国家治理的政府统计融入机制:从共治理念到集成模式

张文红,陆思诚

(西安财经大学 a.西安统计研究院;b.统计学院,陕西 西安 710100)

一、引 言

党的十九届五中全会提出,到2035年,中国基本实现国家治理体系和治理能力现代化。对此,党和国家面向现代化的治理蓝图,强调多元参与和协同合作的治理范畴,围绕制度、体制与机制的治理布局,遵循控制、放权与融合的治理逻辑,聚焦制度完善与能力提升并举的国家治理现代化建设[1]。作为国家行政管理主体,中国政府通过全面深化改革等举措,履行宏观调控和社会服务职能,逐步实现其治理体系变革与治理能力跃升。对此,政府统计围绕国家建设总体要求,为经济社会发展提供宏观监测服务和重大决策支持。

“十四五”开局之际,国家统计局局长宁吉喆强调“加快推进统计现代化改革,不断提高数据质量,为全面建设社会主义现代化国家提供坚实统计保障”[2]。从诞生之日起,政府统计作为控制与管理国家的强力工具,贯穿国家治理建设与发展全过程。随着经济社会发展,政府统计逐渐突破原有框架,初步融入新时代国家治理体系和治理能力建设,呈现统计共治、多元参与及数据集成的“三新”特征。回顾其融入过程,政府统计在国家治理建设中发挥引导和参与作用,既呼应国家治理现代化的时代要求,又推进国家治理体系与治理能力现代化的系统工程建设。

二、文献综述

回顾国家治理的相关研究,中国国家治理的研究从回顾、整理西方现代治理理论,逐渐转变为追寻、探讨中国当代国家治理实践。一方面,现代西方国家治理理论为中国当代国家治理奠定理论基础。一是现代国家治理主体具有多元参与的群体特征,James等认为现代治理具有多元治理的主体特征和合作治理的模式特征[3];而郁建兴认为共治思想表现为关系稳定且相互促进的社会群体,回应社会需求并解决社会问题[4]。二是国家治理体系表现协同合作的系统特征,埃利诺分别从主体关系及实践模式的维度,提出合作管理网络与合作治理机制,以适应国家治理结构的转型升级[5]。另一方面,中国当代国家治理集西方共治理念和社会主义制度优势于一体,凸显从顶层设计到实践技术的“中国特色”。徐亚清等指出引领国家治理话语导向开展群众工作,通过法治手段平衡制度整合与技术嵌入,树立公平公正的改革思路并实现多元合作的政策与风险评估[6];虞崇胜认为坚持广集成、强能效、补短板以及重执行的举措,充分发挥中国特色社会主义制度比较优势是实现国家治理现代化的重要环节[7];黄其松等提出国家治理结构技术嵌入划分为程序执行、机制调整及资源生产维度[8]。

目前,政府统计在健全统计制度、增加数据透明性、提高统计服务能力等方面还有待进一步提升。对此,政府统计研究的主要领域涉及统计理论方法和政府行为逻辑。关于政府统计的理论方法,学者们分别对统计数据标准和统计流程进行深入研究。一方面,政府统计理论方法研究集中于统计数据质量控制和大数据技术应用。邱东等提出,借鉴适用性、准确性和及时性等国际统计能力评价准则,通过内、外部监督与协同合作,实现统计数据质量控制[9];陈丹丹等认为制定法律规章、设立开发机构等合作机制,作用于政府微观调查数据的开发与使用[10];黄恒君指出信息源头界定与调查技术融合是大数据参与政府统计生产的重点突破方向[11]。另一方面,政府统计行为逻辑研究围绕行政体制改革等重大现实问题,寻求政府统计制度方法从宏观制度到微观机制的设计与改进。许小乐围绕“以数据为大”观念,分别从需求层、产出层以及职能层提出政府统计改革方向[12];杨军等明确了自治型和回应型的统计法发展方向,发挥其调控以及分权的作用[13];林勇等提出了减少部门纵向层级和强化双方供求关系[14];鲜祖德等认为中国政府应在“十四五”期间响应联合国《2030可持续发展规划》,强化政府统计的生产协作与信息交互[15]。

当前,国家治理研究侧重于制度框架建设和技术实践探索,而政府统计研究涉及经济、政治等全方位领域。综上所述,国家治理建设与政府统计发展呈现交叉融合的趋势,由此引出国家治理与政府统计的关系问题。一是明晰政府统计在现代化国家治理中的地位与作用。政府统计的角色多样性决定其国家治理的所处地位。一方面,政府统计是行政运作的集中表现。作为政府治理的重要环节,政府统计具有引导、参与国家治理现代化建设的内部制度优势;另一方面,政府统计是统计科学的官方应用。作为统计科学的科学制度方法,具有判断、决策国家重大现实问题的外部技术优势。二是理顺政府统计在现代化国家治理中的系统与机制。政府统计在新时代国家治理建设中不断完善其融入机制:一方面,政府统计需要从理论框架到方法模式,系统性地融入国家治理现代化建设;另一方面,政府统计需要统一、灵活的融入机制,解决可操作性问题以实现长效运转。因此,本文遵循从共治理念到集成模式的现代化治理逻辑,归纳政府统计融入新时代国家治理的导向选择、机制改进与途径实践。

三、政府统计融入国家治理的机制

纵观人类文明的发展史,国家治理的演进跨越若干历史阶段,使其秉持的理念与模式不断融合新的阶段性特征[16]。顾名思义,“治理”可理解为“治”的行为准则与“理”的机制规范,而国家治理又赋予其国家与阶级属性,表示“治国”布局与“制度”构建,即确立阶级群体、维持国家秩序的系列行为及规范。因此,国家治理的阶段性特征共同组成其现代化内涵:一是国家在初创和发展阶段,运用治理工具建立国家制度体系,实现各领域内的总体控制;二是国家在瓶颈和腾飞阶段,通过改革放权缓和经济基础与上层建筑的矛盾,调动各阶层参与经济建设的积极性;三是国家在高速和质量兼顾阶段,凭借制度融合团结全体人民参与社会建设,协调国家系统的内部关系。

回顾政府统计沿革(图1),国家治理的体系调整与能力提升是政府统计变革的不竭动力[17]。当前,政府统计围绕国家治理体系与治理能力建设,展现从统计共治到数据集成的“三新”特征。首先,政府统计将共治理念贯穿于数据生产到服务供给的全过程,兼顾总体趋势和个体差异等国家治理视角。其次,政府统计凭借其治理工具推行“一体化”服务,助力国家治理主体提升协同治理能力。接着,政府统计坚持标准建设和方法创新并举,提高统计数据的集成能力以保障国家治理现代化建设。对此,中国政府统计通过调整其组织形式和运作模式,依托监测评价与决策服务能力提升国家治理效能。

图1 中国政府统计融入国家治理的发展脉络

(一)总体控制的适应机制

传统国家治理起源于古希腊和拉丁语的“掌舵”,属于控制、引导的实践范畴。随着国家形态的诞生,治理逐渐沦为国家阶级的统治工具,对国家系统内部要素进行总体控制:先秦时期的“诸子百家”思想,无论是儒家主导的“忠君”“礼仪”,还是法家提倡的“明法”“法术”,均体现君臣依附和礼法并行的整体控制。此外,以总体控制为核心的国家治理遵循集成模式:一是国家治理主体具有等级森严的科层特征,中央凭借其权威性和强制力,实现对下级部门的控制;二是国家治理机制具有自上而下的传递特征,上级通过其隶属相关部门,管理其所属领域内的各项事务;三是国家治理工具体现总揽全局的强制特征,通过引导、修订法律规章和制度政策,约束并规范其管辖范围内的行为权限。

中华人民共和国成立以来,政府统计配合党和国家完成经济社会的恢复与发展,通过对统计数据的调查分析为顶层设计和发展规划提供参考和依据,并通过共治理念引导国家治理实现总体控制。为统辖全国财经事务,中央财政经济委员会下设统计组;随后,统计组被迁至政务院下属升至统计处;最终,党中央以财经统计总处为基础成立国家统计局,确立了包括MPS核心的核算体系、统计报表等在内的专业统计制度,初步实现了中国政府统计正规化。与此同时,国家计划性地开展全国范围的产业、劳动、就业以及人口等调查工作。在“大跃进”调整时期,政府统计深入开展调查研究,为国民经济调整提供统计支持。

(二)放权改革的反馈机制

现代治理被定义为一系列发挥管理作用的机制,而国家治理进一步强调其阶级属性。一方面,国家将所属的政治、经济等领域职能下放至市场、议会等支配;另一方面,国家借鉴企业绩效管理模式,强化治理主体的权力监督与社会服务职能。对此,以放权改革为核心的国家治理表现为多元参与。一是国家治理依靠强制力维系参与主体的多中心结构,明晰治理主体的权责划分;二是政府治理机制统筹社会各项事务,形成扁平、网格化等社会治理形态;三是政府凭借制度设计和政策干预的治理工具,拓展其专业管理范畴。

随着全面改革开放,中国政府统计紧随国家中心工作调整,将其重点任务转移至市场经济建设,借鉴国际统计分类标准和制度框架,提供体制改革和市场建设的开放环境和自由导向,实现了国家治理围绕总体控制的放权改革。一是党中央重组国家统计局并恢复政府统计制度,公开出版《中国统计年鉴》并颁布《中华人民共和国统计法》。二是国家统计局配合城乡经济体制改革调整统计调查制度,成立农村抽样调查队和城市抽样调查队;随后,两支队伍经过重组更名为农村社会经济调查队和城市社会经济调查队,具有追踪与评价基层社会经济发展的权责。三是国家统计局成立企业调查队,对市场经济运行开展监测与预警,将国民经济核算体系由MPS核心逐渐过渡至SNA核心[18]。

(三)制度融合的互动机制

当代国家治理植根于中国特色社会主义制度,整合了现代治理思想和马克思主义学说。如今,全球化与多极化浪潮迫使中国国家治理实现体系转型和制度融合:一是坚持民主政治和国家机器建设并举,夯实国内基础环境;二是坚持中国道路与对外开放有机统一,端正国际包容姿态;三是坚持多元中心的国家治理结构,实现从制度构建到机制运作的统筹规划。对此,以制度融合为主题的国家治理体系彰显共治理念:一是国家治理主体之间具有互补机制,通过发挥各领域内的优势响应国家治理的总体布局;二是国家治理结构呈现纵横交错特征,表现为横向部门联动与纵向层级协同;三是国家治理工具强调治理的规范属性,凭借其强制力统筹所属范围的社会行为。

21世纪以来,中国政府统计积极应对国际社会新秩序和社会主义现代化建设,改革政府统计制度方法,参与国际统计标准化建设,把握全球化与信息化的机遇,初步实现国家治理的制度融合。一方面,政府强化统计制度的顶层设计:组建国家统计局调查总队,实现跨级队伍的统一管理,包含农村、城市社会经济调查司及服务业调查中心;修订国民经济行业划分标准,增加了金融、非营利等新兴产业的机构部门;修订统计法,聚焦数据质量监督,筑牢准确、及时的统计工作原则。另一方面,政府统计部门不断推进制度方法革新,增加诸如数字经济、资源环境等卫星账户,对接多样化经济、生态等治理需求;改进统计调查、数据库建设以及统计服务监督等工作,共筑互联网、大数据等信息技术平台。

四、政府统计融入国家治理的现状

回顾政府统计的发展,各级部门严格遵守统计制度,灵活运用统计方法,提供以指标与数据为核心的统计产品和统计服务。中国政府统计发展无论是在理论与方法创新领域,还是在生产与服务建设领域,均围绕国家治理建设实现转型与升级:一是积极参与世界银行的全球统计能力评价与建设工作,推动国际官方统计的标准化建设;二是紧随全球科技革命浪潮普及计算机、互联网等信息技术,为政府统计生产提供技术保障;三是坚定不移地走中国特色社会主义道路,明确政府统计本土化方向,助力国家治理体系和治理能力现代化建设。

(一)标准统一与全球嵌入

国家治理现代化思想源于不断发展和完善的社会共治理念,表现为国家治理中思想、主体和技术层的吸纳能力。随着资本主义危机蔓延,国家干预主义成为资本主义改良的主流学说。在长期国家发展实践中,资本主义基本矛盾催生马克思主义学说,提出了国家阶级的治理工具。作为马克思主义中国化最新成果,社会主义核心价值观体现了社会思想的吸纳融合与公共精神的贯彻培育,使得国家治理现代化建设不断迎合全球化与多极化趋势。当前,中国政府统计融入国际统计建设统一框架,以标准化为导向规范现代统计建设,统筹政府统计制度规划,满足国家监测预警和服务决策需求。其一,政府统计建设将数据质量纳入NSDS战略与TQM体系,围绕数据质量提升政府统计能力,树立政府统计的权威和公信。其二,国际统计能力评价指出中国统计存在制度不健全、数据透明性较差、方法滞后及服务缺失等问题,对统计制度方法变革具有较高的参考价值[19]。其三,统计法强调统计生产秩序而忽略统计服务权限,尚未适应当代政府统计发展需要。

(二)多元合作与系统构建

多元协同系统构建源于国家主义学说和管理学多元合作思想,整合了国家治理主体和治理模式。随着工业化和社会化进程,国家资本主义在实现市场配置的基础上强调政府在国家治理中的配置角色,产生以政府自主性嵌入机制为核心的国家中心论。21世纪以来,世界多极化和经济全球化趋势不可逆转,彰显了国际合作治理的重要性,拓展了国家治理主体规模。此时,政府统计融入以建设服务型政府为主要任务的行政管理体制改革,以统计规范与数据技术变革推动政府治理能力建设,呈现国家政府统计建设的本土化趋势。其一,政府统计工作遵循行政管理模式,执行有限度的系统外部监督,难以保证统计数据质量[20]。其二,政府统计组织实行垂直领导,存在职权设置与部门协同问题,制约统计生产工作效率提升。其三,政府统计发展尚未适应其目标规划,尚未建立中国特色的统计能力评价指标体系,不利于强化宏观监测与政策评估能力。

(三)方法挑战与工具革新

治理工具是治理主体为解决公共问题实现治理目标采取的行动机制或策略,又称“政策工具”。除了必要的治理工具,国家治理现代化离不开先进的治理技术,包括大数据、机器学习等数据集成方法,为部门决策提供信息支持,一方面,区块链技术强化了数据的开放整合机制,为政府治理提供开放平台;另一方面,人工智能技术提升数据的感知交互能力,为国家治理拓展信息维度。政府统计逐渐融入信息化、数字化时代,迎合国际政府统计的信息化趋势。目前,以大数据为核心的现代信息技术发展,推动了政府统计方法的创新变革,使得统计制度方法与统计生产服务面临机遇与挑战。其一,大数据技术应用筑牢数据至上的理念,机构专业化、产品数据化以及流程智能化为政府统计提供数据获取来源及处理方式。其二,围绕微观数据开发的大数据应用具有广阔的发展前景,急需完善监管法规、加强数据保密以及提高服务质量,为进一步挖掘政府统计数据提供技术积累[21]。其三,大数据技术应用,存在着源头可靠性以及技术兼容性等问题,应遵循问题导向提高数据质量满足经济社会发展需要。

(四)新时代政府统计的融入趋势

当前,政府统计牢牢把握改革开放的重要战略机遇期,将其现代化建设地位提升至国家治理的“新高度”。然而,政府统计由浅入深地融入新时代国家治理,尚未完全适应从共治理念到集成模式的现代化治理逻辑。一是政府统计存在本土适应与国际比较的矛盾,受制于行政体制和关系,难以在实际工作中推行数据透明和信息交换建设。二是政府统计规划滞后于国家治理整体布局,缺乏制度系统设计和方法灵活运用,致使政府统计与国家治理无法在实践过程中有效衔接。三是政府统计的大数据技术运用与统计生产工作不相适应,在数据收集、处理和公布等环节存在统筹规划缺失和部门联系松散等问题。

五、政府统计融入国家治理的路径

面向国家治理现代化,政府统计发展毫不动摇地遵循统计共治理念、多元参与范式以及数据集成模式,为建成社会主义现代化强国出谋划策。一方面,经济变革立足新发展格局,要求政府统计遵循新发展理念,为推动经济高质量发展完善统计体制;另一方面,社会发展步入新时代,要求政府统计推进全面深化改革,为加快社会主义现代化建设贡献统计力量。因此,政府统计现代化改革需兼顾整体性和灵活性,巩固适应性融入机制,完善反馈性融入机制并健全互动性融入机制,进一步融入国家治理体系和治理能力现代化建设,一是创新政府统计融合方法,以大数据技术为基础改进统计方法,实现国家治理的总体控制;二是修订政府统计核算体系,完善特色卫星账户,助力国家治理的放权改革;三是改革政府统计调查制度,强化统计调查的科普职能建设,推动国家治理的制度融合(图2)。

图2 政府统计融入路径

(一)社会适应的技术融通

巩固政府统计的适应性融入机制是运用国家治理技术工具,提升国家治理主体实践能力的关键环节。一方面,政府统计数据集中概括社会经济现象,提升国家治理的评价能力与决策效率;另一方面,政府统计部门分析结构化与非结构化数据,依托信息化实现统计数据的集成。对此,政府统计融合传统的统计方法和新兴的数据技术,一是政府统计部门通过大数据平台共享行政记录信息,整合多重数据源提升统计生产效率,实现政府统计的大数据技术初步应用;二是政府统计部门运用大数据技术对抽样框实时更新,通过提升其信息化水平保证统计调查工作质量,推动政府统计的制度方法革新;三是政府统计部门面对大数据的维灾难和有效数据缺失,重新审视统计能力评估框架和数据质量评估体系,探索政府统计能力提升的技术要素。

为适应国家治理现代化建设,政府统计需要通过“新旧”技术融通,将数字集成能力转化为治理集成模式。目前,政府统计的大数据运用正处于照搬阶段,尚未实现技术融通与体系重塑。围绕国家数字治理,政府统计需加强统计数据的全方位监管,扩展覆盖全国的统计数据仓库,整合国家治理过程中的信息记录,赋予部门相应的数据库权限,助力政府统计部门的数据集成工作,实现国家现代化治理转型升级。在大数据技术运用过程中,政府统计数据质量控制决定其信息能否进行有效融合[22]。一是大数据信息质量参差不齐,部分数据源可靠性存疑,需要进一步完善数据纳入准则,判断其能否满足国家统计数据的发布标准,以适应国家治理现代化建设;二是政府统计对新技术认知不足,部分新技术特点尚未充分发挥,需利用大数据技术改进传统统计方法,实现政府统计方法的优势互补。

(二)全局反馈的指标更迭

完善政府统计反馈机制是中国政府部门通过统计行为,引导并参与以新经济、数字化为主要特征的现代化国家治理,推动行政体制现代化改革实现其融入国家治理“总布局”[23]。一是政府统计思路对接“总体平均”宏观理念,利用国民经济账户进行统计数据分析,追踪国家经济社会发展趋势;二是政府统计机构呈现“多元差异”中观范式,通过统计机构改革和统计督察工作,体现国家政治体制变革的形态特征;三是政府统计工作展现“数据集成”微观行为,通过提升统计生产效能和统计服务质量,履行国家宏观调控的治理职能。对此,政府统计部门贯彻多元参与的工作理念:首先,各级政府统计参与主体需坚持实事求是的理念,强化政府责任意识;其次,各政府统计参与主体需落实科学求真的态度,遵循科学规律并指导实践;最后,政府统计参与主体坚持依法统计的原则,落实法治建设与督察工作。

改进国民经济核算工作是政府统计行政体制改革的缩影,以指标形式贯彻共治理念,实现国家治理的全局反馈机制。国民经济核算是政府统计的灵魂,以国内外经济社会理论为界定标准,运用统计理论方法建立以国民经济账户为核心的指标体系,对经济社会总体进行系统定量描述。因此,政府统计部门围绕国家重大现实问题改进国民经济核算工作:一方面,政府统计部门围绕现代化国家治理主题,融合运用结构化与非结构化数据,兼顾国家治理环节的总体收益和生产效能评估,引导相关部门切实提升其治理能力,实现基于治理全局的行政体制变革;另一方面,政府统计部门紧随国家经济社会新形态,进一步优化国民经济行业分类,改进国民经济核算账户体系,扩充有关数字经济、生态环境等卫星账户,适应国家治理现代化的新动态,实现基于治理环节的监测评价。

(三)互动协同的调查沟通

健全政府统计的互动机制是基于多元共治的现代国家治理理念,完善政府治理体系的必然要求:一方面,政府统计发展强调社会共治理念,通过统计服务回应人民关切的热点话题,推动国家经济社会稳步发展;另一方面,新时代国家治理对接多元中心体系,通过统计生产密切相关部门的工作联系,统筹规划国家制度与运作机制。对此,政府统计需把握总体与个体、平均与差异的统计思维,适应多元共治的现代化治理特征,彰显兼容并包的现代化治理特色,迎合融会贯通的现代化治理趋势,迎接统计共治的国家治理新局面。近年来,社会公众对于经济社会的高度关注,使政府统计围绕渠道拓展和质量提升推进统计现代化改革。因此,建立多元政府统计体系,完善政府统计协同机制是政府统计参与国家治理现代化建设,实现国家制度融合的组织和制度保障。

政府统计是以统计报表为主干,以统计调查为核心,兼顾其他类型方法的统计制度和方法体系,融合了大数据、物联网、区块链等信息技术,为实现多元共治奠定工作基础。政府统计的互动机制是通过调查、分析及发布等统计生产工作,探索并完善了部门联动和信息互通工作机制,实现了统计信息交换与治理协同配合:一是新经济、数字治理等发展状况触及传统政府统计盲区,需要相关部门给予行政记录信息支持,明晰信息所有和使用权限划分,配合其他部门共同开展政府统计工作,完善政府统计制度与方法建设;二是政府统计调查是政府与社会互动的重要窗口,一方面要适时调整调查内容回应公民关切,培养调查员的专业素养,健全现代统计调查体系,另一方面要实时开展面向群众的政府统计科普工作,强化公民政府统计意识,使统计政务工作在阳光下运行。

六、结 语

近70年以来,中国政府统计不断融入国家治理建设,朝着制度化、体系化方向迈进。本文围绕新时代国家治理研究了政府统计融入机制,遵循从共治理念到集成模式的现代化治理逻辑,提出政府统计通过指标更迭、调查沟通及技术融通举措,巩固适应机制、完善反馈机制并健全互动机制,推动其制度方法和生产服务革新。因此,中国国家治理的政府统计融入机制是马克思主义中国化的延续,集当代治理理论与建设实践之精华,展现了当代国家治理的“中国智慧”:一方面,政府统计贯彻服务至上的理念,统筹国家治理全局,奠定其在国家治理建设中的引导地位;另一方面,政府统计坚持质量优先的原则,提升现代统计能力,增强其在国家治理进程中的整合作用。

然而,本文仅从国家治理现代化建设的视角,研究了政府统计的时代特征与演进逻辑,对于新时代政府统计工具体系构建和技术标准制定仍需进一步探讨,以提升政府统计现代化研究的前瞻性和针对性。对此,政府统计需围绕新时代国家治理体系和能力建设,不断完善其制度、机制以增强国家治理效能:一是履行政府统计的监督职能,围绕政府、市场及三方机构等经济社会主体,建立以多元参与为核心的绩效评价机制;二是发挥数据治理的引领作用,立足经济、政治等“五位一体”总体布局,实施以统计共治为核心的数据治理模式;三是开发政府统计的微观数据,聚焦制度构建、应急处置等治理能力建设,完善以数据集成为核心的统计技术体系。