山区设施农业用地利用现状及其优化策略*

胡 梅

（凤冈县自然资源局，贵州 遵义 564200）

设施农业是实现农业现代化的重要前提，主要指在光温条件相对可控的人为条件下，采用人工技术手段来优化农产品生长所需环境因子，进而实现农产品高效生产的新型农业发展模式[1]。在乡村振兴战略及菜篮子等工程的推动下，设施农业用地得到极大的发展。现有研究主要集中在都市区和东部地区的设施农业利用状况[2-7]以及设施农业用地的监管[8-11]等方面，较少涉及西部山区设施农业问题。

本文以2019年以来设施农业得到快速发展的凤冈县作为案例区域，探究凤冈县2016—2021年的设施农业用地利用特征，梳理其发展过程中存在的问题，提出对策建议，以期为新时期推动粮食安全及农业产业结构调整提供参考。

1 设施农业用地管理政策梳理

1.1 政策演化过程

国家层面的设施农业用地管理政策，是地方进行监管的重要依据。为规范设施农业用地管理，推动农业高质量发展，原国土资源部（现自然资源部）会同农业农村部联合下发了一系列设施农业用地政策，使得我国设施农业用地管理政策逐渐从模糊到清晰，从宏观概括到具体完善。设施农业用地管理政策具体经历了三次重大调整：一是2010年原国土资源部、原农业部联合下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），首次对设施农业用地范围和用地规模进行明确界定，为设施农业用地的管理提供了政策支撑；二是2014年原国土资源部、原农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），主要变化包括对附属设施范围上不再局限于农产品生产、对规模化粮食生产面积作出详细规定、保障了村集体成员的知情权、并由县级政府审核制变成县级政府备案，进一步完善了对设施农业用地的管理；三是2019年自然资源部、农业农村部联合下发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），对设施农业管理政策作出了几点重大调整，主要包括对用地规模实行差别化政策、允许养殖设施建设多层建筑和简化用地取得方式，使得各地可以根据地方实际，制定符合本区域发展的政策措施，因地制宜促进农业健康发展。

1.2 政策标准与实际偏差

1）选址困难。政策规定设施农业用地选址要尽量使用未利用地和荒滩荒坡。但在实际的选址过程中，由于农村基础配套设施的辐射范围较窄，为了共享基础配套设施节约成本，多数畜禽养殖设施选址紧邻村庄生活区域，不利于农村宜居环境的建造。此外，贵州省山多地少，承包地块细碎化程度严重，设施农业用地选址通常涉及多户土地，土地协调困难。因而农户在申请设施农业项目时首选自有承包耕地，而承包的耕地又是永久基本农田，设施农业项目用地问题较为突出。

2）缺乏破坏耕作层的认定标准。自然资源部和农业农村部联合下发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）把是否破坏耕作层作为使用耕地的核心判定标准，且规定县级农业农村部门和自然资源部门对是否破坏耕作层进行认定，但由于部门间认定的权责边界模糊，对设施农业项目是否破坏耕作层的监管较为薄弱。同时，实践中缺乏具体易操作执行的判定标准，使得在选址的过程中对耕作层是否破坏的认定常具有随意性。另外，设施农业经营者的行为具有主观随意性，管理过程中难以监管到位。例如，食用菌种植过程中过量使用石灰会对土壤造成损坏，但农户使用石灰的量又难以监测监管，使其成为破坏耕作层的隐形威胁因素。

3）缺乏规模化种植的认定标准。贵州省根据自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）制定了地方设施农业用地管理政策《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（黔自然资规〔2020〕1号），对规模化种植的辅助设施控制在3%，而没有对规模化种植的规模作明确规定。贵州多为典型的喀斯特山区地貌，种植规模受到地形条件限制，农民专业合作社种植粮食蔬菜等需要使用的晾晒烘干场用地，常因为被上级部门认定为规模化种植超过3%的控制标准，进而使得设施农业项目无法落地。基于此，种植项目为了不超过规模化种植3%的控制标准，不得不扩大种植设施范围，此行为不利于土地的节约集约利用，极易造成土地资源浪费，使设施农业用地管理面临难题。

2 凤冈县设施农业用地利用特征分析

2.1 凤冈县设施农业用地时间变化特征

基于凤冈县设施农业用地各乡镇历年的备案数据，绘制形成表1和图1。具体来看，2016—2021年，凤冈县设施农业项目数量总体呈上升趋势，2019年之后设施农业项目数量连续迎来两个增长“高峰”。根据图1的变化轨迹，可将其划分为两个阶段，分别为2016—2018年和2019—2021年。2016—2018阶段，设施农业项目增长数从20个增加到45个，净增加25个，平均每年净增加8.33个；项目总面积增长数从5.02 hm2增加到6.52 hm2，净增加1.5 hm2，平均每年净增长0.5 hm2；此阶段的设施农业发展较为缓慢，设施农业总面积的增加幅度也较小。2019—2021阶段，设施农业发展迅速，项目增长数量由2019年的50个增加到199个，净增加149个，平均每年净增加50个，平均每年净增加数量是2016—2018阶段的6.25倍；设施农业面积由7.33 hm2增加到19.74 hm2，净增加12.41 hm2，平均每年净增加4.14 hm2，平均每年净增加面积是2016—2018年阶段的8.28倍。此外，2019—2021年这三年的设施农业增加项目的平均面积分别为0.15 hm2、0.35 hm2和0.1 hm2，2021年的设施农业项目增长数量虽然上升，但项目增加总面积却呈现下降的变化轨迹，此变化说明2021年，凤冈县设施农业虽然快速发展，但主要是以农户自主建设为主，规模化生产的设施农业项目较少。由上可知，2019年是凤冈县设施农业项目数量由缓慢增长转急速上升的关键节点，这与《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的出台紧密相关。2021年更是迎来增长“顶峰”，随着《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的出台，预测2022年设施农业项目增长数量变化曲线会由上升转下降，由此可见，设施农业的发展受到政策变化的影响。

表1 2016—2021年凤冈县设施农业项目用地信息统计

图1 2016—2021年凤冈县设施农业用地项目数量变化图

2.2 凤冈县设施农业用地空间变化特征

参考已有研究，本文运用核密度分析法探析凤冈县历年设施农业用地的空间布局特征，如图2所示。结果显示，凤冈县设施农业空间上大致经历了由南部集中分布逐渐向东西南北地区不断扩张的演化趋势，最终形成了“南高北低”的整体数量密度分布格局。从历年新增的设施农业情况看，2016—2017年凤冈县设施农业数量稀少，集中分布在凤冈县南部的琊川镇、天桥镇和峰岩镇；至2018年，设施农业整体向东南方向的王寨镇和永和镇转移分布；2019年，设施农业往北转移，且集中分布在花坪街道；2020年，新增设施农业从空间上看较为分散，这与猪价上涨和贵州省出台鼓励设施农业发展的政策密切相关；2021年，设施农业数量增多，高值分布在南部的琊川镇、峰岩镇和进化镇；2021年，新增设施农业范围继续扩大，高值分布在东南部的永和镇，南部的琊川镇和县城范围的花坪街道，但空间上依然较为分散，说明设施农用地政策正在全县范围内逐渐推开。

图2 凤冈县设施农业核密度分布图

2.3 设施农业项目类型变化特征

2016—2021年凤冈县设施农业类型的统计结果显示，随着时间的推移，凤冈县设施农业类型从2016年的单一畜禽养殖，到2021年的畜禽水产养殖和作物种植皆有，凤冈县设施农业的类型逐渐多元化。由于资源禀赋的差异和地形条件的限制，凤冈县水产养殖类的设施农业项目只在2021年出现过，且数量极少，仅为2个。作物种植项目增长数随着时间的变化也在不断增加，但其增加幅度较小，在2020年占比降到17.53%。畜禽养殖类项目增加数量在各年份都稳居第一，在2020年之后更是出现激增的态势，这与国家出台政策鼓励畜禽养殖发展、保障肉类供给的政策密不可分。由以上分析可知，凤冈县设施农业发展总体上处于起始阶段，类型以畜禽养殖为主，项目的类型较为单一。

3 对策建议

3.1 坚持规划引领，破解选址难题

从凤冈县设施农业空间变化特征可知，设施农业生产主要由农户自主进行建设，空间上零星分布，且选址主要位于生活居住区域，资金投入低，配套设施落后，发展方式粗放，土地利用效率和经济效益不高。因此，政府在设施农业用地方面应结合当前正在编制的国土空间规划，加强政策引导和用地规划，留足用地空间，统一规划，促进设施农业用地的集约节约高效利用。

3.2 加强农村基础设施配套建设

根据政策有关规定，设施农业用地的选址应该尽量利用荒山等未利用地，但是这些地多位于离居民点和道路较远的位置，不能和居住区共享基础配套设施。若是设施农业选址在此处，务必增加交通运输成本和建设成本。因此，加强农村基础设施的建设，是促进节约集约用地的基础。

3.3 制定设施农业项目破坏耕作层认定标准

从基层实践来看，在选址的过程中对于耕作层破坏的判定，由于缺乏认定标准，部门间的意见有时存在差异。另外，部门之间对于耕作层破坏认定的职责边界也较为模糊。因此，亟须制定破坏耕作层认定的国家标准，使得相关从业人员在具体的业务过程中能用据可依，切实保护珍贵的土地资源。