新型城镇化进程中耕地资源保护分析

郑荣荣

（绩溪县自然资源和规划局，安徽 绩溪 245300）

0 引言

社会的发展推动了现代城镇的建设，城镇化进程不断推进，尤其是近几年，城镇化建设步伐加快，城镇率提升迅速，但在城镇化进程过程中，农村区域出现撂荒现象，耕地资源被占据，导致耕地资源面积逐渐缩小，严重阻碍了现代农业的发展，为保障农产品供给，维护农业生态，应在新型城镇化建设过程中做好耕地资源保护工作，减缓耕地资源面积缩小趋势。

1 城镇化进程中强化耕地资源保护的重要性

城镇率提升是当代社会进步必然的结果，但城镇化进程推进并不意味着放弃农业，减少耕地资源面积。我国人口基数大，农产品需求紧张，城镇化建设导致耕地资源面积有所减少，继而出现了粮食供给隐患。影响农业粮食供给的因素较多，如耕地面积、人口增长、自然灾害、农业科技等，但从本质来看，耕地资源面积为最基本条件，若耕地资源面积不足，即使农业再发达，也无法良好解决粮食供给短缺的问题，因此，必须重视耕地资源保护工作，认识到耕地资源面积与粮食供应之间的关系[1]。在城镇化进程推进过程中，耕地资源被占用的情况较多，问题突出，严重影响了农业生产与结构调整，致使耕地面积逐年下降。除此之外，优良耕地资源被占用后，后备耕地资源逐渐被应用于农业生产，但后备耕地资源开发难度高，土壤营养活性不足，质量差，无法很好地用于农业生产活动，继而限制了耕地资源的利用。我国优质耕地资源有限，且农业生产易受到恶劣天气等外部不稳定性因素干扰而出现减产、停产现象，同时水资源分布不均同样制约了耕地生产力，继而减少了粮食单位产量。在耕地生产期间，农膜、农药、化肥普遍应用，对耕地土壤造成严重污染，进一步降低了耕地资源可利用率。结合上述分析可见，我国耕地资源紧张，粮食供给紧缺，耕地资源保护工作迫在眉睫，因此在城镇化进程推进过程中，必须重视耕地资源保护，不可为提高城镇率而占用耕地资源。

2 城镇化进程中耕地资源实例分析

为增强新型城镇化进程中耕地资源保护研究分析现实意义，本次选取某市为研究对象展开分析，旨在立足于实际情况，探讨新型城镇化进程与耕地资源之间的关系，为耕地资源保护工作的开展奠定基础。

2.1 城镇化进程

某城市下辖9 区4 县，是其所在省份的重要城市之一，其城镇率本身处于较高状态，而近年来经济发展较快，故该城市城镇化进程进一步推进，城市人口随着时间的推移而不断增加。对案例城市城镇人口进行调查，通过城镇人口分析了解该城市城镇化进程情况，具体如表1 所示。结合表1 来看，该城市2011 年常住人口为806.81 万人，而常住城镇人口为510.33 万人，此时的城镇率为63.28%；而2020 年，城镇率已达72.6%，常住人口与常住城镇人口分别为862.75 万人、626.44 万人，城镇率实现了9.32%的提升。结合该城市城镇化进程数据可见，城镇人口的增加必然会造成农业人口的减少，给农业生产及耕地资源利用带来一定隐患。

2.2 耕地资源

案例城市为我国关中区域粮食产地，土壤肥沃，优质耕地较多，城市总土地共9983km2，该城市在城镇化进程推动了产业建设，工业厂房、产业园区、教育基地等均需大量土地为支撑，案例城市为发展经济，逐渐缩小耕地资源面积，用于支撑产业发展，导致耕地资源面积逐年减少。对案例城市耕地资源面积数据进行统计，结果如下：2011 年，该城市共有400.17 万亩耕地，在总土地面积中占比26.72%，人均占有耕地面积0.54 万亩，到2015 年，耕地面积占城市总面积低于26%，为25.90%，此时的耕地资源面积与为人均占有耕地面积分别为387.89 万亩、0.49 万亩，随着城镇化的进一步推进，城市耕地面积进一步减少，2018 年耕地面积在城市总面积中的占比降低至24.70%，此时耕地资源面积为369.91 万亩，均占有耕地面积为0.46 万亩，到2020 年，城市耕地资源面积减少至360.73 万亩，在总土地面积中占比为24.09%，人均占有耕地面积为0.44 万亩。结合上述耕地资源数据可见，该城市耕地资源面积随着城镇化进程的推进而不断减少，为保障当地农业发展，缓解农业粮食供给紧缺情况，需结合当地实际情况，注意保护当地耕地资源。

表1 某城市2011—2020 年城镇化进程情况

2.3 两者变化关系

图1 为案例城市城镇化进程与耕地资源面积之间的变化趋势，案例城市在所属省份占据重要经济地位，其在城镇化进程发展期间，不可避免地会占用耕地资源，故随着城镇化的推进，耕地资源面积减少的必然的，但在实际发展中，可对耕地资源面积减少数量进行一定控制，尽可能减少耕地资源面积降低速度，并对优质耕地资源进行有效保护[2]。

图1 城镇化进程与耕地资源面积变化趋势

3 城镇化进程推进过程中耕地资源保护现存问题及解决优化措施

3.1 耕地总量问题及解决措施

3.1.1 问题表现

案例城市作为当地区域龙头城市，其耕地资源面积总量相对较低，在其城镇化进程推进过程中，城镇人口增幅较大，产业经济发展迅速，以此带动了土地需求量的提升。案例城市人多地少，土地资源紧缺，耕地资源面积缩减直接降低了当地耕地存量，导致土地资源结构偏优。结合案例城市实际情况来看，城市54.6%的土地属于山区，近年来严格贯彻落实可持续发展战略，对山区生态进行保护，故城市耕地资源保护的重担基本落在45.4%的平原、丘陵区域内，而该区域人口密集，密度高达1316 人/km2，低于面积有限，耕地资源保护任务严峻。案例城市经济发展迅速，若因耕地资源面积不足而出现粮食供应紧缺的情况，则会极大限制案例城市的产业经济建设，并阻碍当地城镇化进程，故该城市必须重视耕地资源保护工作。

3.1.2 强化耕地保护思想

为有效缓解由城市耕地面积总量带来的发展问题，应注意强化当地耕地保护思想，采取一系列宣传学习措施，倡导尊重自然、以人为本的新型城镇化发展理念，重视农民利益问题，以发展性眼光看待耕地资源及城乡统筹发展理念，以此优化当地民众认知。案例城市不仅需完成18 亿亩耕地红线保护目标，还需立足于实际情况，积极打造观光农业、生态农业，同时应注意落实耕地非生产性功能，认识到耕地资源对城镇发展建设的服务性作用，以此强化耕地资源的生态效益及经济效益。在耕地资源保护思想强化期间，可运用微博、微信公众号、短视频的方式进行传播，确保耕地资源保护思想可顺利传递给当地居民。

3.2 耕地质量问题及解决措施

3.2.1 问题表现

案例城市耕地资源属于弱势，受限于土壤结构、土壤肥力，城市耕地质量整体偏低，此外，当地耕地占补平衡制的落实工作存在缺陷，“占优补劣”问题严重，同时随着的产业发展，整体环境水平出现恶化趋势，当地耕地资源质量出现退化现象，导致部分耕地资源无法继续种养。耕地资源质量不佳必然会降低农产品总产量，影响当地粮食供给，同时案例城市水利建设进程相对缓慢，在一定程度上制约了农产品的生产总量及质量，继而出现了农民增收难、农业发展慢的问题[3]。

3.2.2 健全耕地保护制度

结合上述分析可见，耕地资源质量限制了当地农业发展，粮食供给紧缺进一步对城镇化进程产生制约，故为实现城市的可持续发展，应注意保护现有优质资源，改善耕地质量，解决“占优补劣”问题，可采取以下措施：①在保护耕地资源过程中，应注意健全耕地保护制度，将耕地资源保护的重点逐渐从“数量为主”改为“质量为主”，通过提升耕地资源质量，增加农业生产产能，以此提高耕地资源利用效益。②制定并优化责任考核制度，对耕地保护目标进行分解，搭建共同责任制及问责制，将各县、区耕地资源保护设定为当地相关部门考核指标，对其产生督促效果，一旦耕地资源出现问题，则需立即追责，以此保障耕地资源保护效果。③搭建合理化耕地补偿体系，做好耕种面积补偿工作，提升农民收入，减少撂荒现象，以此激发耕种积极性，提高耕地资源利用率。④推进征地改革，对城市各区域征占耕地规模进行严格把控，以当地政府为主导严格统筹城乡土地规划，以最新国土空间规划为标准，对耕地红线加以把控，同时要求新增建设用地低于耕地需求底线，适当提升土地开垦费及土地征用有偿使用费，通过一系列城乡土地规划措施，对耕地资源进行保护。

3.3 耕地利用问题及解决措施

3.3.1 问题表现

案例城市现有耕地资源存在零散化利用问题，耕地零散，无法形成规模效应与集约效应，限制了农业机械设备的发展，同时，随着当地城镇化进程的推进，农民逐渐撂荒弃耕而进城务工，导致耕地荒芜，进一步加剧了耕地零散化问题。除此之外，土地流转期间，受到建设用地零散征占影响，导致耕地农田出现一系列纠纷问题。近年来设施农业发展迅速，耕地零碎不利于机械设备的应用，不仅降低了耕地利用率，还无法形成集中化生态效益，与新型城镇化发展建设目标相悖。

3.3.2 强化耕地集约利用

耕地资源零散化对农业生产活动产生了限制，为更好地利用耕地资源，应将碎片化耕地进行整合，实现耕地资源集约化利用。①当地部门做好城乡统筹引导，采取行政手段，对建设用地征占情况进行限制，避免建设用地造成耕地零散化，对城市现有耕地资源进行整体性规划，划分片区，整体发展。②对现存闲置土地进行盘活清理，以此缓解城市耕地压力。③通过制定政策对进城务工农民进行引导，避免耕地撂荒，对其遗留宅基地进行盘活流转利用，以高效节约、盘活存量为基本原则，促进耕地集约化发展。④在最新国土空间规划指导下，由当地政府部门统筹整理现阶段的碎片化耕地资源，在农村规划期间，按照耕地优质程度将碎片化耕地整合到一起，形成耕地片区，便于耕地资源的整体化、集约化利用，并为后续农业规模化发展奠定基础。

3.4 供需矛盾问题及解决措施

3.4.1 问题表现

在案例城市城镇化发展中存在“耕地占补不平衡”的问题，建设用地存在严重的供需矛盾，结合案例城市实际情况来，平原区域是其城镇建设的主要区域，耕地分布于城镇周边。城镇化建设进程中开展了大量设施建设工程，建设用地需求量激增，但土地资源有限，生态用地、耕地资源受政策保护，故导致城市建设用地存在显著的供需矛盾，在此形势下，为保障城镇建设，部分耕地被征占，且因当地后备耕地资源不足，故耕地面积无法补充，继而造就了耕地保护严峻的局面。

3.4.2 优化土地资源配置

在当前形势下，应从土地利用效率角度入手，促进土地流转，对城市土地进行优化配置，保护优质耕地，调整土地区块功能，将碎片化耕地进行整合调整，以此促进农业集约化发展，消除耕地碎片化带来的弊端，同时借助土地流转契机，对建设用地进行统筹，提高建设用地整体性与科学性，减缓建设用地供需矛盾。在土地资源配置期间，可搭建耕地承包流转市场，规范土地流转机制，消除流转隐患，以此提高耕地资源利用率[4]。耕地承包流转市场的搭建与运行需以当地政府为主导，通过行政管理手段，提高耕地流转市场可信度，继而推动耕地资源的优化配置，减少耕地撂荒现象。

4 结语

综上所述，新型城镇化进程推进期间，应注意协调与耕地资源之间的关系，不可为提高城镇率而一味缩减耕地资源面积。在案例城市中，其近年来城镇化进程不断加快，到2020 年已实现72.26%城镇率，但在此过程中，耕地资源面积逐渐缩小为360.73 万亩，为实现耕地资源保护，需强化耕地保护思想，健全耕地保护制度，实现耕地集约利用，优化耕地资源配置，以此从不同方面保护耕地资源。