“两轨六步法”式的产业政策：解读、疑惑与评述——与林毅夫教授商榷

白让让

2016年前后，林毅夫和张维迎两位学者围绕产业政策正当性和实际价值的激烈争论，引发了学术界内外的持续关注。林毅夫从他所构建的新结构经济学理念出发，认为一个国家的经济发展就是人均收入不断攀升的过程，这一攀升的基础则是劳动生产率的提高，而只有技术创新和产业升级才能够推升劳动生产率，除了发挥市场机制配置资源的作用外，有为政府实施“增长甄别和因势利导”范式的产业政策则是产业结构升级和多样化的基本手段（2016：163—173）。张维迎从经济学理论范式、产业政策的失败案例和比较优势理论内在矛盾等多个角度完全否定了林毅夫的观点和逻辑（2016：174—192）。田国强将这场争论上升到改革、发展、稳定与治理关系的高度，认为问题的本质是如何认识市场和政府在资源配置中的不同作用（2016a：203—219）；顾昕认为这是新自由主义和新发展主义之间理念和工具的又一次对决（2016：220—236）。这场争论还随着林毅夫领衔团队所撰写的《吉林省经济结构转型升级研究报告》（简称《吉林报告》）的公布而拓展到学术圈之外（林毅夫、付才辉，2017：5—20），产业研究专家、产业政策制定者纷纷加入论辩之中，2016年的中国经济学完全可以称为“产业政策年”。

问题在于，激烈辩论之后并没有达成关于产业政策的任何共识，辩论双方依旧处于田国强所谓“自说自话”的对立状态（2016b：35—49），后续的分析和讨论已经超越或者“忘记”了引发这场争论的源头——“增长甄别与因势利导范式”的产业政策理论及其“两轨六步法”式的实施指南（蔡昉等，2018：4—17）。在借助林毅夫构建的“两轨六步法”范式分析我国战略新兴产业的政策设计时，我们发现这一框架并不能科学合理地解释产业政策的现实动因，将它用于特定场景时还可能产生南辕北撤的后果（白让让，2018：9—20）。本文通过对这个产业政策理论体系和指导菜单的详尽解读，揭示了其在概念范畴、理论逻辑和实施机制等方面所存在的内在缺陷或者错误。这些学理、学识问题的存在，不仅说明新结构经济学中的产业政策范式还是一个不成熟、不完整的理论体系，也提醒相关政策的实施者，绝不能将“两轨六步法”当作产业升级和多样化发展的灵丹妙药，避免陷入“照猫画虎”的窘境。

本文的内容安排如下：第一部分在解读“增长甄别与因势利导范式”产业政策基本内容和架构的基础上，依次分析了这一范式在概念定义、研究对象和实施工具方面的问题；第二部分解释了信息外部性和协调失灵如何成为新结构经济学产业政策正当性的条件；第三部分梳理出政府和市场机制在产业甄别中的作用；第四部分聚焦在新结构经济学关于“比较优势”这一概念的定义、量化与应用等方面；第五部分重点讨论“两轨六步法”指南的逻辑矛盾和实施困境。最后是文章的小结。

一、“增长甄别与因势利导”范式的产业政策

（一）新结构经济学产业政策体系的演进

林毅夫把现代经济增长定义为一个技术、产业、基础设施、制度结构不断变迁的过程，其研究的目的在于回答“为何处于不同发展阶段的国家，他们的技术结构、产业结构、基础设施和制度环境都并不一样？什么因素驱动了这些结构在发展过程中不断变化？”两个在发展经济学第一版的“结构主义”和第二版的“新自由主义经济学”中没有圆满解释的问题。他提出了一个结构分析的视角：“一个国家在每一个时点的经济结构是内生的，取决于这个国家在那个时点给定的要素禀赋结构”，那么，如果发展中国家希望人均收入水平达到发达国家的水平，其劳动生产率水平就需要和后者一样高，产业结构就需要和后者也一样，这就要求每个劳动者所拥有的资本必须与发达国家保持一样。人均资本存量的增加也就意味着要素禀赋结构的优化和产业结构的升级，而任何一个时点上最优的产业结构是由各国现有的要素禀赋结构决定的，一个国家若想在技术发展的阶梯上不断爬升，就应当首先改变要素禀赋结构，然后按照比较优势的原则选择可以扶持的产业，而根据比较优势生产产品的企业就能获得国内国际市场的竞争优势、赚取利润和积累资本，这一价格发现过程是在“有效市场”中完成的。但是，由于国际竞争是总成本的竞争，要素禀赋只能决定产品的生产成本，交易成本的高低则决定于“硬性和软性”的基础设施与制度环境，在这些方面发展中国家处于落后的状况，要降低交易成本就需要“有为政府”的介入（林毅夫，2014b：12—14）。

基于上述逻辑，林毅夫与合作者构建了一个名为“增长甄别和因势利导框架”（Growth Identification and Facilitation Framework，简称GIFF）的产业政策新范式：增长甄别（growth identification）是指如何确定一国可能具有潜在比较优势的新产业，而因势利导（facilitation）专指从降低特定产业中企业交易费用的目的出发，政府如何改善软硬基础设施，消除那些可能阻止这些产业兴起的制度约束。与其他产业政策的理论研究模式不同，“增长甄别和因势利导”范式还以追赶型产业为例，提出了制定产业政策的六个步骤。林毅夫将上述理念、逻辑和程序统一起来，形成了一个名为“两轨六步法”（Two-Track Approach and a Six-Step Process）的行动指南。这一指南已经应用到非洲的埃塞俄比亚、尼日利亚和我国吉林省的产业发展规划和设计实践中（林毅夫，2016：163—173），体现出林毅夫秉持的“知行合一”“顶天立地”的学术研究风格。

有关研究者对产业政策的理论和实践效果进行述评时指出，除了语义上的争议外，一个规范的产业政策研究框架至少要涉及产业政策定义、动因、工具和实施机制等四个方面的内容（罗德里克，2016：96—106），林毅夫和孟加从比较优势的视角出发构建产业政策时，也是从定义、范围和工具等三个层面展开的（Lin和Monga，2013：39—42）。那么，“增长甄别与因势利导”或者“两轨六步法”范式中的产业政策是否满足这些要求？就成为本文分析的第一个环节。

（二）产业政策的定义、内容和边界

对研究对象或者范畴予以明确、清晰和前后一致的定义和界定是一切科学讨论的前提，Lin（亦林毅夫）and Monga也认为不同学派或者学者在产业政策“语义”上的分歧，要远大于对产业政策讨论本身（2013：39—42）。在2016年与张维迎的公开辩论时，林毅夫明确提出：“在对话开始之时，有必要对产业政策做出清晰的定义，否则很容易各说各话，没有交集。”（林毅夫，2016：163—173）。沿着这一逻辑，本文总结了GIFF产业政策范畴的显著特点与存在的问题。

1.产业政策定义的多样性和多变性

在回应张维迎和田国强两位学者的批评时，林毅夫对产业政策进行了十分宽泛的定义：“凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策，包括关税和贸易保护政策，税收优惠，土地、信贷等补贴，工业园、出口加工区，研发中的科研补助，经营特许权，政府采购，强制规定等……只要针对特定产业进而会影响该产业发展的政策都叫产业政策。”（林毅夫，2016：163—173）该定义可以分解成三部分：产业政策实施的主体是中央或地方政府，政策的目标是特定产业的发展，实施手段包括关税、补贴、工业园区等多种性质不同的方式。

在同一篇文献中论述“有为政府”的作用时，林毅夫对产业政策的定义变成了：“政府能用于支持研发的钱是有限的，不能什么基础科研都支持，政府对基础科研的配置，就决定了这个国家会发展哪种新产业和新技术，这种选择性配置也是一种产业政策。”（林毅夫，2016：163—173。黑体为作者所加，下同）还是在这篇文献中，为了澄清“因势利导”的具体作用，产业政策又被林毅夫界定为：“这种策略性地使用资源，必须了解要发展什么产业，这些产业所需要的软硬基础设施有哪些？在哪儿建立工业园区合适？这种针对特定产业的在特定地区提供因势利导措施的举措就是所谓的产业政策。”（林毅夫，2016：163—173）

显然，上述三种定义存在明显的差异，第一个是传统意义上的产业政策，第二个侧重于政府对资源的配置，最后一个则涵盖了所有软硬件基础设施建设。可见在概念界定方面，林毅夫已经违背了他自己对学术辩论的要求，犯了田国强所指出的“定义不够清晰、边界游移不定、不同场合给出不同定义”的错误（田国强，2016b：35—49）。

2.“产业发展”的内涵不清

新结构经济学的上述定义既不是针对国家的经济发展，也没有局限在特定产业的发展和结构升级问题上，属于“中间”状态。例如，一个被普遍接受的定义来自小宫隆太郎等人：“（产业政策是）政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策，换句话说，它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策。保护关税和对消费品课征消费税，可以说是这种定义下的产业政策的一种传统手段。”他们还以日本为对象将产业政策的范围设定为两大方面：一个与资源在产业之间的分配有关，即产业的一般基础设施和产业之间的资源分配政策；另一个涉及各种产业组织的模式与成因，包括各领域的内部组织政策和横向产业组织的中小企业政策（1988：3—4）。这就把政策的目标具体到产业之间的关系和产业内部经营活动两个方面，相对而言，林毅夫的定义则专注于产业发展本身，但对产业发展的具体含义并没有展示。

概念的定义在理论研究中的作用是不言而喻的。实证产业政策研究的开拓者Adams就认为，一个好的产业政策概念需要包括目的、性质和机制等三个方面内容，①小宫隆太郎等人的经典著作《日本的产业政策》正式出版的时间是1984年夏季，而F.Gerard Adams编著的Industrial Policies for Growth and Competitiveness也是在1985年由D.C.Heath and Company出版，考虑到学术研究的周期，可以认定这两部著作是同时代的。据此他把产业政策（针对美国而言）定义为那些“有助于提升产业结构及其调整，刺激新产业的能力投资，鼓励研究和开发，建立新产业，帮助传统产业转型”的方法和手段，从宏观的层面讲就包括所有能够提高产业的生产率和能力，并使得美国公司的潜在生产力适应时代需要的政策。他还特别指出产业政策属于供给侧的工具（an supply-side instruments）（1985：3—5）。相对于林毅夫十分模糊的“产业发展”范畴，Adams的关切点在于产业结构及其升级方面，也正是基于这个“可量化”的定义，Adams对产业政策的实证研究成为后续学习的范例。类似的例子还有非洲发展经济学家、埃塞俄比亚产业政策的制定和实施者阿尔卡贝·奥克贝，他从实用主义角度给出的定义是：“产业政策是国家为特定产业制定的，以结构转型为目标的，符合国家宏观目标和战略的一系列明确或隐性的政策手段。”（2016：234—237）按照这个定义设定的范畴，奥克贝对埃塞俄比亚三个产业的案例研究成为学界了解非洲产业发展的窗口。

3.产业分类标准的模糊性与多变性

严格地讲，定义产业政策时无需表明涉及的产业属于哪一个层级，即是农、轻、重，第一、第二、第三等传统的区分，还是类似资源、制造和服务等基于投入产出特征的划分，或者直接限定在采矿业、机械制造、电子信息、智能手机等十分具体的产品属性上。问题在于，“比较优势”是林毅夫关注产业政策合意性和有效性最重要的视角，而“比较优势”本身必须借助生产成本来定义，只有按照“生产同一产品及其相近替代品的企业集合”——这一产业经济学意义上的定义，才能将生产成本、交易费用量化到产业层面。边界不清也会使学术讨论走进误区。例如，在回应张夏准关于比较优势假说的错误时，林毅夫就将信息产业按照价值链细分为研究与开发、芯片制造、零部件生产和最终产品组装等四个环节（Lin和Chang，2009：483—502），这种大跨度的产业定义，引发的问题就是政府制定信息产业的发展政策时要面临：有没有能力计算所有环节的潜在比较优势、甄别出各个环节交易成本的高低、提供因势利导的应对举措等难题。进一步而言，如果政府既能够发现本国或本地区具有比较优势的产业，也愿意提供软硬件基础设施消除外部性，那么，政府为什么不取代企业来直接生产这些产品或服务呢？可见，在产业政策范式的构建中，不能回避“产业”的定义问题。

二、产业政策的正当性：“信息外部性”和“协调失灵”

新结构经济学承认“在动态发展的过程中，有效的市场机制是经济按照比较优势发展的必要制度保障”（林毅夫，2014b：12—14），即市场在要素和产品的价格发现、机会甄别和刺激企业自生能力的过程中具有决定作用。在论证产业政策的正当性和合理性时，林毅夫指出市场机制不能解决产业间的协调和先行者信息外部性等问题，需要政府予以积极、主动的干预，方能为产业升级和多样化提供便利（“多样化”是GIFF产业政策新增的另一个目标）。鉴于信息外部性和协调失灵在林毅夫构建的产业政策体系中居于核心地位，也是引发相关争议的焦点，有必要详细地解读它们的内涵与理论渊源。

（一）“吃螃蟹者”的信息外部性与创新者补偿

林毅夫从发展中国家的产业升级和经济多样化具有试错性质的既有论断出发（Hausmann和Rodrik，2003：603—633），认为试错过程需要掌握产业是否处于国际前沿和是否具有本国潜在比较优势的两类信息，而信息属于公共产品，使用市场机制的个人和企业在收集、处理和使用具有溢出效应的公共信息时，会产生“搭便车效应”（需求过度）或者“公共地悲剧”（供给不足）的问题，但若交由政府来提供将具有更大的效率优势。

产业升级和多样化的动力主要源自创新，而创新必然要面对失败的风险，如果探索性创新的负面后果全部由先行者承担，就会抑制企业家的探索行为。林毅夫还认为，那些创新失败的信息也具有一定社会价值，可以避免后来者重蹈覆辙。而对于那些成功的创新技术和产品而言，如果知识产权和专利保护制度不完善，模仿性进入的发生就会稀释和瓜分创新者的租金。这两种现象被林毅夫定义为“吃螃蟹者的信息外部性”，他认为除非对先驱企业所创造的两种信息外部性进行补偿，否则发展中国家的企业家就没有创新或探索的动机，而产业政策就是提供补偿的主要手段（林毅夫，2016：163—173）。

（二）协调失灵与软硬基础设施供给

在新结构经济学的范式中，产业政策正当性的第二个因素是“协调失灵”问题。林毅夫发现，产业升级和产业的多样化必然会导致市场范围的扩展，并自动产生对软硬基础设施的新需求，单个企业没有能力提供这些设施，如果涉及基础设施在不同部门的配置，协调的难度将会更大。相反，从发展经济和增强国际竞争力的目标出发，政府既有资源，也有动力组织协调这类资源的供给与分配。另外，随着一个国家生产技术水平不断向国际前沿靠近，也需要在新技术和新产业的基础科研领域有所突破，基础研究属于公共产品的范围，应该由政府直接提供或者对私人研发给予必要的资助。发展中国家的财政资源十分有限，政府也需要把资金投放在比较优势产业亟需、或者溢出效应较大的基础设施领域（林毅夫，2016：163—173）。

在新结构经济学的范式中，“有为政府”是完成上述两个任务的当然人选。产业政策的作用就在于帮助企业家克服外部性和弥补软硬件基础设施的供给不足，以利于具有潜在比较优势的产业形成国际、国内竞争优势。除了林毅夫及其合作者在相关研究中提供的案例和事实可以验证“有为政府”和产业升级存在正向关系外（林毅夫，2014b：12—14；林毅夫、孟加，2017：128—140），其他研究也支持了有为政府发挥这类作用。伊斯特利在分析发展中国家技术进步的障碍时就发现，“那些太落后的国家可能会缺乏采用新技术的配套条件（互补品），例如，炼钢过程中使用计算机控制技术就要求必须熟悉电脑的使用。而从更基础的层面来说，能源的供应必须得以保证，而这需要完善的交通运输基础设施”（2016：171—181）。阿西莫格鲁等人对博茨瓦纳的国别研究也得到了相近的结论，这一非洲贫穷落后的国家之所以在1965—1998年之间能保持年均7.7%的增长速度，完全得益于软硬基础设施的改善：法律与秩序的维护、公共部门预算的强化、政府办事机构效率提高以及教育、卫生、公路等基础设施投资的增加，使其在钻石等自然资源方面的比较优势能够转化为可观的外汇收入，进而为政府发展其他产业提供了更多的资金支持（2009：85—125）。

（三）“信息、协调”与产业政策正当性的“另类”解释

1.罗德里克界定的信息和协调外部性

应该指出的是，按照学术发展的脉络，将信息外部性和协调失灵作为引进产业政策的理由，并不是新结构经济学的首创。其他学者在分析经济发展和结构升级时，也提出过类似的机理。早在1996年，罗德里克就对协调失灵和政府干预的关系进行了动态化的数理模型分析（Rodrik，1996：1—22），并在后续的著作中结合他对产业政策的定义予以重新解释。罗德里克认为除了一般意义上的技术外部性外，还存在两类更加普遍的市场失灵，即“发现经济成本构成时的信息外部性”和“保证规模经济的协调性外部性”（罗德里克，2016：96—106）。罗德里克指出产业结构的调整意味着生产结构的多样化，这就需要企业家发现一个经济体的哪些生产活动有利可图，并对现有的国外技术加以充分利用以适应本国的发展条件。这种“自主发现”是一种社会效益很大、但企业家自身回报可能很低的探索性活动，在专利制度和企业制度不完备的发展中国家，模仿性进入十分容易，先行企业家的自主创新回报就会被削减，最终的结局必然是创新活动很难大规模的涌现，产业结构的升级也就十分缓慢。

应该强调的是，虽然罗德里克文献中的信息特指创新者的技术和知识，与林毅夫强调的探索失败或成功的具体结果不能完全画等号，但他们的政策主张则是相同的。罗德里克建议对此类信息外部性可以依赖政府的投资补贴，但这种补贴必须具有“胡萝卜加大棒”的特点，即只补贴和保护最初的自主发现者，而不是模仿性的跟随者，且补贴和保护要设定一定的期间，及时将那些失败者清除出补贴名单（罗德里克，2016：96—106）。显然，这种政策建议和林毅夫“两轨六步法”中第六步“有限补贴”的主张是高度一致的。

罗德里克关注的协调失灵和新结构经济学的逻辑也不完全相同。这种失灵来自规模经济和某些“不可交易型投入品”的存在，前者是指进行某个新的生产活动时，必须有上下游相关设施的同步跟进，即产生聚集效应后，这个项目才能实施和获利；这些配套的设施往往只能用于特定产业或特定的经营活动，若超出一定的范围就没有经济价值，也就无法进行交易（这有点类似沉淀成本的概念）。如果依托市场机制解决上下游产业间的各种协调问题，会付出专用性投资不足（或过剩）和交易双方道德风险的代价，相反，若由政府补贴产业聚集中的水、电、道路和通讯等一般性基础设施投资，会部分解决这些难题（罗德里克，2016：96—106），而林毅夫主张政府要补贴的是与信息外部性相关的企业投资，不是罗德里克语境中的基础设施。

2.斯蒂格利茨构建的学习效应与产业政策

从构建学习型社会的目的出发，斯蒂格利茨论证了产业政策的合理性和必要性。他认为现代经济的成就来源于创新和学习，而在知识的生产和传播进程中，相对于一般商品的生产和交换，市场机制会面临更大的失灵。斯蒂格利茨等人的论证逻辑在于：①实际上，斯蒂格利茨关于学习型社会与产业政策关系的论断出现在他参与主编的Industrial Policy and Development：The Political Economy of Capabilities Accumulation（Mario Cimoli，Giovanni Dosi和Joseph Stiglitz eds.，2009：19—38）一书的第一章，后又体现在The Industrial Policy Revolution，vol.1：The Role of Government beyond Ideology一书的前言中得到系统论述（Stiglitz和Lin，2014：1—19）。发展中国家要借助产业升级赶超发达国家，就必须发展学习能力高和溢出效应强的产业和技术，从创新和市场结构的关系出发，他证明市场化导向的创新竞争会引致过剩的研发投入，但是在代理效应、逆向选择、窃取效应和专利排他等因素的共同作用下，过剩的研发投入并不意味着社会福利的最大化和创新的加速，为了避免这类失灵就需要产业政策的介入（2017：18—25）。

斯蒂格利茨对协同问题也有不同的解释，他认为由于不同企业的研究开发行为和结果存在不确定性，以及每个企业的能力和技能存在差异，与此相关的知识就会受到诸多限制，而新产品、新技术需要各个方面保持步调一致才能取得最终的成功。但各家企业将不同的技术或产品都专利化后，相互之间的讨价还价或者技术封锁，就会减少不同技术间的溢出效应，进而降低或阻止创新对社会福利的改进程度。这种技术之间的协同固然可以交由大企业予以内部化处理，但会付出垄断势力滥用的代价，加之现代经济中的原始创新更多地来自中小型企业，政府通过产业政策进行协调就显得尤为重要（斯蒂格利茨等，2017：257—259）。可见，这里的协调失灵特指企业间的技术能力和技术知识的不匹配，而不是林毅夫教授所强调的比较优势和基础设施间的互补关系（林毅夫，2016：163—173）。

当然，如果不拘泥于语义或用词上的差异，或者暂时不考虑产业政策的具体实践，以上三种关于“信息外部性”和“协调失灵”的观点在解释产业政策合理性、必要性方面是相互包容的，都界定了政府参与产业升级和多样性的一般职能：“提供关于新产业的信息、协调同一产业中不同企业的关联投资、为先驱企业补偿信息外部性，以及通过孵化和鼓励外商直接投资来培育新产业”（林毅夫，2014b：12—14）。那么，这些原则性的建议，如何体现在政府的行为方式中？新结构经济学“增长甄别和因势利导范式”给出的具体建议又存在哪些问题？就是下面分析的重点。

三、谁来甄别增长机会：政府还是企业？

（一）增长甄别与产业选择

林毅夫和孟加最初构建“增长甄别和因势利导范式”时，并未对这两个概念予以十分明确的界定（Lin和Monga，2011：264—290），本文根据他们行文的逻辑将增长甄别理解为一种政府行为，即为了实现技术创新、产业升级和多样化的经济增长，而去甄别与本国（或本地区）的比较优势相符合的新产业。背后的逻辑在于，他们在解决了产业政策正当性问题之后，从对世界各国经济发展成功与否的经验考察和对比中得到两个结论：一是产业政策失败的国家，一定是由于该国的政府没有设定一个好的行业选取标准，从而未找到适合该国要素禀赋结构和发展水平的产业；二是成功的发展中国家“有意无意”地选取了一些发达国家的成熟行业，而这些被模仿国家的禀赋结构也与这个发展中国家相似，进而通过各种措施使得本国在该产业的潜在比较优势转化为国际国内市场的竞争优势，最终实现产业结构升级和竞争能力的提升（林毅夫，2014b：12—14）。

在设计产业政策的具体指南时，增长甄别就体现在“六步法”的第一步，即确定具有潜在比较优势的部门（林毅夫、孟加，2017：128—140）、甄别新兴和具有良好前景的产业（林毅夫，2014b：12—14）或者按照一定的条件找到某国具有潜在比较优势的产业（林毅夫，2016：163—173）。①这三个增长甄别的对象都来自林毅夫及其合作者的不同著述，区分这些语义上的差异有助于我们理解政府在“两轨六步法”中的实际作用。那么，增长甄别的主体是政府还是市场？尽管林毅夫认为“在我的两轨六步法以及五种产业的划分当中只有一种产业是政府选择的，那就是涉及国防安全的战略性产业，其他产业都是企业家主动选择进入的，然后政府帮着解决它们自己解决不了的软硬基础设施完善的问题”。但是对于到底由谁选择潜在比较优势的产业，新结构经济学的文献中存在多种不同的解释，也引发一些学者的质疑（张维迎，2016：174—192）。这一问题之所以重要，在于它是区分政府、企业和市场在产业政策体系中不同功能的前提。

（二）优势产业的选择权：企业家、市场还是政府？

非洲发展中国家是“两轨六步法”政策的第一个实验对象（Lin和Monga，2011：264—290），林毅夫认为政府第一步的作用就是甄别（identify）出一组可贸易商品和服务的名单，在第二步中，政府还要优先发展名单中本国企业已经进入的产业。例如，在把GIFF应用到非洲的尼日利亚时，林毅夫及其合作者还特别强调：“（由政府）挑选优胜者是不可避免的，因为紧约束可能是产业专有的，而私人部门自身可能无法消除它，主要问题在于减少政府挑选到错误行业的可能性”。（2016：163—173）在分析中国的产业政策时，他按照技术水平的高低将我国的产业划分为追赶、领先、退出型等不同的类型，此时政府的职责是“选择性地支持具有潜在比较优势的产业”（2014a：1—25），或者“筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品”（2017：148—153）。

上述梳理表明，将产业选择权交由政府的论断，与2016年林毅夫将政府在增长甄别中的角色局限在战略型产业的范围，或者政府只是对企业行业选择的事后认可的表述是矛盾的。②在将GIFF应用到尼日利亚时，林毅夫和特雷切尔还曾建议行业的选择可以委托给咨询公司，而非交由政府评价（林毅夫，2014b：12—14）。由此产生的问题是，由于GIFF是针对发展中国家或者落后地区而设计的，这些国家的潜在比较优势产业主要集中在技术水平低和经济附加值低的“追赶型”制造业上，如果政府同时肩负“增长甄别”和“因势利导”的责任，那么，有效市场的价值又体现在哪里呢？会不会导致“有为政府”对“有效市场”的过度替代，而不是仅仅局限在纠正外部性上。

更为现实的问题是，即使能够通过“两轨六步法”中的第一步得到了兼具“发达国家可贸易品和本国潜在比较优势的产业目录”，政府就能够依据是否有国内企业进入和是否具有竞争力两个条件来确定需要“因势利导”的领域和产业吗？答案也是不确定的，原因是在特定时间点上，国内企业不可能都进入单个或者极少数产业，如果产业个数较多的话，由于基础设施的资源也是有限的，政府还得继续做出对哪些产业的何种基础设施予以优先发展的决策，以降低本土企业的总成本。

进一步，在GIFF第三步中也有一个引进哪个行业的跨国公司、以及第六步中补偿哪一个产业先行者的取舍问题。可见，并非如林毅夫所言，只有战略型或国防安全型产业需要政府选择，“六步”中每一步都有政府决策的身影。在产业经济学的语境中，产业就是市场，它既是企业之间竞争、合作的表现形式，也反映着特定产业上下游之间、产业与其他社会经济活动主体的关系，产业形成、发展、升级和变迁的主要驱动力就是市场机制的信息、分配和激励功能，在这个意义上，“两轨六步法”把特定产业的选择权配置给政府，就和该学派强调的“有效市场”在先的逻辑相矛盾（田国强，2016b：35—49）。

四、“GIFF”中的比较优势

在要素禀赋确定比较优势、比较优势决定产业结构的框架中，比较优势既是政府进行产业选择的重要依据，也是引发几轮学术争议的导火索。这些争议包括：如何定义比较优势？如何对各种比较优势进行衡量？以及如何理解资源禀赋、生产技术和市场竞争在比较优势“显现”中的作用。鉴于已有学者从政府和市场关系的角度对比较优势范式进行了深入的探究，下面的解读将围绕基本概念或逻辑展开。

（一）比较优势相关概念的定义

林毅夫及其合作者的文献中，存在多个关于比较优势或潜在比较优势的定义。在构建新结构经济学的基本原理时，林毅夫认为一个国家的比较优势是指：“它生产一种产品或服务的机会成本比竞争者低”，①如果把这里的竞争者理解为外国产业或外国企业，那么这一定义就是李嘉图意义上的比较优势。且这种比较优势是由其禀赋结构决定的（林毅夫，2014b：12—14）；在和张夏准的辩论中出现了“当前的比较优势”这一新提法，但没有解释其具体的含义。针对张夏准所说“林毅夫所使用的赫克歇尔-俄林-萨缪尔森（HOS）版本，是基于一些严格假定”的判断，林毅夫并没有否定，据此可以推断新结构经济学中的比较优势是HOS意义上的，必须以有效竞争和自由贸易为前提②由于林毅夫既坚持HOS意义上的比较优势，又不放弃要素自由流动的前提，Saigh.A（2012：447—460）对此提出了尖锐的批评。（Lin和Chang，2009：483—502）。

林毅夫也没有给出“潜在”比较优势的直接含义，而认为具有潜在比较优势的产业是指：“该产业的要素成本在开放、竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放、竞争的市场中没有竞争力的行业。”类似的观点还有：“如果一个产业和国家的比较优势一致的话，生产的要素成本会比不一致时要低。但是为使该产业在国内外市场上具有竞争力，与交易相关的成本也需要尽可能地降到最低。然而，单个企业无法内部化交易相关成本的减少，这样的减少来自基础设施、物流、融资、劳动力的教育等。如果政府不去协调和扶持以降低这些成本，并为先驱产业产生的外部性提供补偿，这些产业将只会是国家的潜在比较优势。”从这一逻辑出发，林毅夫认为一个国家的潜在比较优势与实际比较优势是不一样的，前者决定生产的要素成本，而后者与交易费用的高低相关（2014b：12—14）。

（二）比较优势与有效市场的关系辨析

要素禀赋结构决定比较优势是新结构经济学的核心观点。林毅夫认为要素禀赋结构是指该国拥有生产要素的相对丰裕程度，这一结构决定着该国要素的相对价格和最优的产业结构，他据此给出了比较优势的具体衡量方式：“拥有充裕劳动力或者自然资源但资本稀缺的低收入国家在劳动或资源密集型产业具有比较优势和竞争力，类似地，拥有充裕资本要素和稀缺劳动力的高收入国家将会在资本密集型产业具有竞争力和比较优势。”（2014b：12—14）基于这一观点，林毅夫认为要素禀赋结构可以用“劳动力可用资本的拥有量”来衡量（2017：148—153），那么，如何理解比较优势和交易费用这两个概念在GIFF中的关系，就成为甄别制度短板的前提之一。

1.交易费用与比较优势

根据上述分析，可以把林毅夫教授关于比较优势、潜在比较优势与市场机制、要素禀赋的关系分解如下：

公式（1）表明，生产成本和交易费用是替代的关系，也就是当一个国家具有生产层面的比较优势而交易费用比较高时，由于短期内要素禀赋是不变的，一旦在总成本的竞争中缺少优势，只能通过基础设施和制度的改善来降低交易费用。问题在于，生产成本和交易费用之间是不是存在确定性的替代关系？如果答案是肯定的，是否意味着节约交易费用就可以降低生产成本。如此一来，由要素禀赋所决定的生产成本，就不再是判断实际比较优势高低的唯一标准，那么，新结构经济学产业政策的基石还是HOS意义上的比较优势吗？

公式（1）—（3）引发的另一个问题则是，根据林毅夫教授对要素禀赋的定义，如果市场是有效的，一个国家或地区拥有某一个投入品越丰富、其价格越低，在生产函数不变时，该国就应该具有这一要素的比较优势。生产函数在新古典经济学的范式中，就是技术的同义词，技术水平不变的生产函数就是短期的，即公式（2）表达的是短期成本（微观经济学中成本和生产属于对偶关系，可以相互替代），但是，基础设施和制度的变化是长期的，这种变化对生产成本的作用也是渐进和缓慢的，即公式（3）中的交易费用方程体现的是长期关系。由此产生的矛盾就是：一个短期的生产函数和一个长期的交易费用方程加总而成的总成本函数表征的是短期还是长期关系呢？实际上，两种期限不同的成本函数如何相加本身就存在问题。

2.生产成本与交易费用

为化解上述矛盾，我们试着把生产成本和交易费用理解成一种“既替代、又互补”的关系：交易费用的降低可以直接弥补生产成本或者实际比较优势的不足，改进基础设施水平和提高制度效率的过程，就是在“引致”和“显现”潜在比较优势。无论是短期的替代、还是长期的互补关系假定，都会使生产成本和交易费用处于“分离”的状态，由此就会导致新结构经济学的产业政策存在一个严重的内在矛盾：要素稀缺程度决定要素的相对价格，这种价格一定是在“有效市场”中出清的，而市场是在给定的外部基础设施和制度环境下运转的，很难想象由利润最大化驱动的企业家在“发现价格”“配置要素”的决策中，不会将“交易成本”一并计算进来。①企业家缺位是新结构经济学的一个硬伤，原因在于林毅夫一直认为比较优势“这是经济学家才懂的语言，企业家其实并不关心比较优势”（见林毅夫等：《新结构经济学新在何处？》，北京：北京大学出版社，2016年，第46页），显然这和林毅夫（2014a：1—25）把比较优势定义为机会成本的假说是完全矛盾的：企业家配置资源不就是基于各种要素的机会成本吗？机会成本不就是相对收益的同义词吗？企业家决策时不考虑相对价格和机会成本显然与实际大相径庭！

用生产成本、市场价格所体现出的比较优势，一定对应的是包含交易费用在内的总成本，如果基于这种总成本进行的市场交易能够完成，也就证明市场本身就是有效的，政府干预的正当性就值得怀疑。相反，如果一个国家或地区生产某个产品的总成本没有比较优势，难以获得相应的市场化回报，除非偏离利润最大化的假定或者假定市场不完善，否则生产这些产品的私人企业不会、也不应该长期经营下去。可见，新结构经济学所定义的“比较优势”和“有效市场”两个概念及其内涵并不完全相容，在一定条件下还是相互排斥的。

3.比较优势的二元决定论？

为了回应上述质疑，林毅夫和孟加对比较优势和有效市场的关系进行了新的扩展，他们承认“企业要遵循经济体的比较优势来选择技术和产业，②林毅夫（2014b：12—14）认为企业是在要素价格和技术的共同作用下来选择要素组合，技术是外生的，按照这个新的表述，技术又内生于比较优势。其前提条件是有一个可以反映禀赋结构中这类生产要素的相对稀缺程度的相对价格体系”。并特别强调，“这样一个相对价格体系只存在于竞争性的市场体系中，而在发展中国家，通常不是这样的情况，所以政府有必要采取行动，改善各种制度，以创造和保护在产品和要素市场上的有效竞争”（2017：128—140）。但这一新的论述产生了另一个更加明显的矛盾：有效市场中的价格信号先决定比较优势、如果这一比较优势不能显现，政府必须进行干预，使市场能够正常运行，进而显现出准确的比较优势。退一步而言，如果政府认为由不完善的市场机制所决定是扭曲的比较优势，一定隐含着一个更强的假定，即政府已经知道什么是准确的比较优势，否则它不可能采取针对性的措施来完善市场，那么在市场失灵的条件下，政府又是按照什么标准来确定比较优势的呢？新结构经济学的现有文献没有提供这一问题的答案或线索。

总之，在“两轨六步法”式的产业政策范式中，比较优势和有效市场的关系就是“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环，这已经完全偏离了林毅夫所提出的“要素禀赋结构决定比较优势、比较优势确定产业结构”的基本命题，也对量化比较优势带来诸多的困惑。这一判断不是来自本文作者的臆测，而是源自林毅夫和孟加对要素禀赋的重新定义，一方面，他们认为“每个国家在任一给定时间点拥有给定的要素禀赋，这些要素禀赋由土地（自然资源）、劳动力和资本（包括物质资本和人力资本）构成”，另一方面，他们又主张：“从理论上说，在原有禀赋里加入硬件和软件基础设施是有益的。”（2014a：180—200）软件就是包括有效市场在内的制度。由此我们可以推断出，按照新结构经济学的逻辑，基于HOS所定义的比较优势，是由市场机制和要素禀赋共同决定着的！

（三）如何量化比较优势？

一个十分有趣的现象是，无论是“两轨六步法”式产业政策的提出者，还是这一范式的批评者，都没有就如何量化“比较优势”进行深入的分析。对于前者而言，他们要让政府根据“六步法”中的第一步和第二步中的要素禀赋、比较优势选择产业，就必须告诉政府“比较优势”的表现方式；新结构经济学的批评者如果发现比较优势本身就不能量化，那么“六步法”作为指南或者菜单的价值就不复存在，自然就得出新结构经济学的产业政策“既不中看、也不中用”的结论。

对于上述“疑问”，“两轨六步法”的提出者当然不会认同。一个可能的原因是在这一范式中，比较优势和要素禀赋（或者要素禀赋结构）是一枚硬币的两面，知道了一个国家或地区的要素禀赋就可以自动地衡量比较优势的高低。例如，新结构经济学的文献中多次出现“具有相似要素禀赋结构的国家具有相似的比较优势”（林毅夫、孟加，2014a：180—200）、或者“因为要素禀赋相同、比较优势就相同”等论断（林毅夫，2014b：12—14）。这是不是意味着在应用“两轨六步法”甄别产业时，计算出要素禀赋结构就可以量化比较优势呢？或者在新结构经济学的体系中，比较优势是一个公共知识，大家都理解其具体的衡量方式或标准，没有必要予以明确的解释。

要验证这些“猜测”，一个可行的方式就是观察新结构经济学的研究者是如何帮助非洲国家和我国吉林省甄别“潜在比较优势”产业的。林毅夫和孟加将这一框架应用到尼日利亚时，按照要素禀赋标准（文中未提及具体的涵义），将印度尼西亚作为尼日利亚的参照系，认为印尼经济发展成功的原因是“同时使用自然资源和丰裕的劳动力来发展与其潜在比较优势相一致的产业”，据此可以推断尼日利亚的比较优势也是丰富的资源和劳动力。问题在于，除了要素密集程度外，他们还使用了“人均收入差距、贸易品清单、规模报酬不显著和私人企业成功进入”等可以量化的标准，最终将食品加工、建筑业、摩托车、拖拉机和电视组装业以及计算机组装业等十多个产业列为尼日利亚政府的重点发展领域（2014b：246—257）。与此类似，在将GIFF用于帮助南部非洲几个国家确定潜在比较优势部门时，林毅夫和孟加在上述几个标准之外，又使用出口专业化指数来分析不同国家的显性比较优势（即Revealed Comparative Advantage），①在林毅夫新结构经济学的相关著述中，相继出现过“实际比较优势、当前比较优势、潜在比较优势、静态比较优势、显性比较优势”等多个不完全相同、但又没有明确定义的概念。得到了这些国家具备潜在竞争力的产业名单（2017：128—140）。在《吉林报告》中，采取的也是和上述非洲国家十分相似的变量或指标，最终判断出吉林省兼具“自然资源、劳动力、人力资本、物质资本与技术知识的积累”等五个方面的要素禀赋，应该发展的比较优势产业则涵盖了“农业、健康业、现代装备业、轻纺业、以及由新材料、新技术组成的融合型产业”等五大领域。

上述解读表明，林毅夫的相关著述并未提供一个可以量化“比较优势”的指标或者变量，加之对这一概念的定义存在几个不完全相同的版本，导致大多数批评者都是从质疑“比较优势”入手来否定新结构经济学的产业政策。正如田国强在评述新结构经济学时所指出的那样，“定义是讨论问题的起点，最忌讳有模糊或不准确的地方”，而林毅夫的问题就在于“往往根据辩论人的不同、场景不同、对象不同而随意改变定义”（田国强，2016b：35—49），所以，抛开先验的意识形态差异，处于不成熟、不完善阶段的新结构经济学受到各种质疑和引发诸多的争议，也只能归因于学术体系自身的不严谨或不规范。

（四）为什么大多数经济学家放弃了“比较优势”的范式？

比较优势的概念源自国际贸易理论，实际上，自从20世纪80年代新贸易理论占据国际经济学的主导地位后，相关研究领域逐渐放弃和淡化传统比较优势理论赖以成立各种严格的、不现实条件，并认为比较优势已经不能解释日益膨胀的部门内贸易。在那本影响深远的《战略性贸易与国际经济》一书中，布兰德在分析各国实施产业政策（包括贸易政策）的依据时，几乎没有提及比较优势和产业政策的关系，而认为要放弃完全竞争的假定（这是比较优势的前提），把寡头企业和政府之间的相互博弈作为理解产业政策的出发点（2016：28—57）。

从斯蒂格利茨对林毅夫产业政策的评述中，可以发现新结构经济学的研究者没有或者无法准确量化“比较优势”的真实原因。一是标准的比较优势理论关注要素禀赋（资本—劳动之比），可是，流动的资本禀赋在决定静态比较优势的过程中起不了什么作用；二是在判断一个国家的比较优势之前，更大的困难在于要判断其他国家有哪些动态比较优势，以及这些作为参照系的国家是否愿意增加资源投入来强化原有的优势；三是林毅夫主张通过观察具有相同人均收入或者人均收入水平稍高国家过去的做法来识别发展中国家的动态比较优势，①原文是“稍高”，林毅夫则主张发展国家要盯住收入水平比自己高100%—300%的发达国家。在当代全球化的地缘经济、政治和技术格局下，其作用是十分有限的。也正是基于这些理由，斯蒂格利茨实际上否定了林教授基于静态比较优势的产业政策，而部分支持了张夏准从动态比较优势出发构建战略性产业政策的主张（斯蒂格利茨等，2017：257—259）。

日本知名学者大野健一在评述林毅夫和张夏准（Lin和Chang，2009：483—502）的争论时也指出：“一国的目标产业是否与这个国家的动态比较优势相一致是个理论问题，对那些通过深入研究和私人部门咨询，已经列出简短的候选产业名单的国家政策而言，没有太大的意义。”他还强调，在产业政策讨论中，最好避免使用“比较优势”，它往往带来混淆，且没有实质的帮助。原因在于，如果坚持用静态的比较优势理论指导产业的选择，一些发展中国家应该永远只出口能源、矿产、食品以及其他初级产品（2015：34—51）。

也有学者从理论沿革的视角批评了林毅夫倡导的比较优势范式及其政策主张。法因和瓦扬贝尔热认为比较优势概念要具有合理性和成为制定政策的基础，必须满足诸如“两部门经济、无要素逆转、充分就业和完全竞争”等多个偏离实际的前提假定，基于这一范式的政策要么是遵循比较优势、要么是违反比较优势，建立在其上的新结构经济学也不能实现预期中的范式转换（2015：238—254）。Singh则认为林毅夫有意识地忽略了那些违背了比较优势并取得成功的国家和地区的经验，在这种非历史观点之上提出的产业政策，只会误导和伤害发展中国家，即不能为了追求比较优势理论框架的完美完整，而无视国际经济贸易的实际背景（2012：447—460）。

五、“六步法”：思维路径还是行动菜单？

林毅夫一直秉持“知行合一”的理念，主张经济学理论不仅能够作为批评的利器来说明发展中国家的问题，也能够作为解决问题、推动发展中国家繁荣、共享的指南针。基于“增长甄别与因势利导”范式所提出的“两轨六步法”式的产业政策，就是其中最具代表性的应用型成果。本文前面的内容主要是从概念入手，对这一范式的逻辑予以解读和述评，下面的分析则聚焦在该范式或指南的实践层面。

（一）“六步法”的序贯逻辑分析

无论是从汉语“六步法”的字面含义、还是其英文“A Six-Step Process”的语义上来理解，这六个步骤之间应该是层层递进的关系。为分析的便利，我们把“六步法”以表格的形式展现出来。①严格地讲，“两轨六步法”存在几个不完全相同的版本，较早的版本（Lin和Monga，2011：264—290；林毅夫，2014b：12—14）是为南部非洲三个低收入国家量身定做的，主要用于制造业；2016年和2017年的两个版本则适用于像中国这样的“中等发达”“中等收入”国家的追赶型产业。当然，这些版本的内容是相似的（林毅夫，2016：163—173；林毅夫，2017：148—153）。由表1可以发现，第一步、第二步和第三步具有一定的衔接关系。其中，第一步是基于要素禀赋原则列出可以追赶的国家和相关产业的清单，如果在这些清单中已经有本国企业进入，则进入第二步的障碍厘清环节，如果没有则使用第三步的方式引进外资或者孵化本土企业。问题出在第二步的具体措施上：一个低收入、劳动密集和资本稀缺国家中的企业，如何筹集足够的资金去收购所参照国家的高科技企业或者到海外设立研发中心？因为按照林毅夫的观点，政府在第二步就补贴本土企业的行为已经违背了有为政府在“两轨六步法”中的职能定位：他在和张维迎的辩论中特别指出“除了国防安全产业外，新结构经济学所主张的政府因势利导措施是在给先行者提供激励补偿和解决软硬基础设施的完善问题，既不需要财政补贴，也不需要高关税保护或限制市场准入”，并强调那些认为新结构经济学主张以政府补贴来发展产业的论断是“故意栽赃”（林毅夫，2016：163—173）。

第四步则跳出了前三步的范围，提出要扶本土企业自主发现、具有本国特殊要素禀赋的产业，由于这些产业并不在第一步列出的清单中，对如何判断它们是否具有潜在比较优势，“两轨六步法”并未提及。

第五步和第六步的目的分别是集中资源改善软硬基础设施和补偿创新者的信息外部性，由于在第二步中，已经建议政府提供专用型的设施以消除赶超型产业发展的外在约束，所以第五步中的基础设施是全局性的，应该和潜在比较优势产业的选择没有直接关联。

引发争议较多的就是第六步的外部性补偿问题，一是在早期的版本中，补偿的对象包括第二步中进入比较优势产业的国内企业、第三步中引进的跨国公司以及第四步中的自主发现者，只要他们的经营活动产生了非竞争性的公共知识（non-rival public knowledge）（Lin和Monga，2011：264—290），较近的版本则将补偿的对象限定为目标产业中的领先企业（林毅夫，2016：163—173），显然这两个版本的补贴对象不可能完全重叠；二是补偿的方式主要是税收优惠、外汇额度和贷款的优先使用，由于这些企业所在的行业是政府选择的，这就相当于政府为了“确保”其产业选择的正确性，而直接或间接把先行者作为赢家来扶持和保护，这不就等于实施了新结构经济学坚决反对的挑选赢家政策吗。②新结构经济学认为违背比较优势的产业政策一定会采取“挑选赢家”的手段（Lin和Monga，2011：264—290），但又主张为了使潜在比较优势成为竞争优势，政府不得不挑选赢家（林毅夫、孟加，2017：128—140）。

林毅夫认为评价经济学理论有两个基准，一是内部逻辑的自洽，二是理论推断能够被现实证据所验证（林毅夫等，2016：46）。上述分析至少说明，“两轨六步法”中的“六步法”难以满足这两个标准。那么，在不能满足理论自洽的前提下，又如何让政府和企业把它作为行动的指南针并付诸实践呢？下面的分析就集中在“六步法”的具体应用上。

表1 “六步法”的解析

（二）“五类”产业划分与“六步法”的实践价值

林毅夫为了弥补“两轨六步法”的实施对象以低收入非洲国家为主所带来的局限性，使“增长甄别与因势利导”的产业政策范式能够适用于收入中等、工业化程度更高、产业结构多样化的中国，他将新结构经济学的产业政策划分为“追赶型、领先型和退出型”等三种模式（见表2）。2016年又结合我国供给侧结构性改革和发展战略新兴产业的大背景，增添了“弯道超车型”和“战略型”两个新类别。由此引发的问题在于，除了追赶型产业的政策设计符合“要素禀赋和比较优势”的原则外，其余类型产业政策的设计理念和实施工具又是什么呢？可惜的是，“两轨六步法”范式并没有给出十分清晰的答案，四个新增添的产业还使原有的逻辑体系更加混乱。例如，在新近论述中国改革开放成功的历史经验时，林毅夫把1949—1978年我国计划经济失败的原因完全归因于“违背比较优势”，而改革成功的因素则源于“比较优势加渐进式双轨制”，在具体的论证中，林毅夫使用的还是比较优势和五类产业的分析框架，问题在于，他一方面把国防工业按照比较优势界定为赶超产业，另一方面，又从要不要政府补助入手，把国防工业列入战略性产业。类似的问题在分析新能源汽车的发展战略时也存在。

表2 “五类”产业的划分

对于五类产业的划分，林毅夫提出的标准是：“现有产业与国际前沿的差距”或者“一个地区的产业与全世界和全国的技术前沿距离”，并强调这种划分标准的目的是为发展中国家或地区设定可以参照的先进产业体系（2016：163—173）。问题在于，除了追赶、领先和退出三种类型产业的选取与比较优势这一概念相关外，弯道超车和战略型产业的选取无法从比较优势的角度予以界定，也就不能直接套用“两轨六步法”所提供的菜单指导政府提供相应的软硬基础设施，如果这些产业本身就违反了比较优势，干预的结果会不会从“挑选赢家”的美好预期陷入“保护输家”的泥潭？

科学合理的产业划分在“两轨六步法”的范式中具有十分重要的理论和实践价值，因为比较优势建立在要素禀赋之上，要素禀赋只有嵌入特定产业的生产函数之中，才能通过计算劳动、资本和资源的边际产量，推断出产业比较优势的来源，进而设计不同的干预模式。显然，就表2所显示的分类产业而言，针对各个产业内部不同细分领域在要素投入数量和结构上的巨大差异，无论是中央政府还是地方政府都很难提供专用性的基础设施和制度安排。可以理解新结构经济学的提出和倡导者，希望“两轨六步法”尽快落地生根、开花结果的意愿，问题是当这一处方对最初的测试者——中低收入国家追赶型产业的实际效果还处于“临床检验”阶段时，就急于把它变成一剂灵丹妙药推荐给各级政府，是否违反了林毅夫曾经发出的诸如“政府不是万能的，决策有时难免偏颇”“企业勿要盲从政府产业政策”之警告。

（三）“两轨六步法”式产业政策的成功实践？

实际上，“两轨六步法”最早的实验地在非洲。2012年林毅夫以世界银行首席经济学家的身份在非洲开展了一个调研项目，并发布了名为《非洲轻工业》的主题报告，该项目还对埃塞俄比亚进行了基于比较优势的增长甄别，提出的一些举措业已得到落实，并在短期取得了“令人难以置信的成功”（林毅夫，2014b：12—14）。但是，就林毅夫提及的埃塞俄比亚成功发展的花卉产业而言，奥克贝①阿尔卡贝·奥克贝不仅是伦敦大学非洲中心的研究员，还担任过埃塞俄比亚的总理顾问、出口委员会协调员、钢铁公司董事会主席以及州长等多个职位。则认为不能简单地归功于“比较优势”：“自然禀赋非常重要，但类似推理似乎不能解释为什么这个生机勃勃的产业（指花卉）没能更早地在埃塞俄比亚出现，或者说为什么这个产业没有出现在具备相似条件的其他相邻非洲国家。该观点（指比较优势论）也不能解释为什么荷兰这个高收入工业国家可以在缺少廉价劳动力和自然条件的情况下成为该产业的领头羊。”针对林毅夫给埃塞俄比亚开列的其他潜在比较优势产业，奥克贝还特别指出，林毅夫主张非洲走发展轻工业道路的观点，“没有考虑影响工业化的政治经济因素，如政府的特质及其作用以及政策在决定或消除路径依赖中扮演的角色等，它（指比较优势论）犯了笼统地将经济发展视为技术挑战的普遍性错误”，即使埃塞俄比亚过去十余年发展较好的水泥、花卉和皮革制造等三个产业，奥克贝也认为它们成功的驱动力都不是静止的比较优势，主要是政治家的决断、企业家的组织能力和外商直接投资等力量共同作用的结果（2016：234—237）。

上述分析的启示在于，把按照非洲国家要素禀赋构建的“两轨六步法”，应用到地区之间资源丰裕程度、产业结构和经济发展水平存在更大差异的中国时，能否取得预期的效果、或者能否得到产业政策设计者和执行者的接受，本身就是一个值得深入分析的问题。假以时日，如果林毅夫所主导的《吉林报告》具体方案能够得以落实，“两轨六步法”这一指南的真正价值也就会水落石出。

六、结束语

本文重新“解构”了新结构经济学的产业政策体系，并发现了一些“不符合”经济学基本假说和逻辑的地方，核心的结论是：“增长甄别与因势利导范式”的产业政策理念和它的“两轨六步法”式行动指南，还存在概念定义不清与多变、理论与政策建议逻辑不一致、实际应用效果难以评价等问题，主要的原因在于政策体系的指导思想——新结构经济学的理论命题和分析框架还处于初创阶段，将不完善、不成熟的理论设想付诸实践和应用，必然引发上述矛盾与困惑。新理论范式的构建是一个长期艰苦积累的过程，希望本文揭示的相关问题有利于这个初生思想婴儿的健康成长。从这个目标出发，本文的解读可以总结为四个有待商榷的问题：其一，如果产业政策界定为所有能够影响产业发展的政府干预手段之集合（财税政策、货币政策、汇率体系、反垄断执法、行业规制等），构建相对独立的产业政策理论范式的价值如何体现？其二，当产业政策的正当性在于如何激励高风险的学习和创新行为，而不是对已有成功模式的简单模仿时，政府如何能够先于市场机制和企业家辨别出这类产业所需的软硬基础条件？其三，在选择特定地区的主导产业时，决策者要遵循什么样的潜在比较优势？其四，在“资源禀赋—产业结构”范式与“两轨六步法”行动指南之间，存在什么样的微观、产业或制度经济学逻辑？这些逻辑会否支撑一场经济学的范式革命？

时光流逝，2016年那场产业政策大辩论的边际效应不断递减，对新结构经济学的理论评述或学术批评也日渐弱势，但这并不意味着“两轨六步法”式的产业政策已经成为学界的共识。诚如林毅夫所言：“一个新的理论被提出来，如果真正是新的，就必然会出现很多批评，也经常会被误解。但是提出新的理论，不怕被误解，就怕被忽略。”（王勇，2017：296）这也是本文写作的动因之一。如果感觉本文的分析太专注于细节的话，那么，就以新结构经济学的批评者和构建者的“宏观”论断结束全文吧：

任何一个经济学理论都有其边界条件，需要充分注意其结论成立的前提条件，不能夸大其作用。所谓差之毫厘、谬以千里，一旦盲目运用，可能会导致灾难性的后果（田国强，2016b：35—49）。

如果一个理论不能改造世界，那样的理论就是无用的理论。如果一个理论不能改造世界，通常是因为提出这个理论的学者并没有真正认识世界，这样的理论模型只是逻辑游戏（林毅夫，2016：163—173）。