浅谈“智慧监管”在招标投标监管中的有效运用

许 栋（上海市建筑建材业市场管理总站， 上海 200032）

1 建设工程招标投标现状

我国尽管已实行了较为严格的资质资格准入许可制度，但建设工程招标投标和承发包中长期存在一系列“顽症”；建设单位规避招标、围标串标、明招暗定、违法分包和肢解发包等；投标人铤而走险，通过出借挂靠、围标串标，寻求利益最大化。在实际招标投标过程中，围标串标行为虽然表现形式各不相同，但本质都是投标人利用不正当手段，排挤其他竞争者，以达到中标，并获取高额利润的目的。围标串标已经成为工程建设领域的一个突出乱象，严重扰乱了正常的市场经济竞争秩序，甚至损害到国家的利益。由于围标串标现实风险较低，风险收益与风险成本比值放大，不法投标份子更加胆大妄为，违法行为甚嚣尘上。

2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，强调要聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，把打击锋芒始终对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力违法犯罪。扫黑除恶专项斗争中重点打击的十二类对象就包括在建筑工程等行业、领域，强揽工程、恶意竞标的黑恶势力。上海市住房和城乡建设管理委员会明确将工程建设领域围标串标列为市住房城乡建设管理领域扫黑除恶专项斗争的4个重点领域、8类行业突出乱象之一。

2 探索“智慧监管”在日常监管中的运用

针对建设工程招标投标现状，上海市建筑建材业市场管理总站结合招投标电子化改革，逐步探索“智慧监管”系统应用过程的规范化、程序化、有效化，致力于利用“制度＋科技”手段，严厉打击围标串标行为，维护上海市招投标市场的公开、公平、公正。

“智慧监管”主要从两方面监管要点切入：一方面是从提供围串标线索角度，对电子投标文件的编制痕迹、商务报价内容以及技术标文件相似度进行分析，找出雷同点并计算出雷同率，同时对投标人与投标人之间、投标人与招标人之间、投标人与招标代理之间、投标人与评标专家之间的交易行为进行分析，挖掘交易主体间是否存在关联交易的活动情况；另一方面是从优化营商环境角度，分析招标项目的区域分布情况、评标办法使用情况、上海本市和非本市企业投标情况、招标项目投资情况以及重大工程、重点产业类项目进展情况。

2.1 提供围标、串标线索

2.1.1 投标文件编制情况

一是分析投标文件的编制痕迹，重点甄别不同投标人是否使用同一电脑或者同一加密工具编制文件；二是分析商务报价内容，重点研判不同投标人的商务报价中组价、工料机等是否存在异常相似的情况；三是分析技术标文件内容的雷同性，重点查找不同投标人编制的投标文件是否存在两处以上错误一致等不符合常规的情况。

2.1.2 投标人中标率情况

分析投标人在一段时间范围内的投标次数及相应中标次数，掌握经常参与上海市建设工程项目投标且中标率较高的投标人的情况，为“智慧监管”系统筛选出参与投标次数高于（含）10次且中标率高于（含）50%的投标人，如表1所示；掌握经常参与上海市建设工程项目而中标率明显低于平均中标率或者从未中标的投标人的情况，从“智慧监管”系统筛选出参与投标次数高于（含）100个且中标率低于（含）5%的投标人，如表2所示。

表1 中标率高于一般情况的分析

表2 中标率低于一般情况的分析

2.1.3 投标人与招标人之间的关联度

分析投标人参与招标人项目的投标次数及相应中标次数，掌握经常参与上海市建设工程中某些特定招标人项目且中标率明显高于平均中标率的投标人情况，从“智慧监管”系统筛选出参与特定招标人项目数高于（含）10个且投标参与率高于（含）30%、中标率高于（含）50%的投标人，如表3所示。

表3 投标人与招标人的关联度分析

2.1.4 投标人与招标代理机构之间的关联度

分析投标人参与招标代理机构招标项目的投标次数及相应中标次数，掌握经常参与某些特定招标代理机构项目且中标率明显高于平均中标率的投标人情况，从“智慧监管”系统筛选出参与招标代理机构招标项目数高于（含）10个且投标参与率高于（含）30%、中标率高于（含）50%的投标人，如表4所示。

表4 投标人与招标代理机构的关联度分析

将上述情况作为重点监管范围，加强对这些企业投标文件的抽查分析频次，利用科技手段对违法违规行为实施精准打击，在日常监管中取得了较好的成效。2021年，上海对全市3 315个招标投标项目进行甄别，发现 37个项目、81家企业存在涉嫌串通投标行为，经核查共立案27件。

2.2 优化营商环境

2.2.1 招标项目的区域分布情况

分析近一年来正在招标和已完成招标的项目数量，掌握上海市各区域内的招标项目分布情况（如表5所示）。

表5 近一年来上海市招标项目区域分布情况

从以上统计数据可以看出，上海浦东、嘉定、松江、青浦、奉贤的建设项目数量在全市各区排名中名列前茅，也体现出上海推出“五大新城”建设新政后，“五大新城”的建设也正在紧锣密鼓地推进。

2.2.2 评标办法使用情况

统计分析各类建设工程项目的评标办法使用情况，为今后评标办法的修订提供参考。自2019年4月1日《上海市房屋建筑和市政工程施工招标评标办法》（沪建建管［2019］792号）正式实施以来，房建、市政工程施工招标项目中采用该《评标办法》，共评出2 795个标段，其中：经评审合理低价法2 672个标段，有担保的最低价中标法54个标段，综合评估法（一）40个标段，综合评估法（二）29个标段。绝大多数项目采用了经评审合理低价法，也体现出上海建筑企业一级及以上资质可承接的工程或施工技术复杂的工程项目相对较少。

2.2.3 上海市企业和非上海市企业投标情况

分析近一年来投标人的投标数、中标数及中标金额，掌握上海本市企业和非上海市企业参与招标投标项目的情况（如表6所示）。

表6 近一年来上海市和非上海市企业投标情况

随着优化营商环境工作的推进，非上海市企业来上海参与房建、市政项目的投标数量逐步提高，近一年来投标次数已占到21%左右，中标项目数和中标金额分别占比约为16%和19%。

2.2.4 招标项目投资情况

分析近一年来不同企业性质招标人的投资额，掌握上海招标项目的资金来源分布情况（如表7所示）。

表7 近一年来上海市招标项目资金来源情况

从近一年来上海市招标项目的投资情况来看，财政资金和国有资金在全市整个公开招标市场中仍占主导地位。

2.2.5 重大工程、重点产业类项目进展情况

统计分析上海市重大工程和重点产业项目的完成情况：2021年，全市完成重大工程标段200个，中标金额512亿元，涉及项目数92个，总投资8 644亿元；全市完成重大产业类项目标段70个，中标金额212亿元，涉及项目数33个，总投资602亿元。通过大数据进一步分析得出，上述项目除2021年外，重大工程累计完成标段238个，中标金额569亿元；重大产业类项目累计完成标段101个，中标金额225亿元。

3 思考总结

“智慧监管”作为上海建设工程领域招标投标专项整治行动的重要利器，在发现围串标行为线索、为优化招标投标活动的营商环境提供助力方面发挥了重要作用。

首先，扩大了招标投标业务数据分析范围，加大了招标投标监管力度，提升了智慧监管水平，运用大数据、云计算等现代信息技术手段，对建设工程交易活动进行监测分析，及时发现并预警了围标串标等违法违规行为，加大了对重点地区、重点领域、重点环节的监督执法力度，增强了监管的针对性和精准性。

其次，建立招标投标监管信息的“数据仓库”以及综合展示平台，通过建立数字信息驾驶舱，实现了对招标投标监管情况的“一屏总览”，为市区两级招标投标监管人员进一步掌握招标投标项目执行情况、实时监测招标投标活动动态信息提供了服务。

4 下一步设想

随着优化营商环境改革的不断推进，招标投标监管工作重心不断转向事中事后监管，建立更完善的机制，运用更科学的手段，对招投标市场的违法违规行为早发现、早警示，及时处罚、及时教育等是摆在招投标监管人员面前的新课题。此外，招标投标领域违法行为因其独特的专业性、隐蔽性而导致执法查处阶段取证难、固证难成为全国性难题，需要进一步利用日常监管、科学技术、普法宣传及诚信建设等多种手段，为常态化扫黑除恶斗争提供线索，营造市场主体不敢违、不能违、不想违的机制。