一会三函+EPC模式下政府投资前期项目管理实践

洪西文

(北京市工程咨询有限公司，北京 100124)

1 “一会三函”及EPC提出背景及相关概念

1.1 “一会三函”

“一会三函”是为了加快项目开工，将法定审批程序简化为“一会三函”4个步骤的创新模式。其中，“一会”是指市政府召开会议集体审议决策；“三函”是指前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书三份文件。项目单位只需满足“一会三函”4项前置条件及环评等相关要求即可进入开工建设，其他各项传统审批手续在竣工验收前完成。目前，“一会三函”工作方式已在北京和雄安新区进行试点试用。

北京开展公共服务类建设项目投资审批改革政策历程，见图1。

1.2 EPC

工程总承包(Engineering Procurement Construction，以下简称“EPC”)是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。EPC主要涉及领域包括能源(传统电力、清洁能源等)、交通(铁路、公路等)、建筑。政府对EPC大力支持,并制定了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)、《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)及《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规[2019]12号)等一系列文件。EPC服务种类分为：设计-采购-施工总承包(交钥匙总承包)、设计-采购总承包(E-P)、采购-施工总承包(P-C)、设计-施工总承包(D-B)。

1.3 政府投资项目采用“一会三函”+EPC模式结合优势

工期进度：同比传统审批方式，该种操作路径缩短了整体项目建设周期，从常规前期手续办理至少一年期缩减至3个月～6个月。

方案优化：图纸设计与施工单位一体化，强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，对设计在整个工程建设过程中的主导作用的强调和发挥，有利于工程项目建设整体方案的不断优化。

技术衔接：有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有效地实现建设项目的进度、成本和质量控制符合建设工程承包合同约定，确保获得较好的投资效益。

工程责任：建设工程质量责任主体明确，有利于追究工程质量责任和确定工程质量责任的承担人。

2 北京大兴国际机场口岸非现场设施建设项目背景

2012年12月，国务院和中央军委联合批复建设北京新机场，并将新机场定位为大型国际枢纽机场。按照《国务院关于口岸开放的若干规定》(国发[1985]113号)(以下简称《口岸开放若干规定》)要求，北京新机场航空口岸需与机场同期完成建设并开放，才可实现新机场顺利通航。

《口岸开放若干规定》提出，口岸建设主要包括口岸现场设施和非现场设施建设两部分，航空口岸现场设施由机场主体负责建设，非现场设施部分由地方政府代建，由中央查验单位(边防检查站、海关)使用。2016年10月，北京市人民政府《关于研究北京新机场航空口岸非现场设施和生活保障基地规划建设有关工作的会议纪要》提出，北京新机场建设是一项系统工程，航空口岸非现场设施和生活保障基地是服务新机场运行、实现国际机场功能的重要配套设施，需与机场主体工程协同推进、同步投入使用，确定由北京市商务局口岸办公室(以下简称“口岸办”)作为牵头主体，运用“一会三函”+设计施工一体化(以下简称“EPC”)模式推进此项任务。为落实市领导要求，口岸办亟需针对新机场口岸非现场设施出具完善的可行性研究报告，明确建设内容、建设规模和投资，以便于项目开展勘察、设计、施工及监理招标，快速完成项目立项及开工建设。

该项目主要建设内容为边检、海关(含原国检)行政业务综合用房，主要包括办公、业务及保障3个主体功能共计6个区域，即边检行政办公区、边检综合业务区、边检保障服务区、海关行政办公区、海关综合业务区、海关保障服务区。口岸非现场设施总建筑面积为20.8万m2；项目用地位于机场红线内，总占地面积为13.7万m2，总投资额为14.7亿元(批复后数据)。项目建设是保障北京大兴国际机场[2018年9月，经报党中央、国务院审批同意，北京新机场名称确定为“北京大兴国际机场”]口岸获准开放并正常运转的前提；有利于改善北京航空口岸基础设施环境，提升服务能力；有利于确保国门平安、维护国家安全；有利于促进京津冀协同发展战略的实施。

3 项目建设特点

1)是北京市第一个选用“一会三函”+“EPC模式”建设的全额政府投资项目。

从2016年10月项目提出，到2019年6月底满足机场联调联试要求，项目建设仅有2年8个月时间，口岸建设任务完成异常艰巨。在北京市政府大力支持下，大兴国际机场口岸非现场设施首个创新采用了可较快实现项目开工建设的“一会三函”+“EPC模式”，主要实施难点有，一是项目单位对工程建设了解较少，项目推进几乎均“从零开始”，该项目是口岸办负责的第一个工程建设项目，相关人员对工程建设流程及审批手续办理情况缺乏了解，缺乏专业人员对“一会三函”和“EPC模式”进行统筹安排。二是项目可行性研究报告编制与“一会三函”及“EPC模式”结合困难。“一会三函”模式虽然摆脱了传统审批流程，可在未完成可行性研究报告情况下推进项目开工，容易造成项目规模和投资过大或过小；同时施工单位通过设计方案介入投资估算，方案合理性与经济性有待商榷，同样造成投资估算不稳定情况，不利用政府投资管理，极易导致后期翻车或者项目停滞[1-2]。

2)建设意义重大，建设内容庞杂，规模论证过程曲折。

北京大兴国际机场是中央重点关注的项目之一，而该项目建设是北京国际机场口岸获准开放及正常运转的必备要件，建设意义重大。作为国际交往中心第一道国门，口岸建设应体现国家高标准和高水平，项目建设内容较为庞杂，涉及人员办公、居住、业务办理、科研实验，疾控中心，动物饲养、运输、居住，植物检验检测、临时存放及观察生长等，大致可归纳为3类办公用房、20多项特殊业务用房、1个疾控中心、20多种不同类型实验室(动物、植物、食品、机电)及10余种不同动植物进出关检验检疫用房。面对庞大的建设内容，需要与多个单位一一梳理规模需求，最终提出建筑规模21万m2，一方面，由于中央并未对北京大兴机场正式批复人员编制，党政机关办公用房标准建设无法进行参照；另一方面，其他业务用房存在无行业建设标准、部分为国内首例建设等情况，建设规模论证标准选择相当困难[3]。

3)利益相关方错综复杂，项目建设目标略不统一。

该项目主要建设目的为实现口岸通关需求，即为边防检查站、海关(含原国检)等联检单位提供办公、业务及生活保障设施，满足北京市为中央单位提供服务要求，建设单位为口岸办，使用单位为边检及海关(含原国检)；项目选用“一会三函”+“EPC模式”开工建设，设计施工联合体和监理方均对建设方案提出较多要求；各方利益追求各有侧重(如：建设单位希望顺利实现竣工；使用单位希望需求满足越多越好；设计施工联合体希望获得更多工程利润)，如何保持第三方公立性是本次可行性研究报告编制的一大挑战，为合理控制规模和投资，利用科研建筑、党政机关办公用房建设标准及其他行业建设标准，结合项目使用方特殊建设要求，与设计院深入对接好政府投资项目建设标准情况下，按照市政府固定资产投资相关要求，以正式书面报告、纸质留痕、充分沟通的情况下，完成报告编制工作。

4)项目编制时间紧、任务重，环境变动影响较大。

一是时间紧，2016年与项目单位明确工作后，为快速满足甲方招标需求，按照计划用时3个月完成项目初步成果；明确项目设计方后，指导项目单位完成设计方案，再完善可行性研究报告建设方案内容，但由于后期受国家用地预审过期影响，北京地块及规划意见迟迟无法正式下达，影响项目立项进程。二是任务重，该项目建成历时3 a，报告编制共计完成4个子报告，总规模约21万m2，总投资额达到15亿元，主要建设内容包括党政机关办公用房及业务用房，建设规模和投资标准均需充分论证，耗费大量人力和物力[4]。三是环境变动对报告影响较大，后经过中央大部制改革，海关国检合并，边防检查站纳入公安系统，北京商务委更改为北京商务局，口岸办归口变化等环境变化，报告在规模测算和方案上也相应进行了集约化、合理化修改和完善，使得报告满足项目当期申报要求。

4 项目管理咨询工作创新思路及建议

1)项目为“一会三函”模式或“EPC模式”下项目前期全过程咨询服务提供创新实施操作路径。

项目首个运用“一会三函”+EPC创新模式推进建设，通过对甲方提供前期全过程管理咨询服务，最终完成可行性研究报告编制工作。主要创新点在于:一是为项目前期全过程咨询服务提供应用操作路径，为保证报告具有招标参考性和政府固定投资的合理性，一方面从顶层设计项目推进方案及计划。协助项目单位捋顺开工前期整体实施过程，并按照相关节点开展工作，可行性研究报告完成各章节内容时间点才能确定，为建设单位项目开工之前“一会三函”及传统审批流程各个环节提供了管理咨询，得到了项目单位认可和好评；另一方面，积极解决推进过程中各项问题，如协助口岸办向“一会三函”涉及审批单位通过书面请示或者商函形式加快各个手续办理，在征求专家意见情况下与市住建委及市规自委协商EPC招标方案及实施路径；及时与项目立项审批部门沟通协调，明确项目建设支持内容、支持方式和投资标准，实时调整和完善可行性研究报告，使得立项部门可以实时跟踪项目建设进展，协助项目单位定期向市政府汇报项目进展及问题，并提供相关解决思路，供市政府参考与决策，为加快项目建设提供了决策支撑[5]。

2)项目建设标准未明确情况下，以类似研究领域标准为基础，实际需求为导向，其他省市类似业务处室或者实验室建设规模为参考，合理确定项目建设规模。

党政机关办公用房规模测算方面，由于该项目暂无中央编办意见，为了加快项目建设，咨询机构协助项目建设单位向市政府提出暂按照使用单位提出的人员需求为基础进行规模论证，待中央编办批复人员规模后，由项目单位对超出批复编制的用房面积暂时留白，并上报市政府统筹安排。

在缺乏标准业务用房规模的测算方面，随着出入境人员及携带物内容越发广泛，相关检验检测学科布局日臻完善，许多业务领域不断扩展，仪器设备日新月异，科研任务大幅增长，队伍结构变化明显，科技创新活动的内容、技术手段和实验方法发生了根本性变化，从而给实验场地、科研空间、建筑结构、支撑条件、实验环境等带来了新的发展需求。考虑海关检查内容涉及繁杂，北京关作为首都第一国门检验标准应对标国际一流水准，在充分与项目使用方沟通情况下，对无标准用房分为三类进行论证，一是根据海关相关法律条文规定的检测内容，对实验室进行功能设置，根据需采购设备及现有设备清单，对实验室规模进行论证；二是参考现状类似用房情况，对特殊业务用房规模进行分析；三是针对国内还未建立实验室或者业务用房，参考国际(欧洲及美国等发达国家)标准进行规模论证，按照国际一流标准进行建设。规模论证结束后请行业专家对规模论证内容进行评审，最终确定规模论证方案。

3)“一会三函”条件下可行性研究报告指导项目建设施工过程中合理控制建筑规模、方案和投资。

为加快项目推进，需协助项目单位编制项目开工前“一会三函”开工排期表、作战图，研究如何顺利实现设计施工一体化招投标工作，在项目单位认可情况下，将编制的可行性研究报告初稿作为协助项目招投标任务书的前提条件，在克服土地手续未完备、立项未批复、设计施工综合招标无先例的困难下，用时7个月实现项目“一会三函”开工。

为了降低项目建设风险，需紧密安排项目前期调研，在充分了解项目使用单位需求情况下，对建设规模和方案进行分析和确定，项目评估对规模无核减，对投资核减核增比例控制在5%以内，大力降低了项目建设单位可预见的审计风险，提高了项目招标准确度，除业务保障设施项目以外，其他3个项目目前已于2019年6月底前竣工验收。

4)多个利益体需求共存情况下，咨询成果良好的保持第三方公立性。

与传统项目不同的是，该项目涉及的项目建设单位1家、使用单位2家、设计施工联合体1家及监理1家，5家不同目标 利益体同时对可研报告提出需求和要求，同期新机场协调部门市发改委新机场办、EPC总牵头单位市住建委不定期对项目进行督导，利益关系复杂，但项目建设单位对工程项目了解较少，很容易受到各种关系影响，而导致报告偏向一侧，为了平衡各方利益，一是应以书面盖章形式正式向项目建设方提出各个需求，由项目建设单位与咨询机构协商后再确定是否调整建设内容、方案以及投资；二是定期组织召开项目洽商会议，各方对项目情况进行通报，并在会上及时解决问题，无法协调解决事宜由下次会议之前各方进行讨论确定，无法协调的内容由建设单位提请市政府协调解决；三是分项与项目建设单位书面形式确定项目建设内容、建设规模、方案和投资，让项目建设单位时刻把握可研报告编制及修改完善动向。

5)政府投资项目人防意见征求等前置，建议审批部门关注规模投资确认对项目开工建设重要作用，尤其是对地下工程影响。

为了便于项目顺利开展方案设计，降低项目风险，建议项目建设单位按“一会三函”办理项目前期工作的同时，也要提前开展项目建议书(可行性研究报告)的编制工作，待设计方案基本明确，或在办理“一会三函”的规划方案复函之前，完成立项评审工作，以利于合理控制投资规模，提高政府资金使用效益；为降低人防工程建设存在的问题，建议项目建设单位在设计方案阶段即征询人防部门意见，为项目后续设计提供合理依据。