加拿大BC省学分转换制度对我国区域学分银行建设的启示

王 娟

(北京师范大学，北京 100875；曲靖医学高等专科学校，云南 曲靖 655000)

从1995年《中华人民共和国教育法》中明确提出“建立和完善终身教育体系”至今，我国对于终身教育的理论探索和实践就从未止步。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调要“建立学分银行”“搭建终身学习‘立交桥’，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”[1]，并明确提出了“学分银行”的概念。

“学分银行”(The Credit Bank System，简称CBS)由韩国最早提出，是以服务公民终身学习为指导思想，以学分认定、累积和转换为主要内容，以实现在不同类型教育间的流动为目的的一种新型的学习制度和教育管理制度。我国在借鉴国外经验的基础上已建立了国家层面的学分银行制度和省级(直辖市)学分银行制度，但在本土化的实践中尚处于初级阶段，理论研究成果和实践探索都还较为零散，未形成体系，国家层面和区域层面的学分银行建设都遇到了不同的问题和困难。

区域学分银行建设是国家学分银行建设的重要部分，他们之间不仅仅是上下层级、整体局部的关系，还具有更加深层次的千丝万缕的联系，各自所遭遇问题也互为因果，相互牵绊，无法彼此割裂。对区域学分银行建设进行持续深入探索，有助于提升对国家学分银行建设的能力。

作为联邦制国家，加拿大各省的教育体制不完全相同。加拿大BC省教育体系最大的特点就在于其成熟和完善的学分认证和转学分体系，至今已有60多年。将加拿大一省的经验作为研究对象，以期从中观和微观角度，观察特定区域中转学分制

一、加拿大BC省学分转换制度概况及特点

图1：BC省教育体系

(图片资料来源：https://www.cicic.ca/1132/british_columbia.canada)

度的管理与运行，为运作尚不成熟的区域学分银行建设提供启示。

加拿大BC省(British Columbia大不列颠哥伦比亚省)的转学分主要发生在中学后的教育(即高等教育)，这一体系是一个由公立、私立和本地学院和研究机构组成的综合系统，教育类型复杂多样，有职业技术培训、文凭教育、学位教育[2]。除了标准的升学途径之外，在不同类型教育机构以及相同教育类型的不同机构之间可以实现灵活、畅通的转换，为不能直接升入大学或学习存在困难的学生提供了更加多样的选择，他们可以通过在其他类型教育机构进行学习，完成学分积累和转换，最终通过转学获得理想的学位。

(一)多向纵横贯通的转学分体系

加拿大BC省的学分转换系统是加拿大BC省政府设立的一种BC省特有的高等教育体系。加拿大BC省政府于1968年成立学分转换委员会，1976年颁布《转学分指导和原则》，1989年正式成立BC省专门负责招生和学分转换等事务的组织机构——入学和学分转换委员会(BCCAT)。20世纪60年代，BC省有3所公立大学、15个公立学院和4所公立高等教育机构加入转学分体系，成为联盟成员。当时的学分转换只能在两所院校之间实现单向转换。截至目前，除了BC省内11所公立大学、11所公立学院、3所公立高等教育机构、12所私立高校外，还有省外2所公立院校(育空学院和阿萨巴斯卡大学)都加入了该体系，并形成了多校多向学分转换模型(如图2)。纳入BCCAT体系的成员学校均可授予学分和接受学分，各机构之间高度互惠，可实现课程与课程之间、课程模块之间的相互转化和学位授予合作等。这个系统从横向分层和纵向分类上都能促进学生的流动，维持系统质量，并通过为学生和学校提供可靠、准确的资源确保学分的可转移性和适用性。该系统所遵循的价值观为：建立在合作伙伴信任基础之上的透明、平等、自治、可预测和可问责。它为学生在不同院校之间流动提供了通道，是加拿大唯一一个基于共用的质量标准，在公立、非营利性私立和营利性私立高等教育机构之间实现学分转换的体系，在加拿大及其他地区堪称典范[3]。

(二)统一标准的质量监控体系

要实现学分转换，必要前提是体系内具有统一的质量标准。在加拿大，高等教育属于省级管理，而非国家统一管理，各省都有自己的质量保证流程来确保教育质量。BC省通过设置专门机构、办法品牌认证商标、严格流程管控来确保对教育质量的监控。

1.设立专门机构负责质量评估

BC省设立学位质量评估委员会(Degree Quality Assessment Board)，它是一个独立的咨询委员会，负责评估并确定BC省高等教育的质量能否达到法定质量保证要求[4]。学位质量评估委员会的角色和工作职责，以及其所开展的质量保证过程审核流程中都有所规定。

2.以品牌商标对教育质量进行认可

教育质量保证(Education Quality Assurance,简写为EQA)是BC省确立的高等教育优质的品牌，凡是符合或超过EQA所规定的质量保证标准的教育机构都能够被该省高等教育、技能和培训部授予EQA品牌商标(如图2)。BC省最新版(2018年版)的《教育质量保证政策和程序手册》对教育质量品牌的涵义、申请程序、到期后的重新申请、申请费用、认定要求、变更和撤销等事项都做了详细规定。满足《大学法》《学院和机构法》《学位授予法》等六项法律规定要求的公立或私立高等教育机构，提供特定宗教职业课程、驾驶培训课程和会计培训课程的教育机构和国际学士学位授予机构才有资格申请EQA品牌认证[5]。

3.质量保证审查具有规范流程

针对不同性质的教育机构，BC省有不同的基于质量保证的认证流程。BC省内不同类型的高等教育机构在进行EQA认定时的标准也有所不同(见表1)。

BC省所有公立高等教育机构都是学分转换体系的成员，它们受省级教育部门监督，并遵守严格的质量评估程序。公立教育机构所有学位课程必须由学位质量评估委员会所规定的省级程序进行批准，并定期(每七年一次)接受质量保证过程审核(Quality Assurance Process Audit)，达到质量要求的机构才有资格被授予EQA认证商标。公立机构的办学资金大部分资金来自省政府，因此要接受政府的监督，遵守年度问责制，通过KPI(关键绩效指标)来反映机构的绩效和教育质量。

表1 BC省不同教育机构的质量保证标准

通过学位质量评估委员会(QDAB)严格的质量评估程序，并经过高等教育部部长授权(即“部长同意”的项目)的开设有学位课程的私立机构和省外学位授予机构有资格申请BC省学分转换体系的成员资格。

4.配套问责制度实施监督

问责框架(The Accountability Framework)是BC省公立高等教育系统的一套规划和报告程序。问责的目的一是确保公立高等教育机构对政府、董事会、学生以及公众负责，确保学生获得优质教育，满足其需求和劳动力市场需求；二是确保教育部对公众负责，使公立高等教育体系在BC省的绩效不断改善，确保该体系能够为社会和经济发展作出贡献，使该省所有居民受益。省高等教育部门每年发布《机构问责计划和报告》并进行公开，内容包含详细的绩效指标，使公众有机会熟悉各教育机构的表现，并为高等教育部进行教育规划提供参考。

(三)灵活高效的学分转换机制

BC省入学和转学理事会(BCCAT)成员由负责高等教育机构的部长任命，这些代表选自公立大学、学院、研究所、私立高等教育和公立职业院校。理事会有三个常设委员会：招生委员会、研究委员会和转学分委员会，它们负责提供专家咨询意见，帮助理事会就与其任务有关的各种问题开展工作。招生委员会负责审查机构的影响力、需求和学生流动性相关问题。研究委员会负责推进研究议程，审查涉及学生流动、转学、入学和衔接的议题。转学分委员会负责检查有关转换政策和措施的问题，监督联络委员会的工作，并开展旨在改进或加强学分转换的项目和活动。三个常设委员会都向理事会负责并做报告[6]。

每个BC转学分系统中的成员机构在制定自己的招生政策、课程、学术标准和学分方面都具有自主权。转学分委员会召开会议时不会对特定课程或课程的转学分协议进行讨论，它作为教育机构之间的重要桥梁，主要的工作目标，一是促进成员机构之间了解相关课程的目标和(或)学习成果；二是围绕入学要求、成绩评定、课程代码系统、教学方法、教科书和学习资料等信息进行交流；三是讨论相关课程的新发展，确定机构之间共同的专业问题，寻求课程发展机会并推介研究和创新机会；四是讨论容易影响转学分的机构课程和(或)方案的变化因素；五是促进对转学分原则的理解；六是查明转学分过程中的重大问题并将这些问题并反映给BC省入学和转学理事会。

共同的质量标准体系、严格的质量保证审核为各类型教育机构之间课程的对等性提供了前提，入学和转学分理事会与政府和教育机构保持一定的距离，转学分相关的制度和协议形成完整体系，使得转学分体系所奉行的“公开、透明、平等、互信”信条得以实现。体系的良好运行使学生能够根据职业规划目标，在不同时间阶段、不同类型、不同层次的教育机构之间流动，满足对知识、技能、学分、学位和其他多样的教育需求。

图3：BCCAT组织结构和BC省转学分模型

二、我国区域学分银行建设现状

为实现“不同类型学习成果的互认与衔接”，完成“构建服务全民终身学习的教育体系”的战略任务，我国在借鉴国外先进建设经验的基础上，建立了“学分银行”制度。从国家层面到省(直辖市)级层面都进行了积极探索。国家开放大学制订出一套标准驱动的学分银行模式，其核心是以资历框架及能力单元构建标准体系，为个人提供学习成果认证、积累与转换等服务[7]。截至目前，全国共有16个省(直辖市)成立省级学分银行，其实施单位全部依托省级广播电视大学(开放大学)。从2012年启动学分银行制度建设以来，我国省级区域学分银行建设推动迅速，得到较多关注，也激发了社会成员的学习热情，但整体上看，目前区域学分银行建设还存在以下一些问题：

(一)建设成果尚不明显

从2012年至今，不到十年的建设时间还较为有限，对于学分银行的认知和实践指导大都来自对国外经验的学习和借鉴。在理论层面，缺乏对我国特有制度下学分银行建设的理论指导，很多问题在学术界尚未形成统一认识。各国学分转换体系都有可学习之处，但如何将先进经验进行本土化重构，建立一套适应我们教育发展需求的体系，还需要进行更多更深入地研究。在实践层面，陆续建成的区域学分银行对自身的定位和功能方面较为模糊，开展的工作有限，还难以进行经验推广，在解决、应对许多问题时，没有政策、制度依据和可借鉴的经验。

(二)制度建设不够健全

从国家层面看，缺乏系统化的法律保障和制度支持，顶层设计薄弱、国家及学分银行设计蓝图还未描绘清晰，国家层面的框架搭建尚未完善，使得区域学分银行建设无从下手，方向不明、推进无力。从区域层面看，各地进行了有益尝试，广东省发布了国内首个终身教育资历框架等级地方标准[8]，上海市探索课证融通和学分转换标准体系[9]，重庆市建立了职业教育和培训资历框架[10]，江苏省也积极开展了学习成果认证制度建设与实践[11]。但基于国家资历框架的以学分银行管理委员会章程为核心，包含一系列配套工作规程的制度体系还未建成。

(三)教育质量标准不统一

首先，各地缺乏教育质量标准和学习成果认定标准。教育发展不均衡、问题体现在地理位置、教育类型、教育层次等多个方面，即便是在同一区域内同一教育类型的不同学校之间也缺乏可以共同遵循的质量标准和学分转换依据，难以实现教育之间的对接和互认。其次，建立统一的教育质量认定标准和学分认定标准。这一理念其科学性、合理性尚有争议，本身也难以在区域或全国范围内达成共识。

(四)管理机制不顺

目前区域性学分银行主要是各地方政府或教育主管部门依托当地开放大学或者广播电视大学系统来完成对区域内学习者的各类学习成果的认定、累积和转换等工作。但基于资历框架的学分银行建设需要教育行政部门与其他各相关部门和社会机构之间要有交流、对话机制和协调共治的统筹机制，但目前还存在各自为政的现象。此外，目前学生的流动走向较为单一，由非学历教育或培训流向学历教育的需求较为集中，但各教育机构内部实行的学年制、学籍管理制度等不同，造成了校际之间的差异和错位，导致了学分转换难度大、需求低。这也是是对教育现代化治理水平的重大考验。

三、经验借鉴与启示

目前我国国家学分银行建设充分借鉴了韩国的“学分银行制”，吸收了欧盟、英国、澳大利亚等国以“框架+标准”为特点的基于资历框架的制度模式，对各种资格进行整合管理，构建资格阶梯。加拿大和美国所实行的以地方自治、区域形式为主的“联盟式”制度模式，其成功经验在以区域为主导的省级(直辖市)学分银行制度建设方面能够给我们以启示。

(一)落实主体责任，加强顶层设计

作为办学实体，区域内的教育机构在学分银行建设中负有主体责任，要自觉主动做好谋划和设计。一是要以“建设学习型社会”为目标导向，强化顶层设计。制定标准、搭建平台、完善机构设置，促成区域内各级各类教育机构之间的沟通与衔接，分解梳理并明确出各级各类教育机构、社会参与群体和其他社会机构的建设职责及工作机制。二是要以战略思维进行全面规划。围绕建设目标制定现实可行的建设规划和实施计划，明确工作先后关系和相关流程，分层次分步骤逐步推进、达成目标。三是立足不同层次进行统筹协调。立足区域实际，面对上级管理部门，要明晰区域学分银行与国家学分银行的相互关系与功能定位，处理好相互关系；面向社会和学习者，要了解社会公众的学习需求，分析学习者的期盼和要求，探寻实现途径和支持措施；面对同级部门机构、政府部门和社会机构，要加强与它们的沟通联系，将学分银行纳入整个社会运行体系中，争取外部环境支持。

(二)渐进式联盟，分层次推进

借鉴加拿大BC省BCCAT将教育机构分类进行纳入和管理的做法，在区域内建立联盟、分类推进可以有效推动学分银行建设。目前，随着“职教二十条”和“双高”建设的推进，在1+X证书制度背景下，职业教育与其他教育体系之间的壁垒正在逐渐被打破，职业教育课证融通的实践经验已经能够为其他类型教育的互通提供参考与示范。区域内不同类型的教育机构能够以协议和互信为基础结成联盟，先在同一教育类型领域内建立质量认证和学习成果互认标准，进而再推动不同类型教育机构联盟之间、不同区域之间的互通和对接，建立基于质量标准的互通互认体系，最终实现学分银行的整体目标。先从最核心的制度资历框架、学分标准、认证标准等方面进行研究和探索，在不断获得实践成果和总结经验的基础上，逐步扩展外延，提升规范化水平，提高建设工作效率。

(三)强化制度建设，优化治理能力

为确保体系的良性运转，政府机构及教育主管部门应积极研制内外配套制度，对基础的运行机制和流程进行规范化建设。在学分银行内部，建立以学分银行建设委员会章程和学习成果互认联盟章程为核心的制度体系，其中应包含从学分申请到学分认证、积累和转换各个流程，从学分银行建设委员会到各教育机构相关参与者，从教育质量标准到学习成果认证各工作指标在内的各种规程、办法和工作指南，确保学分银行这个开放系统在各种规章制度的原则下规范运行。在学分银行外部，出台与终身学习和学分银行相关的法律和政策，以立法手段打破学分认证、转化之间的壁垒，健全激励机制和保障机制，提高各主体参与学分银行建设的积极性[12]，激发建设活力。

(四)运用信息技术，增强服务意识

BC省与学分转换相关的机构及其规程、各类工作指导手册等资源都可以在网络中找到，并有专门网页(bctransferguide.ca)站在学生视角专门解答学分转换中的各种疑问并提供课程查询。我国区域学分银行也应发挥平台优势，运用网络信息技术和大数据技术，一是发挥平台功能，实现数据的共享和交流功能，以学习者为中心，遵循透明、公开、公平原则，及时发布信息和事项办结情况。在保障学习者信息安全的前提下，根据学习者需求，从用户视角再造便于用户查询和使用的服务流程，提升反应的敏感度和反馈的及时性。二是借助信息技术的支持，运用大数据对学分积累、认证和转换数据进行分析研究，为学习者提供更为有效的教育，为教育机构提供优质课程，为教育决策部门提供依据和参考[13]。三是利用区块链技术为多种方式的学习结果提供信用支持[14]，为学分认证和转换提供准确的支撑依据。发挥区块链技术去中心化、集体维护、证据准确、安全性高等优势，提高学习成果的公信力，促进多种学习成果的认证。