推进数字政府制度化建设的路径选择

本文立足于我国数字政府建设的现状，以数字政府建设中存在的实际问题为出发点，以制度化建设理论为支撑，提出数字政府制度化建设的路径。以坚持和完善中国特色社会主义行政体制、加快国家职能转变为目标，促进数字政府标准化建设、政务数据使用规范化、数据信息共享、数据权利保障等制度完善，推进数字政府建设。

2000年，当时的福州大学副校长、欧亚科学院院士王钦敏提交了《“数字福建”项目建议书》。时任福建省省长的习近平同志于10月12日作出长篇批示，批准了建设“数字福建”的战略决策，并提出“数字化、网络化、可视化、智慧化”的建设目标。2002年，习近平同志又提出了以应用为重点的“数字福建”建设命题，引领福建省从信息化全局出发，在众多开展数字化建设的省份中脱颖而出。[1]

2015年，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上提出推进“数字中国”建设，这是我国“数字中国”概念被首次正式提出，标志着我国政府推进信息化建设走向新阶段。[2]2017年，习近平总书记在第四届世界互联网大会的贺信中进一步提出“数字经济”的概念。[3]党的十九大报告第五条“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”论述之下，再次将建设“数字中国”作为加快建设创新型国家的一项重要指标。[4]党的十九届四中全会《决定》第五条“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”部分指出，要“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。[5]以习近平同志为核心的党中央准确把握信息时代发展大势，将信息化与完善中国特色社会主义行政体制紧密结合在一起，意义重大、影响深远。

研究现状

现阶段我国针对数字政府制度化建设的研究散见于政府电子政务、数字政府建设等研究成果之中，内容主要涉及国外成功经验与国内实践现状的分析研究两个方面。相关研究成果指出，从国外数字政府建设的成功實践来看，美国数字政府建设通过颁布系列行政法令、签署总统备忘录等形式构建了数字政府治理体系，保障社会公众可以以最为便捷的方式获取政府的优质政务服务。[6]英国数字政府建设十分注重将政策制定与数字服务的具体内容联系起来。[7]新加坡数字政府建设一方面以制定包括数字政府建设战略、与数字政府建设相关法律法规推动国家数字政府建设，另一方面还制定保护公民个人信息的法律法规体系，用以保障数字政府建设过程中的公民隐私权与数据安全。[8]

制度化在实践中被应证了有助于“公民即用户”导向下的顶层设计、制度建设、平台搭建、最佳用户体验终端的整体实现，[9]有助于数字政府建设在监管下实现规范化、效率化，最终促成数字政府建设达到最佳运行状态。[10]

理论基础

马克思认为制度理论的出发点是从事实际活动的人。[11]制度是人类为了完成群体活动所必然依靠的行为准则。无论是生活或是工作，作为社会群体中的一员必然是某种制度或者一系列制度的辐射对象。

（一）制度的一般行为导向

制度的建设具有明确的目的行为导向。制度通过制定行为范式，用以引导在制度辐射范围内的不同主体实施有利于目的实现的制度预期行为，限制阻碍目的实现的非制度预期行为，协调预期行为之间可能产生的利益冲突，协调制度化的整体行为与外部环境之间可能产生的利益冲突。[12]当自我行为、他人行为、第三方行为实现最优化组合之后，制度便通过制度化形式实现了对于社会共同行为范式的建立，并可以作为社会整体共同行为的普遍化模式，根据不同主体所处地位进行重复适用。

当然，共同行为范式在形成之后也不可能一成不变，而是周期性地经历问题产生、制度需求、制度形成、制度化行为引导、制度内行为磨合、共同行为范式产生、新问题产生、新制度需求等循环往复的过程。但是，制度作为行为导向的核心意义在于行为范式的普遍适用性与稳定性、结果的社会效益性与可预期性。

（二）制度的一般结果预期

制度通过定义行为准则形成行为导向来减少结果的不确定性。[13]尤其是通过政策、法律而建构起来的，通过侦查、检察、审判、监察等机关促进实施的国家正式制度体系，除了能够保障制度目的实现，还有助于制度引导下的社会普遍价值观的形成，从而进一步促进被期待预期结果的实现概率。制度中行为所产生的结果，需要制度化的规范予以保障及维护，这是制度化本身的应有之义。

制度化通过确定的规范对于已经产生的行为结果予以肯定，并保障结果的稳定及其效益归属，用以彰显制度化存在对于制度内主体目的的支持。同时，为了维持制度化的持续推行、增强制度化的生命力，制度化需要根据相关主体的需求变动、制度化推行的外部环境的变动等，对于制度进行能动调整，以便于真正实现对于制度性结果的保障及维护。

制度化建设的实践路径完善

构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制，有助于解决中国数字政府建设难以有效统筹的问题，[14]“弹性化界面运作形态”，[15]也需要可以带动多元化治理行进的制度的有效跟进，尤其是“数字政府建设表面看也许是个技术问题，但实质上看仍然是对权力的态度问题”，[16]因此，制度化建设尤显重要。

（一）制度化落实数字政府建设目标

制度化建设首先要做到明确数字政府建设的目标，即为什么要进行数字政府建设。我国行政体制改革经历了以精简机构、降低对微观经济的政府干预、建设公共服务体系、加快职能转变为重点的渐进式转变历程，[17]以建设人民满意的服务型政府作为总目标。

1、制度化落实职能转变目标

党的十八大以来，我国行政体制改革以简政放权实现政府职能转变为核心，数字政府建设要在实现“放管服”改革中发挥其应有的作用。数字政府制度化建设需要在进一步促进“服”的前提下，推进“放”和“管”在数字政府服务中的落实。结合权力清单制度，制度化推动各级政府权力清单中的各项权力切实落实在数字政府的服务内容中，逐步推进权力清单中的政府层级权力与数字政府服务逐一对应。让百姓看得到的每一个“服”，享受得到的每一次数字化“服”的便捷高效都有“放”和“管”的制度化作为支撑，也让每一个“放”和“管”都可以制度化地通过百姓看得到、享受得到的“服”得以落实。

2、制度化落实国家行政体制完善目标

以信息化作为技术驱动的数字政府建设跨越了传统政府的物理形态与地域限制，增强了对于治理主体多元化以及治理内容跨部门、跨区域衔接的现实需求。数字政府建设应该体现国家机构职能优化协同高效的着力点，以信息化形式助力行政决策优化、行政执行、行政组织、行政监督体制优化。以数字化创新行政管理和行政服务方式，及时汇集各地数字政府建设中已经取得的有效经验，加快建立国家层面与地方数字政府建设的统筹协调制度，理顺国家与地方、各地方之间的协同发展关系，制度化推动政务数据有序共享，加快推进全国一体化政务服务平台建设。

（二）制度化落实数字政府建设任务

1、完善数字政府标准化建设制度

一是合理明确中央与地方数字政府建设的具体工作内容，形成政府信息化建设基础设施、基础数据资源、信息技术等在国家的统一框架内实现一体化标准，进而在统一制度框架与标准下再兼顾地方信息化特性，用以提高数字政府建设的整体化效率，降低不必要的重复与难以统筹协调的资源耗费。

二是加强对政府部门数据的国家统筹管理，建立政府部门和事业单位等公共机构数据资源清单，依托权力清单统一政务事项上网名称、办理机构、事项类别、办理流程、办理路径、收费标准。

三是推动电子政务服务事项优化受理与办理流程，运用集成化理念，打破办事部门、受理窗口的物理界限，建立无差别受理、同标准办理规范。四是统合政务服务平台，实现重要领域公共数据资源合理化、适度化、有序化、规范化、安全化地向社会开放。

2、完善政务数据持有、开发、使用规范化制度

一是整合政府已持有数据，对可能涉及政府涉密数据、个人隐私数据，影响到国家、社会、公民利益的尤其需要审慎对待，明确数据类别，明确数据持有单位，实现相同内容、相同性质的信息的制度化统一管理，不同内容、不同性质、需要区别管理的信息区别管理，形成数据分类系统。

二是保障现有政务数据有权持有、安全持有，制度化明确不同数据持有部门针对不同类别数据的持有权限，明确安全责任单位及其安全保障责任，明确安全保障规范及技术措施，建立防攻击规范、防泄露规范、安全预警规范、应急处置规范、安全监控实时与动态规范、数据安全法律责任等。

三是明确政务数据开发的合法、正当、必要、有限性，盘活可合理利用、开发的政务数据，明确可开发数据类别、开发方式、开发限制、开发安全等规范标准。

3、完善政府信息系统和公共数据互联开放共享制度

一是进一步完善政府信息平台整合、消除信息孤岛、推进数据资源向社会开放等共享化制度，制度化落实“五个统一”，切实落实各自为政、自成体系、重复投资、重复建设，明确数字信息共享交换的主体及其责任，明确共享信息质量保障与后续维护的主体及其责任。

二是加强第三方参与政府数据应用制度化推进，进一步完善政企合作制度，规范政府市场化采购、服务外包的项目类别、内容、形式、责任等内容，引入第三方机构定期对数字政府绩效评价、政事企合作等内容进行评估，支持企业按照市场化、法治化规则参与数字政府建设。

三是明确政府监管和社会监督有机结合规范化，制度化推进社会力量参与信息化社会治理的积极性。

4、完善制度化数据权利保障制度

一是区分“政府的数据”和“政务数据”，针对不同数据建立有针对性的数据资源采集、传输、存储、利用、开放的规范管理，促进政府数据在风险可控原则下最大程度开放。

二是切实加强对涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私、军工科研生产等信息的保护，制度化界定特殊领域信息的基本范围、保护内容、保護方式、保护期限、保护主体及其责任等内容。

三是界定个人信息采集、应用的主体、范围和方式，明确被采集信息主体的权利、权利救济方式，明确信息采集、应用主体的信息保护义务和责任，明确信息数据持有主体的开发、使用等权限，保护信息安全的义务与责任，加强对数据滥用、侵犯个人隐私等行为的制度化管理和惩戒。

参考文献

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习近平总书记提出的“数字福建”建设取得了哪些新成绩[EB/OL].中央新闻网.http：//www.fj.chinanews.com.cn/news/fj_ttgz/2019/2019-05-06/439913.html.2022-9-14.

[2]习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话[EB/OL].新华网.http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-12/16/c_1117481089.htm.2022-9-14.

[3]习近平致第四届世界互联网大会的贺信[EB/OL].中国日报网.https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1585753154863203286&wfr=spider&for=pc.2022-4-19.

[4]权威发布：十九大报告全文[EB/OL].中华人民共和国最高人民检察院网.https：//www.spp.gov.cn/tt/201710/t20171018_202773.shtml.2022-9-14.

[5]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].新华网.http：//xhpfmapi.zhongguowangshi.com/vh512/share/6604286？channel=qq.2022-4-19.

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作者简介

翟晓舟 中共陕西省委党校（陕西行政学院）法学与社会治理教研部副教授，研究方向为科技法学、社会治理法学