理能力和治理体系现代化的重要体现。从2021 年底开始，嘉兴市在这方面进行了探索和尝试，并指导平湖市在全省首创“无违建”治理指数评价体系，取得了阶段性成效，进一步巩固了“无违建”创建成果。

一、嘉兴市违法建筑治理现状

▲海盐县沈荡镇文化艺术中心正门

2013 年以来，嘉兴市将“三改一拆”行动作为贯彻落实“八八战略”、“两美”浙江和共同富裕示范区建设的生动实践之一，以踏石留印、抓铁有痕的工作作风，坚持拆改并举、建管并重，圆满完成了面源污染防治、蓝色屋面整治、“低散乱污”企业整治、违法户外广告整治、治违除患促安全违法建筑整治等一系列专项整治任务。

一是拆出了发展新空间。通过大力拆除违建，盘活低效用地，充分发挥土地综合效益，拓展了发展空间。如嘉兴经开区通过一系列“无违建”创建举措，全区空间资源日趋拓展，平台承载力显著提高，构建形成了“一体两翼三引擎”的产业新格局。截至目前，该区已累计引进40 多个国家和地区的680 多家外商企业投资落户，世界500 强企业投资的项目达38 家。

二是促进了产业转型升级。嘉兴市以拆违为抓手，大力淘汰落后产能，促进产业转型升级。如嘉善县顺应长三角生态绿色一体化发展的大势，以壮士断腕的魄力全面实施纽扣行业整治淘汰工作。2021 年4 月27 日正式启动腾退地块签约工作，仅用100 天时间，就累计签约（腾退）房东企业209 家、群租企业768家，腾退连片土地超1000 亩。这片1000 多亩的土地，将规划建设高能级现代产业生态园。

三是助推了美丽城镇（乡村）建设。近年来，嘉兴市将 “三改一拆”与“五水共治”“小城镇综合整治”“美丽城镇”等中心工作有机结合，通过开展“截污清源”“清障拔钉”等专项拆违行动，消除了局部区域脏乱差的历史顽疾，拆出了绿色环境，改出了和谐生态。如海盐县澉浦镇通过实施破旧房屋拆除与改造，“低散乱污”企业整治等39 个整治项目，整治围范2.24 平方公里，“三改”面积约20 万平方米，使古镇重新焕发新的生机与活力。

回顾过往，拆违工作取得了亮眼成绩，但是违建问题及引来的安全隐患仍不能忽视，从实际情况看，全市存量违建面积还比较大，各地新增违建现象仍有发生，“不敢违、不能违、不愿违”的社会氛围还没有深度融入民众工作生活。

二、嘉兴市违建治理存在的主要问题

（一）目前存量违建的主要形态

据查，目前嘉兴市存量违建管控压力主要集中在两大区域。一是工业企业违建，主要以铁架结构、彩钢棚为主，集中在老旧工业园区（镇、村集聚点），主要类型是占用主体厂房四周消防通道进行搭建、两幢主体厂房之间搭建钢架彩钢棚、未经规划许可擅自加层等，安全隐患问题比较突出。二是住宅小区违建问题。特别是低密度住宅小区，因户型外部设计不合理、房价普遍上涨等因素，部分业主违法改扩建的欲望比较强烈，新增违建问题比较突出。

（二）违建管控方面存在的主要问题

一是网格化管理流于形式。个别地方“两违”防控平台还存在“说一套做一套”的现象，没有起到“技防+人防”的效果。二是管理体制有待进一步理顺。有的镇（街道）侥幸心理作祟，存在重经济效益忽视社会效益、重眼前利益忽视长远利益的现象。三是部门监管还存在薄弱环节。鉴于拆违工作的复杂和困难，有时会形成谁都能管而又都不想管的局面。

三、精密智控推进违建治理的措施及建议

进入新的发展阶段，以数字化手段为依托深化违法建筑治理工作，既是数字化改革的必然要求，也是充分调动基层党委政府积极性、深化巩固“无违建”成果的必由之路。为此，嘉兴市率先探索提出“无违建”治理指数这一设想，并在平湖试点推进。

平湖市于2020 年9 月成立试点工作领导小组，由市分管领导担任组长，成立专班，印发《关于探索建立平湖市“违建指数”评价体系的工作方案》，以提升“无违建”长效治理水平为目标，聚焦数字赋能、数字决策、数字智治的整体思路，搭建覆盖市镇村三级的综合管控平台，建立违法建设发现、确认、处置、评价全流程监管机制，实现违法建设精密智控、系统治理的数字化改革多跨协同场景应用。2021 年6 月，在全省“三改一拆”工作推进视频会议上，该市作为唯一县级市代表作经验交流。

（一）聚焦违建管控实际需求

一是注重发挥基层治理能力。“三改一拆”作为一项事关经济高质量发展和社会民生的艰巨而复杂的工作，“无违建”后半篇治理仅仅依靠阶段式、运动式的专项整治行动，不能达到长效管理、精准管控的目的。平湖市“无违建”治理指数，立足社会治理创新，努力实现政府部门、基层组织、公民个体等多元主体参与协同治理、共创共享，构建一套“用数据说话、用数据决策、用数据监管、用数据考评”的集成机制体制，进一步精简指标、量化评价、强化激励，更加客观公正地反映各地“无违建”创建工作实际，持续提升各主体违法建筑治理能力。

▲嘉兴港区金海洋大道

二是注重部门联动精准智治。目前违建管控以人防为主，在空间和时间上具有局限性，尤其对新增违建管控上新技术与手段应用不到位。各类审批信息、违建信息数据未集成，难以实现违建一体化监管。巡查中无法及时对违法建筑进行有效研判，导致处置过程较长，容易引发矛盾。平湖市探索建立“无违建”治理指数，积极推进无违建应用场景建设，注重整合相关职能部门力量，构建起投诉举报受理、巡查发现、实时指挥、快速处置和综合督查一体化的防违控违联动机制。

（二）推进应用场景建设

一是分解“业务项”。平湖市围绕“三改一拆”工作主线，拆解出存量处置、新增管控、拆后利用、专项行动、社会稳控、治理成果6项二级任务、18 项三级任务、42 项四级任务；明确数据需求67 类、数据项1050 个；确定26 个协同部门。以此为基础，科学设置“无违建”治理指数评价公式。

二是重塑“任务图”。以任务分解为基础，重新梳理存量违建销号、新增违建管控等办理流程，按照“流程图”整合重构各业务项。以违法建筑快速判读、精准定位为目标，以“天地图”数据为基础，打通跨部门、跨层级系统7 个，集成规划、用地等审批数据，建立完备的数据库；针对协同需求，建立违建处置、巡查暗访、数据管控等工作机制，构建各部门、各主体协同参与的联防联控体系。利用高分辨率卫星影像全面排摸疑似违建图斑点位数11000 多个，通过委托第三方测量单位核查，确认违建点位数为3300 余个，建立了“图属一致”的基础数据库。

三是集成“功能仓”。以需求为导向，推进评价展示、日常监管、销号管理、专项任务”等“5+X”多业务子场景协同服务，重点依托卫片执法、无人机巡查、天眼巡查等空间监测技术和浙政钉“掌上办公”“云端上报”等数字化系统，建立违法建筑早发现早处置的“全方位智控”的大平台。

（三）数字化管控改革与突破

1.提升预警监测能力。通过建立“无违建”数字智控应用，将原来“卫片+巡查”二维违法建设监管模式升级为“天巡+地查”“人防+技防”立体式智控模式。一是利用空间信息技术开展全覆盖监测，结合大数据分析，实现智能判违、实时预警。二是利用北斗系统开展地面网格化巡查，结合浙政钉“违建巡查”应用拍照取证、实时定位上传等手段，实现对疑似违法建筑情况精准上报，在新增违建管控中做到“智能化、网格化、专业化、社会化”。三是利用违法建筑密度、违法建筑存量面积降低率、新增违法建筑控制率等对违建发展趋势进行预测判断，通过指标变动发现本区域违建治理的薄弱环节，保证了违建治理实施的及时性。

2.提升联动处置能力。“无违建”数字智控应用集成浙政钉移动平台和综合化管控平台，共享“天地图”系统、“浙政钉”等相关数据，搭建覆盖市镇村三级和市级各相关部门的联动系统，结合落实责任机制，为“一张图管到底”“一个平台全覆盖”提供数字化支持。通过综合化管控平台，将多部门多次交换纸质违建资料的线下模式升级为通过系统自动分派、协调组织、全面跟踪的线上新模式，实现违法建设拆前拆中拆后全流程、信息化管理。截至目前，通过该应用，平湖市当年度新增违建“即查即拆”共90 个点位，拆违面积约9150 平方米，存量违建销号点位1144 个，下发督办单18 件，处置率为100%。

3.提升违建治理能力。推进“无违建”治理指数编制工作，平湖市印发《2021 年“无违建”治理指数评价体系排名战实施细则》《平湖市违法建筑数据质量管控办法》等，建立规范调查分析制度，筑牢违建治理相关统计指标的核算基础。根据乡镇不同情况设置差别化修正系数，对“违建指数”公式进行校正，确保评价结果与各地实际情况相匹配。通过“无违建”治理指数评价体系对全市8 个镇（街道）的治理情况进行综合研判分析，评价结果以红、橙、黄、蓝、绿五个颜色等级呈现，形成镇级“五色态势图”并定期予以发布，全面调动属地党委政府工作积极性，拆违工作实现由被动点题拆违向主动攻坚拆违转变。

（四）嘉兴市违建数字化管控设想

2022 年，在平湖市试点取得初步成效的基础上，嘉兴市“三改一拆”办公室积极谋划，探索发布违法建筑安全治理指数。前期已委托第三方开发了全市“三改一拆”违法建筑督查系统，并利用全市高清影像图斑、卫星影像对全市工业园区（镇、村工业焦聚点）企业疑似违建图斑进行了全面比对，在全面核实工业企业违建底数的基础上完成违建数据库构建，目前已发布《嘉兴市2022 年度第一期违法建筑安全治理指数情况通报》。经综合评估，“安全治理指数”能够准确反映基层当前工业企业违建治理现状，基层既有了压力，也有了目标，后期该市计划在本地主流媒体平台公开发布，扩大社会监督，督促相关责任主体加大违建问题相对突出区域的防违控违工作。