“十四五”宏观经济及财税政策走向研判

张小宏，张 静，李 霞

（中国石化集团经济技术研究院有限公司，北京 100029）

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《规划纲要》）为我国石油石化行业发展指明了方向、提供了遵循。“十四五”期间，我国宏观政策保持连续性、稳定性、可持续性，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。充分发挥财政、货币、投资、消费、产业、改革、开放、环保、区域等政策合力，为经济实现更高质量、更可持续、更稳定增长提供保障和支撑。

本文在研读《规划纲要》基础上，分析“十四五”及2035年宏观经济走向，预判影响企业发展的主要税收政策变化趋势，以期对石油石化产业把握未来发展宏观环境有所裨益。

1 经济增长预判

1.1 高质量发展是主旋律

“十四五”期间，我国经济转入高质量发展，由注重效率转向兼顾效率与公平，由不均衡发展转向均衡发展，更加重视经济社会协调发展，更加重视乡村振兴、区域协调发展，更加重视二、三次分配政策与导向，更加突出共同富裕目标的实现。同时，我国经济发展是新的变化与约束条件下的增长。从外部看，在发达国家为主的保护主义、逆全球化潮流下，我国经济的外部环境发生重大变化，资源和市场两头在外的增长模式难以为继，必须立足内需、深耕国内，转向国内为主、对外开放、双向循环的新发展格局。从内部看，生态文明、永续发展是解决生态环境改善需要与资源能源约束的矛盾的必由之路，碳达峰、碳中和是我国的必然选择，也是作为一个负责任大国构建人类命运共同体的庄严承诺，能源转型与节约是“双碳”行动的应有之义。因此，立足国内，对外开放，绿色发展，均衡协调，实现高质量发展，是“十四五”经济发展模式的主旋律。

1.2 近两年中国经济增长研判

2021年是我国实施“十四五”规划和2035年远景目标的开局之年，也是疫情控制后经济持续复苏并总体走向常态化的一年。根据《政府工作报告》，2021年发展主要预期目标是：GDP增长6%以上，城镇新增就业1 100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；单位GDP能耗降低3%左右等[1]。全年GDP增长预期目标为6%以上，体现稳中求进总体基调：一是底线原则，保民生、稳就业的需要；二是淡化追求经济增速，低基数下“6%以上”是留有余地的目标，为应对外部风险挑战预留空间，为推进国内改革创新、高质量发展营造良好环境；三是与中长期发展目标有效衔接，避免增速指标设定大起大落。

2021年我国经济受益于新冠疫情防控成效和政策相机调整支持，总体保持恢复态势。考虑基数因素及后期承压，全年经济呈先高后低之势，GDP同比增长约8.1%，两年平均增速（5.1%）低于疫情前水平（2019年同比6.0%）。2022年我国经济增速逐步向潜在增长水平回归，综合考虑内外环境、发展潜力和风险挑战，预计全年GDP增长约5.5%。

1.3 “十四五”经济增长研判

《规划纲要》第一篇第三章，提出发展主要目标：“十四五”期间，GDP年均增长保持在合理区间、各年度视情况提出；常住人口城镇化率提高至65%；单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18.0%；城镇调查失业率控制在5.5%以内，居民人均可支配收入增长与GDP增长基本同步等[2]。

综合考虑我国发展阶段、经济转型和外部环境压力，预计“十四五”期间我国经济年度增速在5%～6%，进入“5”时代。一方面，我国已转向高质量发展阶段，经济基本面稳中向好、长期向好，产业基础雄厚，内需空间广阔，人力资源丰富，科技实力提升，社会大局稳定，经济发展韧性强、潜力足、空间广。另一方面，我国经济仍处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。同时，国际环境仍复杂严峻，新冠疫情影响广泛深远，全球供应链、产业链持续深度调整，国际经济政治格局复杂多变。

1.4 至2035年中国经济发展大势预判

《规划纲要》第一篇第三章，提出2035年远景目标：基本实现社会主义现代化；人均GDP达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大；碳排放达峰后稳中有降等[2]。

综合考虑影响我国潜在经济增长的要素变化规律，预计当前至2035年我国经济增速稳中趋缓。展望未来，我国制度优势显著，经济体量大，产业体系完整，市场规模广阔，抗风险能力强，经济发展具有巨大的潜力、余地和韧性。同时，经济发展也存在一些不利因素：一是大国博弈将长期化、复杂化。以美国为代表的守成大国与新兴大国之间在贸易、科技、金融等多个领域博弈，使得国际环境更趋复杂多变。二是人口老龄化趋势，叠加个人劳动时间趋于减少，劳动总投入将减少。三是依靠农村剩余劳动力转移提升全要素生产率的空间趋于缩小。我国人均GDP若从当前的1万美元增长至2035年2万美元左右推算，此期间GDP须实现4.78%左右的年均增长。

基准情景下，预计2026-2035年我国年均增长4.8%左右（见表1）。基准情景设定为：我国经济社会各方面稳步发展，国际局势保持总体和平与稳定态势，世界经济总体温和增长，科技进步对经济增长的贡献稳步提高。

表1 中国经济主要指标走势及预测（基准情景）

2 财税政策

财税政策主要有组织财政收入和引导社会发展两方面功能。从引导和影响产业和企业发展的角度看，“十四五”期间财税政策主要体现在增值税优化降负、消费税扩围后移、税收征管数字化、研发费用所得税前加计扣除力度加大、规范降低港建费等涉企物流收费、完善绿色税制等六方面。

2.1 聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度[2]

根据《规划纲要》，未来5年，对于石油石化这类制造业为主的行业和企业而言，增值税改革的重点，就是逐步降低实际税收负担，细化落实完善抵扣的各个环节和产品加工增值的完整链条。预计“十四五”期间增值税的改革方向主要包括：

1）调率并档：目前普遍执行的13%的制造业增值税税率，有可能根据财政收支、企业负担、国际比较等综合因素，分步分类下调；增值税税率可能从现行三档（13%，9%，6%）并为两档[3]。

2）完善留抵退税：增值税留抵退税制度将进一步完善，可能将目前执行的仅面向先进制造业的增值税增量留抵税款全额退税政策，拓展实施到所有制造业中，加大支持制造业发展的力度。

3）完善抵扣：增值税抵扣链条更加合理完善，借款利息等财务费用有望纳入抵扣范围。

对石油石化企业来说，若增值税税负降低，留抵退税范围扩大，有望减少企业占压资金，提高资金使用效率，利好企业经营效益。

2.2 消费税扩围调率，环节后移且下划地方[2]

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）对消费税改革明确部署，提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2019年国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出：在健全地方税体系改革、征管可控原则下，“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。先对条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。2020年5月相关文件提出“研究将部分品目消费税征收环节后移”。由此可见，在消费税改革中，征税环节后移是大势所趋，是改革的重点[4]。

我们认为，成品油消费税有条件作为消费税改革试点。一是智慧监管条件成熟。充分利用信息技术，基于加油站税控机、大数据、互联网、云计算等现代技术手段，实现智慧监管、有效监管，做到应收尽收，条件已经成熟。目前，在河南、山东等地区的一些加油站，已经试点安装税控系统，税务征管机构能够实时在线获取加油站的购、销、存等数据，可实现有效监管，已经产生明显经济与社会效益。二是税收共享、下划地方。成品油消费税在财政收益权归属上，天然具有共享税的性质。考虑到地方承担了成品油生产储运等环节所产生的负面外部性影响，从弥补损失、修复环境、改善民生、消除影响角度考虑，应将成品油消费税由中央税合理调整为中央与地方按比例共享，这也符合财力与事权匹配原则。同时，有利于地方政府积极主动监管成品油消费税，有利于中央和地方企业更加公平竞争、健康发展[4]。

2.3 深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动征管现代化[2]

党的十八大以来，我国在税收征管方面经历了3次大的变革。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发3项重要文件，分别是：2015年12月《深化国税、地税征管体制改革方案》提出，国税、地税全面加强合作，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合；根据2018年《国税地税征管体制改革方案》精神，实施省级及以下国税、地税机构“合并”，推动构建优化高效统一的税收征管体系；2021年3月《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确“十四五”税收改革发展战略部署，全面深化推进税“收征管”现代化改革[5]。

2018年国税地税“合并”改革顺利完成后，税务部门逐步构建起优化高效统一的税收征管体系，金税三期工程在全国上线，全面实施“互联网＋税务”行动计划，建设全国规范统一的电子税务局。通过大数据、云计算、人工智能等先进技术，让税收征管有了更有力的抓手。“十四五”《规划纲要》中提出消费税征收环节从生产环节后移到批发或零售环节，这项改革将带来纳税人大幅度增长且高度分散，对税收征管来说是一个很大的挑战。但如前所述，从技术手段和基础设施角度看，智慧监管条件已经成熟。实现从“以票控税”向“以数治税”精准监管的转变，已经不是难题[5]。建议，要更加聚焦完善成品油消费税征管。石油液体产品消费税按照全馏程征收，标准品按照现行规定，非标准品按照馏程对应标准品征收。信用良好的备案企业直供原料时，可以申请免交消费税。完善成品油消费税征管：①取消从贸易企业购买燃料油加工的消费税抵扣政策，仅允许直接进口在海关申报为“燃料油”名称的应税产品或炼厂互供的燃料油抵扣消费税。②规范抵扣程序，抵扣申报必须取得消费税进口原始完税证明以及炼厂出具的燃料油使用证明后，才能凭相关证明进行税款抵扣。③对抵扣企业实行备案制度，将其燃料油进口和使用情况纳入税收监管范围，及时查对抵扣税额，不定期进行税务稽查。若有违规行为，则取消抵扣资格。

对于石油石化企业来说，在现代化的税收征管体系下，不仅能享受到更高效更智慧化的税收服务，而且将面临更公平的制度竞争环境。企业应进一步做好税收筹划，充分利用各项税收优惠政策，优化业务流程，提高纳税遵从度与规范性。

2.4 实施更大力度普惠性政策，有利于企业扩大投资、增加研发投入[2]

为激励企业加大研发投入，支持科技创新，财政部、国家税务总局于2021年3月发布《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》。指出，制造业企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，自2021年1月1日起，再按照实际发生额的100%在税前加计扣除；形成无形资产的，自2021年1月1日起，按照无形资产成本的200%在税前摊销。这意味着我国对研发费用加计扣除的税收激励政策更进一步。这一制度性安排，是2021年结构性减税中力度最大的一项政策，可在上年减税超过3 600亿元基础上，再为企业新增减税800亿元。

通过税前加计扣除减少企业所得税应纳税所得额，旨在鼓励制造业科技创新，助力企业转型升级。“十四五”《规划纲要》中提出，“十四五”期间全社会研发经费投入年均增长7%以上、基础研究经费投入占研发经费投入比重提高至8%以上、战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%，同时对企业投入基础研究实行税收优惠，这意味着未来政府对于科技创新的支持力度将会越来越大，社会重创新、重人才的观念会愈发深入，不仅给予了企业更好的创新环境，同时降低了创新的环境不确定性。

对于我国主要石油石化央企来说，每年投入大量的研发费用进行科技研究和技术开发，取得多项研究成果，提高了企业的竞争力。但在取得成绩的同时，必须注意到石油石化企业研发费用投入强度低于国家平均水平，与其他能源企业相比亦仍处于中等水平。因此，必须精准对标，找出差距，充分利用足利用好国家的科技税收优惠政策，加大研发力度和强度，用科技支撑企业竞争力发展。

2.5 规范和降低港口航运、公路铁路运输等物流收费，全面清理规范涉企收费[2]

2021年3月，交通运输部宣布计划于3年内，从全产业链的视角，不断降低物流体系的制度成本、要素成本、税费成本和信息成本。进一步规范和降低港口航运、公路铁路等物流运输收费，全面清理和规范涉企收费。从2021年1月1日起，交通运输部已要求港建费征收单位各中央直属海事管理机构全面停止征收港建费，并开展票据、印章、委托代收证明清理回收等工作。据了解，港建费是对进出对外开放口岸港口货物征收，国务院批准自1986年开征，征收期限暂到2020年底。港建费主要用于内河水运建设、沿海港口公共基础设施建设以及水运支持保障系统建设。该项费用取消，且未来随着涉企收费的全面清理和规范，企业营商环境有望进一步改善。

2.6 实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策[2]

《规划纲要》提出“推动制造业高端化智能化绿色化，完善绿色制造体系”，坚持生态优先、强化绿色发展需要的政策保障。从财税政策的角度来说，发展绿色经济需要“落实税收优惠与实施税收限制双向用力”，既包括强化由增值税、所得税等组成的激励型税收政策，也包括由环境保护税、资源税、消费税、车船税等组成的约束型税收政策，通过税收范围、征收方式以及税收优惠等政策调控引导生产者和消费者行为，重点加大对节能环保产业的激励。

“十四五”期间，绿色税制有望进一步完善，主要包括：

1）加大绿色产业税收优惠力度。如制定鼓励环保设施改造与更新的税收优惠政策，环保设备投资允许加速折旧等。

2）环境保护税扩围，研究将挥发性有机物（VOCs）纳入环保税范畴。

3）规范和完善资源税。研究将不可再生资源以及再生周期较长、再生困难的自然资源，如森林、海洋、滩涂、草地等纳入征税范围，化石能源资源税有望提高，水资源税全国推开。

4）消费税可能扩围。塑料袋、一次性餐盒有可能纳入征税范围。

5）碳税暂时不会开征，但有可能作为减碳的政策工具备选。

“十四五”期间随着VOCs污染费多地开征、水资源税的全面铺开，企业的环保类税负负担将会明显增加；在“双碳”目标下，针对化石能源生产与消费的绿色税收会日趋严苛，石油石化企业必须加快低碳转型，坚持绿色发展，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。