转换市民化工作重点 推动农业转移人口从落户城市到融入城市的转变

孔翠芳

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，今年中国将坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革，健全常住地提供基本公共服务制度，提高农业转移人口融入城市水平。

一、推进市民化工作面临农业转移人口落户意愿下降的困难

（一）大量调查表明农业转移人口城镇落户意愿持续下降

根据国家发展改革委和全国总工会2020年开展的问卷调查显示，48.34%的农民工明确表示不愿意在城市落户。国家卫生健康委流动人口服务中心公布的数据也表明，流动人口在城市落户的意愿呈现持续下降态势，2012—2017年，东部地区和西部地区落户意愿分别由53.3%、43.7%下降到48.6%、34.1%。在山东的调查显示，农民工不愿意在城市落户的比例由2016年的37.3%提高到2020年的48.4%;尤需注意的是，农民工落户意愿并没有随着进城务工时间变长而提高，务工少于5年的人员不愿落户比例为45.2%，而务工5—10年的农民工不愿落户比例達50.75%。

（二）部分地区出现城镇户籍人口迁往农村的现象

一些地区出现城市户籍人口回迁农村的现象。浙江省部分地区顺应人口返乡需求，出台城乡居民户口双向迁移规定，如湖州市德清县明确了7种允许城镇户口迁往农村的情况。2015年来，全县农村户籍人口迁往城镇的为2154人，而城镇户籍人口迁往农村的达到5394人，比村迁城多出3000多人。部分地区出现农民家庭户口拆分落户的情况。福建省德化县农民通过家庭分户方式享受城乡两边的政策便利和福利。

二、农业转移人口落户意愿下降的三个主要原因

（一）不落户同样可以享受大多数城镇基本公共服务

随着基本公共服务提供方式改变和均等化，城镇基本公共服务已经基本覆盖常住人口。居住证制度保障了城镇未落户常住人口公平享有义务教育、就业等在内的6项城镇基本公共服务;一些地区居住证“含金量”大幅提升，如武汉市居住证持有人享有10类基本公共服务和10类便利，服务项目数量达到106项，占户籍人口享受服务项目数量（122项）的86.9%。全国1亿多持有居住证的农业转移人口，很多已基本等同于城镇户籍居民享有的权益。全国统一的城乡居民基本养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度全面建立，同一地区城乡居民的基本养老和医疗保险标准基本一致。在多数城市农业转移人口落户享有的基本公共服务与是否落户的关联已经减弱。

（二）落户可能导致原来享有的农村权益丧失

农村户籍“更加值钱”。随着公共资源向农村倾斜力度加大，农村居民享有的宅基地资格权、农村土地承包权、集体收益分配权等“三权”权益价值更加凸显。如，浙江省德清县某村庄自开展农村集体经营性建设用地入市以来，村民股权分红从2013年每股684元增加到2万多元，本村居民没有户籍迁出情况。落户城镇后在农村权益无法得到有效保障。有关政策文件要求不得强行要求进城落户农民转让其在农村的“三权”。但效力更高的《村民委员会自治法》规定，“三权”收益等分配事项，需经村民会议讨论且超过到会人员的半数以上通过方可有效。一些村庄在分配征地补偿费用时，通常以此规定为依据，将分配范围限于本村户籍人口。调查发现，山东、浙江等地普遍存在上世纪90年代因购买城镇户口而必须退出农村土地和权益的居民，很多居民想返乡落户但存在较大障碍。

（三）落户并不能显著增强农业转移人口在城镇的稳定性

就业是农业转移人口在城镇长期稳定的关键，当前就业市场化不断深化，就业岗位与户口本身的关联性已经下降;同时，针对农业转移人口的职业技能培训广泛展开，参加培训与是否落户也没有直接关系。落户并不能明显增加农业转移人口城镇就业稳定性。从就业结构和职业技能看，农民工短期内在城市稳定下来的难度较大。2019年从事建筑业、批发零售、居民服务等不稳定就业的农民工比重约为45%，初中及以下文化程度农民工占总量的72.3%。2020年农民工就业受疫情冲击较大，总量比2019年减少517万人。回乡反而为农业转移人口缓冲不稳定性提供了选择。

三、从当前形势与长远发展看农业转移人口市民化的趋势

落户是农业转移人口实现市民化的重要标志之一，而从就业、居住、生活等方面融入城镇则是实现市民化的根本。随着基本公共服务均等化步伐加快、就业市场化程度加深、居住证制度的全面覆盖，落户与农业转移人口市民化的关联性已经减弱，农业转移人口市民化的工作重点要有所调整。

从当前形势看，外部环境存在极大不确定性，农村权益仍是农业转移人口的重要保障，农村集体经济组织发挥着重要稳定作用，新技术发展使部分就业下沉到乡镇，工商资本下乡和农村公共资源投入增加改善了农村生产生活环境，这些对农业转移人口进城落户意愿有重要影响，也对推进农业转移人口市民化工作提出新要求。当前，农业转移人口更希望享受城乡“两便”的福利。因此，推进市民化的关键已经不在于落户，重点在于增强农业转移人口在城镇就业生活的稳定性。

从长远发展看，深入推进新型城镇化，促进人口向城镇集中，有利于以较低成本提供更优质基本公共服务。农业转移人口进城仍然是大趋势，“十四五”末，我国城镇化率将超过65%，2035年，预计达70%—75%。对各地调查显示，在传统农业为主的村庄，最“年轻”的务农劳动力也在50岁左右。随着代际更替，这一批传统农民步入老年，新生代农民更多进城，这一阶段预计仍将持续10—15年的时间，届时，伴随着基本公共服务均等化和城乡居民权益更加平等，农业转移人口市民化将全面完成。

四、转换市民化工作重点，提高农业转移人口融入城市水平

（一）以健全基本公共服务提供机制为推进市民化工作的主攻方向

适时修订居住证条例，在“六项权利”“七项便利”基础上，进一步增加基本公共服务项目和办事便利项目。以加快完善基本公共服务标准体系为基础，健全基本公共服务提供机制，推动各地建立与居住和社保就业年限挂钩、梯次增加、逐步衔接的外来人口基本公共服务清单。围绕解决好农业转移人口住房保障问题，全面加大租赁住房建设，探索建立住房保障城乡联动机制，研究跨省区开展宅基地退出与享有城镇保障住房挂钩。

（二）调整完善农业转移人口市民化监测指标

在全面放开落户的城市，取消户籍城镇化率指标考核统计，探索以常住地登记户口方式。以城区人口300万以上城市为重点，加强对各城市基本公共服务清单和落户条件的监测。加强对农业转移人口就业稳定性、住房保障水平的监测，将参加城镇职工养老保险比例、职业技能证书持有比例和享有住房保障比例等纳入农业转移人口市民化监测指标。

（三）加快将保障农业转移人口农村“三权”纳入相关法律法规

加快农村集体产权制度改革，推动完成集体资产确权登记，鼓励集体资产股份量化到户到人。完善农业转移人口落户城镇后农村“三权”维护制度，在人口流出较多地区鼓励通过权益登记和确认等方式保护转户农业人口的权益。有条件时将允许外来人口加入集体经济组织、保障进城农业转移人口享有农村“三权”等纳入《村民委员会自治法》。加快制定农业转移人口依法自愿有偿退出农村“三权”的具体办法。积极探索城乡人口双向有序流动的实现形式，逐步推动集体经济组织向外来人口适度开放。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）