关于《安全生产法》“按日计罚”的探讨

文/彭知军 徐吉锋

“按日计罚”（即按日连续处罚）并非新事物，此前已经在环保领域广泛应用。实践证明，“按日计罚”有力破解了环境治污“守法成本高、违法成本低”的顽疾，大大提高了企业配合整改的积极性。笔者期待“按日计罚”引入安全生产领域后，也能产生同样的效用，进一步筑牢安全生产底线，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展。

环境保护相关法律中“按日计罚”规定

首先，在《环境保护法》第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

其次，在《水污染防治法》第九十五条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。

最后，在《固体废物污染环境防治法》第一百一十九条规定：单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续实施该违法行为的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。

环境保护“按日计罚”实施情况

近年来，《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等多部环境保护法律规定了“按日计罚”措施，对有效打击、遏制持续违法行为发挥了重要作用。原环境保护部专门出台配套办法，于2014 年12 月19 日发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令 第28 号，以下简称《办法》），《办法》自2015 年1 月1日起实施。《办法》实施后，据环境保护部统计，2015 年全国“按日计罚”案件715 件，罚款数56 954.41 万元，每起案件平均处罚金额约为79万元。2016 年全国“按日计罚”案件1 017 件，增长42%；罚款数81 435 万元，增加43%。

为了解决现行的《办法》规定过于原则的问题，增强可操作性，突出实用性，原环境保护部研究起草了《办法》（修正案），并于2017年5 月18 日公开征求意见。

从表1 可以看出，2015—2017年“按日计罚”案件数量逐年增长，但是相较于全国近3 年环境处罚总案件的适用比例是同比逐年下降的，企业以往所具有的怠于履行处罚义务等不法现象有所减少，企业在逐渐认识到“按日计罚”制度所带来的严厉处罚之后，会更加积极地去寻找解决之策，因此，企业会在权衡利弊之后选择最为有利于自身发展的有效方案。实践证明，“按日计罚”有力破解了环境治污“守法成本高、违法成本低”的顽疾，大大提高了企业配合整改的积极性。以重庆为例，没有实施“按日计罚”时，企业违法行为改正率只有4.8%；实施“按日计罚”后，企业违法行为改正率迅速提升至84%。

表1 2015—2017年“按日计罚”案件起数

但环境保护“按日计罚”也存在不少问题：

原环境保护部认为：“按日计罚”手段没有充分发挥其应有的威力和重要作用，主要原因是制度设计对于执行现实不匹配或者实施成本较高。

一些专家指出：适用率有待加强、“按日计罚”责令改正期限过于绝对、缺乏专门的救济途径；与行政法衔接的理论困境、实体规范与程序规范设计、立法执法实践障碍；与我国法律制度不衔接、采用大陆法模式不科学、复查方式及标准不全面、罚款数额标准不严谨；期限设计不够明晰、罚款设计过于原则、拒不改正的范围宽泛等。

在执法实践中，发生因环境保护执法部门违反法定程序造成处罚决定书被撤销的情形。上述问题在安全生产领域实施“按日计罚”时应特别予以注意，防范类似问题发生。

安全生产“按日计罚”规定

根据《安全生产法》（修正案），生产经营单位违法行为逾期未改正的，最高可处一百万元的罚款。如是处罚看似严厉，但与违法生产经营单位获得的非法收益相比，或许只是九牛一毛。从某种意义上讲，制定罚款上限，反倒让生产经营单位吃了“定心丸”。不管拖到什么时候整改，监管部门最多是按规定顶格处罚。看清执法底牌后，一些生产经营单位便肆无忌惮地对于责令改正要求想出种种办法敷衍塞责。

2021 年9 月起实施的《安全生产法》（修正案）第一百一十二条规定：生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这一条参考了环境保护法律关于“按日计罚”的有关规定，增设“按日计罚”措施，提高生产经营单位的违法成本，严厉打击拒不整改、虚假整改等违法行为。

安全生产“按日计罚”的条件

“按日计罚”措施比较严厉，需要设定严格的适用条件，防止实践中被滥用。对生产经营单位实施“按日计罚”需要具备3 个条件：

一是，对生产经营单位违反《安全生产法》规定是基本前提；二是生产经营单位被责令整改，且受到罚款处罚；三是生产经营单位存在拒不改正情形。

笔者认为，第一个和第二个条件是明确的，第三个条件在未来实施中会存在一些争议，既要避免失之于宽，又要避免苛之过严。实践中，有的生产经营单位虽然积极落实、认证整改，但由于技术复杂、工程量大、外部协调时间长等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，导致未能在限定期限内整改到位。考虑到这种情况下，生产经营单位主观上违法恶意不强，且客观上已经采取实质性的、主要的整改措施，就不宜认定为“拒不改正”。

安全生产“按日计罚”的建议

总体来说，要认真研究环境保护“按日计罚”的经验和不足，把安全生产“按日计罚”制度设计好、执行好，充分起到破除“守法成本高、违法成本低”的顽疾的功效。

第一，作为安全生产监督管理部门，应尽快颁布“按日计罚”的实施细则；对“按日计罚”的执法程序、细则等进一步明确，做到精准执法；实施“按日计罚”后应定期进行评估，不断完善和改进，尤其应设计好救济途径和方式，既不“放过一个坏人”，也不“冤枉一个好人”。

第二，作为生产经营单位，建立健全优化安全生产隐患排查和治理制度；开展全面的隐患排查和治理，对一时难以整改的隐患要制定管控措施和治理方案，并如实做好记录，做到底数清、风险明、措施有。

第三，作为行业社会团体，调研本行业安全生产隐患排查和治理现状，尤其是人力、财务、物资、时间等投入，提出隐患改正定额的概念、定义等；整合行业资源，为生产经营单位提供支持服务，促进隐患改正。