工程建设项目“多测合一”改革实践与思考——以山东省为例

封殿波，张艳娜，葛帅，林琳

(1.山东省国土测绘院，山东 济南 250102；2.山东省扶贫发展中心，山东 济南 250000；3.山东正维勘察测绘有限公司，山东 济南 250101;4.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014)

0 引言

长期以来，我国工程建设领域存在多头管理、重复测绘、行业垄断、信息孤立、效率低下等问题[1-5]，为加快工程建设项目审批制度改革，国务院办公厅、自然资源部和山东省人民政府先后发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》[6]、《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》[7]、《关于印发山东省优化营商环境创新突破行动实施方案的通知》[8]等文件，要求各地对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革，基本形成统一的审批流程、统一的信息数据平台、统一的审批管理体系和统一的监管方式。同时，以统一规范标准、强化成果共享为重点，将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。

为全面深化贯彻落实上级工作要求，山东省结合自身工作实际，按照“统筹谋划、试点先行、示范引领、稳步推进”的总原则，在工程建设项目行政审批所需的测绘服务领域推行“多测合一”改革，出台相关政策文件，整合测绘事项、搭建成果共享平台、优化市场环境、强化质量管控，全面推进全省工程建设项目“多测合一”改革工作。

1 “多测合一”概述

“多测合一”是指将在行政审批中的同一个建设工程项目所涉及的具体测绘事项，由原来的多项测绘合并为一个或者多个综合性联合测绘项目，由建设单位选择一家具备相应资质的测绘单位承担建设工程所需的工程测量、界线与不动产测绘等多项具体测绘事项，并在行政审批中向工程建设项目审批平台或按要求分别向审批部门推送测绘成果。

1.1 改革目标

“多测合一”改革的最终目的是减轻企业负担，提升审批效率，主要体现为多个测绘事项的“合一”。同一标的物只测一次，同一测绘事项由一家测绘单位承担，同一测绘成果只提交一次。“多测合一”改革范围覆盖建设项目审批全流程涉及的测绘事项，建设项目主要针对房屋建筑和城市基础设施等工程。整合测绘事项，缩短项目审批办理时间。统一技术标准，确保各部门各阶段数据一致。推进成果在部门间的共享互认，不得要求行政相对人重复提交。提升成果法定性，强化测绘单位质量责任。优化市场环境，促进市场公平竞争。

1.2 改革必要性

推进“多测合一”改革是纵深推进“放管服”改革的关键组成，激发市场主体活力和社会创造力，是经济社会发展的强劲“催化剂”，是优化营商环境的有力抓手。从原先的“一家垄断”到“非禁即入”，打破了行业垄断，引入市场竞争机制，更好地激发了市场活力和创造力。从原先的“多次委托”到“一次委托”，通过全面提升政务服务能力和水平，减少行政相对人的审批成本，将便捷高效落在实处。从原先的“费时费钱”到“限时降费”，通过合并精简测绘事项，各审批环节测绘成果共享，限定了测绘时限，引入了市场调节价，减少了行政相对人的时间成本和经济成本，切实增强了企业的发展动力。避免重复测绘，节约集约社会资源，提升市场主体的获得感、幸福感。

1.3 改革涉及具体测绘事项

“多测合一”改革包括立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收4个阶段(表1)。

表1 工程建设项目涉及具体测绘事项一览

2 “多测合一”改革现状

工程建设项目“多测合一”改革从测绘单位准入层面涉及名录库建设，从政策层面涉及政策性文件出台，从技术层面涉及技术标准指导，从成果质量方面涉及测绘成果审查制度建立，从支撑层面涉及平台建设。

2.1 其他省份“多测合一”改革现状

作为审批制度改革的唯一省级试点地区，浙江省率先垂范。2018年1月，原浙江省测绘与地理信息局联合相关部门出台了《关于全面推进建设项目“联合测绘”改革的实施意见》，开展“综合测绘”省级试点工作。截至2021年底，全国仅有5个省、自治区未出台“多测合一”改革的政策性文件。浙江、广东、广西、福建、湖南等多个省份还出台了省级“多测合一”技术规程(导则)[9]，但改革大多仅仅局限在竣工验收阶段，暂未覆盖到工程建设项目的立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可阶段。

2.2 山东省“多测合一”改革现状

山东省“多测合一”改革最初在市级层面上开展探索与试点。早在2017年11月原济南市规划局制定的《测绘市场“放管服”实施意见》就明确逐步实施“多测合一”的工作模式，2018年3月，济南市人民政府办公厅发布《关于推行建设工程项目“多测合一”工作的实施意见》。截至2020年底，16个地市均建立了各自“多测合一”名录库，也都出台了“多测合一”政策性文件，但大多数地市的改革也仅仅局限在竣工验收阶段。截至2021年底，16个地市在出台了市级“多测合一”技术规程(准则)的基础上，相继建立了工程建设项目测绘标准数据样本体系。济南、威海、临沂、日照等8个地市建立了市县一体化“多测合一”综合服务平台，并增设程序接口，开展线上运行。济南、威海等地市还建立了测绘成果质量审查工作制度，规范了测绘成果质量。济南市还探索将规划验线测量、竣工勘验测绘事项，纳入政府购买服务范围，以减轻企业负担。

山东省省级层面“多测合一”改革在借鉴其他省市改革经验的基础上，充分调研市级层面改革进展情况，结合山东省“多测合一”改革工作实际，与省政府相关部门共同出台了《关于全面推进工程建设项目“多测合一”改革的指导意见》[10]，明确了改革的总体要求、主要任务、职责分工和保障措施，基本解决了市级层面改革过程中遇到的难题。

3 山东省“多测合一”信息服务平台建设

本文借鉴全国其他地市工程建设项目“多测合一”信息管理系统建设经验[11-17]，结合山东省部分地市已经建设完成市级“多测合一”管理平台的实际[18-19]，结合山东省“多测合一”改革现状，提出了系统总体建设思路、系统功能实现、主要建设内容和所需的关键技术，为省级“多测合一”信息系统的建设和推广提供了一种可借鉴的解决方案。

山东省“多测合一”信息服务平台的建设，可以实现成果数据线上流转，线上审批，测绘作业全过程监管，成果质量自动监管，有效避免重复测绘，减轻企业负担，真正实现“一次委托、联合测绘、成果共享”，有利于打通信息数据壁垒，解决信息“梗阻”的问题。政府主动购买服务，有利于为企业减负增效，打破行业垄断，提升服务效率，促进全省工程建设项目改革，不断激发市场活力和社会创造力，建立公开、公平、公正的良好营商环境，推动全省经济社会高质量发展。

3.1 系统设计

3.1.1 总体架构

本着“统一性、开放性、实用性、安全性、可扩展性”的原则，充分利用山东省地理信息时空大数据中心[20]的空间底座，统筹考虑土地、规划、建设、不动产、人防、地下管线等测绘业务需要，采用测绘地理信息技术、空间大数据技术、可定制化数据质检技术等先进技术，基于一个GIS平台开发涉及工程建设项目全流程测绘事项的省市县一体的山东省“多测合一”信息服务平台。

山东省“多测合一”信息服务平台，包括网上服务大厅、测绘事项委托、合同备案管理、业务协同、测绘单位管理、合同备案管理等功能模块，实现“一次委托、联合测绘、成果共享”，同时实现对测绘单位提供的测绘数据的统一汇聚和互认共享，并依托政务信息资源共享交换平台提供给相关部门。“多测合一”信息服务平台要实现与政务服务平台、工程建设项目审批管理系统、不动产登记系统、投资项目在线审批监管平台、中介超市、信用山东等相关系统实现互联互通，同时增设程序接口实现与已经建设完毕的8个市县一体化“多测合一”综合服务平台实现互联互通。

(1)支撑层。软硬件支撑层主要包括支撑系统运行的软硬件环境及网络，保障系统正常运行。软件支撑主要包括GIS基础平台、操作系统、数据库软件等；硬件支撑主要包括服务器、存储设备及网络、安全设备等；网络环境主要包括自然资源专网、政务外网、互联网。

(2)数据层。数据层是整理各类数据资源，提供的信息资源目录检索工具，获取信息资源共享、查询等服务，为“多测合一”管理平台开展业务应用提供数据信息资源支撑的服务。通过统一基础，将数据汇交到数据库中，满足支撑平台应用对数据资源的需求。

(3)服务层。服务层是可使用中间件、数据库和开发工具等应用支撑软件，进行业务应用开发和部署的服务，主要为应用层和其他业务平台提供服务能力支撑。

(4)应用层。应用层是系统的主要功能体现，主要包括网上办事大厅、测绘协同办理系统、数据交换共享系统、合同备案管理系统、档案管理系统、测绘成果管理与展示系统等。

(5)用户层。面向建设单位、测绘单位、业务管理部门、行政审批局等用户及其使用需求，实现了系统统一授权、集成登陆的访问模式。

3.1.2 系统功能设计

建设单位将工程建设项目立项用地规划许可测绘事项、工程建设许可测绘事项、施工许可测绘事项、竣工验收测绘事项以招投标或者指定的方式，从测绘机构名录库中选择测绘单位签订测绘合同。若具体测绘事项为地形图测绘或者不动产实测绘，测绘单位需向主管部门申请已有测绘成果并以离线方式获取，然后在已有测绘成果的基础上进行数据更新。若具体测绘事项为其他测绘，则直接进入测绘作业。测绘单位依据工程建设项目各阶段测绘事项对应的测绘规范、规程、细则进行测绘作业，经测绘单位“两级检查”后出具测绘成果报告，提交主管部门进行成果审核，经联合审查无误后方可进行更新至市县“多测合一”成果数据库，并同步推送至工程建设项目审批管理系统、不动产登记系统进行具体业务办理；同时“多测合一”成果数据还可以共享至时空大数据平台、天地图山东、智慧城市等。同时，市县“多测合一”成果数据库需统一汇聚至省级“多测合一”成果数据库中(图1)。

图1 功能流程图

3.1.3 数据库设计

“多测合一”数据库建设包括业务运行数据库、基础测绘数据库、成果数据库、质检数据库、项目管理数据库、支撑库。业务运行库包含测绘单位、建设单位、审批信息、评价信息等。基础测绘数据库作为“多测合一”的本底数据库，主要包含大比例尺地形图等矢量数据、影像数据、倾斜摄影数据和实景三维数据等。成果数据库主要包括工程建设项目立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收4个阶段涉及的测绘事项的最终成果数据、成果报告等文档资料信息。质检数据库主要存储质检规则等信息(图2)。

图2 数据库建设内容示意图

3.2 主要建设内容

山东省“多测合一”信息服务平台核心功能包括网上服务大厅、测绘单位管理、合同备案管理、项目管理、测绘成果管理、测绘成果审核等。

3.2.1 网上服务大厅

网上服务大厅是建设单位足不出户通过网络在线申请办理业务，主要包括通知公告、办事指南、项目公示、下载服务、测绘单位信息、项目进度查询等功能。用户可以实时获取流程审核进度信息，获取审核合格的测绘单位信息及建设单位发布的项目信息进行公布，通过获取合同信息情况，将项目需求信息与合同信息进行关联，跟踪项目进展。

3.2.2 测绘单位管理

测绘单位管理主要包括注册资料管理、审查信息管理、项目进度管理等。测绘单位可以通过平台进行注册、资料填写、提交、变更、修改、删除等操作，测绘主管部门需要及时对提交的测绘单位信息进行相应审核。当测绘单位人员发生变更时，可以实现测绘单位资质变更审批人员信息配置。

3.2.3 合同备案管理

合同备案管理主要包括备案和管理两个方面。合同签订后，测绘单位持合同原件到政务服务大厅相应窗口或登录信息服务平台上传合同原件扫描件进行合同备案。可以对合同信息进行信息统计、检索、查看、删除等操作。各地可以根据各自实际情况进行自定义设置合同模板信息，对于合同模板可进行增加、修改、删除操作。

3.2.4 项目管理

业务管理主要包含建设单位信息管理、项目需求管理、项目查询、测绘成果审查、质检规则、业务流程定制、表单信息、成果提交等功能。

建设单位需求发布前，需填写相关的项目基本信息，并可以对发布的项目信息进行修改、删除等操作。项目需求信息和工程建设项目审批管理系统的信息进行校验，确保信息真实。建设单位发布项目需求后，测绘单位可以了解项目相关信息，建设单位同时可以通过平台了解测绘服务机构基本信息，当双方达成一致合作诉求后，由建设单位在平台完成项目需求委托。

建设单位可以通过项目名称、项目编号等方式检索项目、查询项目，也可以根据项目进度来进行查询。

3.2.5 测绘成果管理

各地可以依据项目编号等查看项目不同阶段的资料，形成项目资料目录树，实现文档资料及图片等资料在线预览、下载；同时项目成果资料按照行政区划、项目名称、用地面积上限及下限、测绘成果名称进行查询，也可以按照合同编号、建设单位、测绘单位、成果类型进行查询和检索。

3.2.6 测绘成果审查

成果质量是“多测合一”改革的根本和关键。测绘成果审核主要包括规范性审核和技术性审核两部分。规范性审核主要通过自定义的审查规则对测绘单位提交的测绘成果进行审核，并自动生成审核报告。审查合格的，测绘成果会推送至业务主管部门，进行技术性审核。技术性审核主要指业务主管部门组织专业人员进行的人工审核，主要审核是测绘成果适用性、界址点准确性、面积测算依据等技术性问题，审查通过后方可入库。

测绘单位可以对质检信息进行查看、查询、检索等。各业务主管部门可根据实际情况配置规范性审查的审查规则。

3.3 平台特点优势

3.3.1 实现模块化和流程化

采用Flowable核心引擎，通过可视化表单设计、流程拖拽设计同时集成用户权限信息，实现省市县自定义多测业务流程和标准化步骤、自定义角色和权限等，支持任意驳回、委派、转办等功能，使繁琐的流程变为简单的流程，满足省市县一体化业务流程管理需求。

3.3.2 实现可定制化数据质检

内嵌智能数据质检引擎，将“多测合一”测绘成果数据质检的过程可视化、简单化、用户化。用户可通过数据标准规则和可视化界面自定义配置，自定义质检报告的输出格式和要求，满足于省市县定制各自的数据质检方案，节省人力、时间成本，提高生产、质检效率，为数据质量把关。方案式的数据质检使得数据质检引擎适用性广、灵活性强并且易于修改适用于多种测绘成果的数据质检，定制化程度高。

3.3.3 实现多源异构数据融合

利用FME(Feature Manipulate Engineering)技术，通过提供在转换过程中重构数据的功能，实现了超过250种不同空间数据格式(模型)之间的转换，具有工作流程定制简便、数据转换可视化、后台运行自动化、工作空间和模板可重复利用等优点。借助FME强大的空间数据处理转换能力，实现与已建设平台的8个地市实现流程化数据汇聚(图3)。

图3 基于FME技术实现多源异构数据融合

3.3.4 实现成果管理分析应用

利用空间大数据技术，实现“多测合一”成果管理、分析、应用。通过PostgreSQL实现对海量矢量数据的支持，通过PostgreSQL的分布式架构、完整的SQL支持，实现空间大数据高效存储；通过对MongoDB的支持，实现对海量瓦片数据的支持等。同时对传统的空间处理以及空间分析算子实现分布式计算能力的升级，包括用户常用的叠加分析、缓冲区分析、空间查询、统计分析以及创建索引、复制数据集、数据裁剪、属性更新等。

4 讨论

由于工程建设项目的监管都在市县，省级层面要加强对市县“多测合一”改革的业务指导。各级要加强统筹联动，要明确自然资源部门、住房城乡建设部门、人防部门、大数据部门、行政审批部门的职责分工；更要明确建设单位、测绘单位、审核单位、管理部门的角色定位，不断形成改革合力。

在名录库建设方面要非禁即入，不要再设置门槛。鼓励测绘单位通过自愿重组、引进人才、增加先进设备等方式，扩展业务范围，提升服务能力。同时要探索注册测绘师在“多测合一”改革中的重要作用，特别是在成果质量方面发挥作用。

在技术标准方面上，目前部分地市出台了“多测合一”技术规程(导则)，但更迫切需要从国家或者行业层面进行规范，整合并出台一部“多测合一”的基础标准，解决规划核实测量面积和房产测绘面积的依据标准不统一的问题，为测绘事项深度整合提供技术标准。随着行政审批制度改革的不断深入，测绘事项整合不仅仅是多个独立测绘事项的简单叠加，而是多个相近时间节点的测绘事项的深度融合。

在成果质量方面，除了履行测绘单位的“两级检查一级验收”制度和探索注册测绘师在测绘报告上签字制度外，更要建立测绘成果审核制度，保证测绘成果质量，维护权利人的合法权益。

在支撑层面，要搭建省市县“多测合一”信息服务平台，实现对测绘服务机构提供的测绘数据的统一汇聚，并依托政务信息资源共享交换平台提供给相关部门，用于更新各级基础测绘成果和建设智慧城市等，实现“多测合一”测绘成果的更深层次利用。

5 结语

山东省工程建设项目“多测合一”改革，按照“放管服”改革和优化营商环境工作部署安排下稳步推进，在借鉴其他省市改革经验的基础上，充分调研市级层面改革进展情况，结合山东省“多测合一”改革工作实际，与省政府相关部门共同出台了政策性文件，明确了改革的总体要求、主要任务、职责分工和保障措施，基本解决了市级层面改革过程中遇到的难题。

山东省工程建设项目“多测合一”信息服务平台，将充分利用测绘地理信息技术、空间大数据技术、可定制化数据质检技术和互联网技术等信息化技术将工程建设项目各阶段各环节形成的测绘成果进行统一的管理，实现流程按需配置、数据统一归口、服务统一分发、数据质检可定制。同时平台将汇集省内各市县“多测合一”测绘成果数据，实现数据的管理、分析和应用，辅助相关行政职能部门监管和决策。