威胁认知、政治极化与美国外交政策

刘国柱

【摘要】第二次世界大战后，在重大国家安全和外交政策领域，美国两党长期秉持着协作精神，共同应对大国竞争局面与国家安全威胁。这种协作精神一度随着主要竞争对手的弱化乃至消失、美国所面对的安全问题复杂化，以及美国独特的政治结构和政党制度，而变得越来越困难，政治极化现象越来越频繁地出现在美国对外政策领域。不仅外部世界质疑美国对外政策的可靠性和连续性，而且美国盟友的凝聚力、美国对不同竞争对手的外交管控能力也因之下降。但总体而言，由于对国家核心利益认知的趋同、两党基本价值观念和意识形态的接近，使得美国政治极化又具有一定程度的局限性。

【关键词】安全认知  政治极化  党派政治  美国外交

【中图分类号】D771.2                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.004

在美国政治史上，美国政客在大部分时间里都在遵循亚瑟·范登堡的名言：“我们必须在水边停止党派政治”。这句话与中国古语“兄弟阋于墙，外御其侮”有异曲同工之处，意思是在国家面临外部威胁时，美国必须停止国内的党派斗争，一致对外。“政治止步于水边”成为美国政治不成文的格言。但纵观美国外交史，政治能否止步于水边具有一定的不确定性。在国家安全和对外政策领域，同样出现了政治极化即政治观念和政策的极端分歧现象：从美国国内的视角来看，这种政治极化主要体现在朝野两党及美国公众对国家安全和外交战略与政策分歧、对立现象加剧;从国际政治的视角看，美国外交政策表现出不确定性，甚至大起大落。总体而言，政治人物对美国国家安全的认知决定了政治能否止步于水边。

威胁认知决定了政治能否止步于水边

在美国公众的认知中，国内政治的两极分化不应该影响美国的国家安全和外交政策。在美国历史上，涉及国家安全和外交方面的政策，往往能得到美国公众和政治人物的广泛支持，尤其是在美国面临类似珍珠港事件和“9·11”事件这样的重大国家安全危机时，两党往往能放弃分歧，一致对外。

珍珠港事件后，范登堡逐渐放弃了其长期坚持的孤立主义政策，支持美国参加世界反法西斯战争。在第二次世界大战临近结束时，围绕如何防止德国军国主义东山再起和建立战后国际新秩序，范登堡发表了其一生最有影响力的演说。这位经常对罗斯福总统持批评态度的共和党人伸出了“橄榄枝”，促进总统和国会建立更密切的工作关系。他承认，“我们永远不希望对我们在军事领域的合作有任何犹豫或怀疑。强行使用武力……以保持德国和日本的非军事化”，但是“没有必要将任何此类行动提交回国会……总司令应该有立即采取行动的权力，他应该采取行动”。[1]范登堡的演说激起了积极的回应，来自佛蒙特州的参议员奥斯汀将这次演讲描绘为他所听到的对美国人民、盟友，尤其是美国敌人最重要的演讲之一。罗斯福总统也以崇高的敬意看待他的前对手，并任命范登堡为出席1945年4月25日在旧金山召开的联合国国际组织会议的代表。范登堡还代表美国出席了1946年联合国大会。第二次世界大战后，范登堡与民主党总统哈里·杜鲁门政府继续密切合作，帮助杜鲁门的倡议获得两党支持，包括杜鲁门主义、马歇尔计划和建立北约。

在1945年1月的那场著名演说中，范登堡详细阐述了他与民主党政府合作的初衷，即美国在战后所面临的战争风险以及对应对风险的认知。范登堡认识到：“自珍珠港事件以来，第二次世界大战为大屠杀的血腥科学带入了新的、邪恶的视角。我们的海洋已经不再是能自动保护我们的城墙的护城河了。”[2]除了希望战后美国与盟友继续合作控制德国之外，范登堡感知到新威胁的来源是苏联可能的战争冲动。尽管苏联与美国是反法西斯战争的同盟国，但范登堡认为，越来越多的证据表明，苏联及其领导人约瑟夫·斯大林对战后时代的稳定构成了威胁。范登堡“不相信今后任何国家都能通过自己的独家行动使自己免疫”，所以他认为，“美国进行最大限度的合作，符合美国的合法自身利益，符合宪法程序和必要的附带条件，以使敦巴顿橡树园的基本理念取得成功”。“我想要一个新的尊严和一个新的国际法权威。我认为美国的自身利益需要它。但是，总统先生，这也需要真诚的互惠。老实坦率地告诉其他国家，我们考虑的这件光荣的事情不是也不能是单方面的……非共享的理想主义是一种我们不能承诺在战后世界中承担的威胁。”[3]正是对战后美国所面对的新的安全形势、主要威胁以及美国国家利益的判断，让范登堡得出了美国不能再回到孤立主义，共和党需要与秉持国际主义传统的民主党在外交和国家安全问题上紧密合作的結论。

冷战期间，美苏两大阵营的对立，让共和党和民主党几代人都认可了范登堡的理念。在涉及美国重大对外战略和国家安全问题上，无论是介入朝鲜战争、越南战争，还是与苏联达成《削减战略武器条约》，民主党和共和党都保持着良好的合作模式，国会一直尊重总统特权。即使到了后冷战时期，当美国本土遭到了恐怖主义袭击，在反对恐怖主义威胁问题上，民主党和共和党同样能保持一致。2002年1月，根据皮尤的民调结果，90%的共和党人和82%的民主党人表示，当时的总统乔治·W·布什和国会应该优先保护国家免受外来的袭击。自特朗普时代开始，美国政府将大国间的战略竞争视为美国国家安全和经济繁荣所面临的最主要和长期的挑战与威胁;拜登政府则将中国视为美国所面对的“最严峻的威胁”。美国战略界、国会朝野双方在中美战略竞争问题上同样达成高度共识，突出表现为近年来几乎所有涉华法案都能在美国国会高票通过。2021年6月8日，全面对华竞争的《2021年美国创新与竞争法案》更是在美国参议院以超过2/3多数（68∶32）获得通过。共和党人甚至改变了本党路线，与民主党一起通过了这项一揽子计划，支持对半导体生产、人工智能研究、量子计算等未来技术进行巨额投资。可以说，正是对国家安全威胁的共同认识促使美国政策制定者团结在现任政府周围，从而在外交政策问题上实现两党之间的高度合作。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

然而，在美国外交史上，党派政治并不能总是停留在水边，而是经常超越边界，相互攻击，将党派之争暴露在世人面前，表现出对外关系和国家安全领域“政治极化”的一面。尤其是冷战结束后，随着苏联的解体，外部的最大威胁与挑战消失，美国面临的安全问题不再似冷战时期那样严峻，传统安全领域让位于更加复杂的非传统安全领域，后者成为美国政治生活中的主要话题。对于美国在非传统安全领域所面临的国家安全与危机的认知存在的差异，必然导致应对危机先后顺序与侧重点的不同，让美国政治极化越来越频繁地出现在外交和国家安全领域。在后冷战时期，美国国会与总统之间，国会朝野两党之间，两党的支持者之间，经常就一些外交与国安问题出现激烈的争吵甚至相互攻击，甚至将分歧暴露在对手面前。这突出地表现在奥巴马政府时期，总统与国会共和党人在处理伊朗核问题上对立甚至对抗。

2015年1月20日晚，奥巴马总统在国会发表国情咨文时表示，如果在美国与伊朗就伊朗核问题进行谈判时，国会通过对伊朗实施进一步制裁的法案，他將行使总统否决权。对奥巴马这一表态感到不满的众议院议长、共和党人约翰·博纳21日宣布，他已邀请反对伊核六方会谈的以色列总理内塔尼亚胡访美，并定于2月11日在国会发表演讲。博纳事先并未就此事与白宫进行协商，他表示国会有能力作出自己的决定，不认为自己是在“打脸”奥巴马总统;白宫则认为，博纳的这一举动破坏了外交礼仪，不符合外交惯例。内塔尼亚胡在美国国会发表的言辞激烈的演说中，相当大程度上呼应了共和党人的立场，详细阐述了以色列对伊核问题六方会谈的不满。但围绕伊朗核协议的党争并未就此结束，2015年3月9日，伊核问题六方会谈在为协议定稿阶段，包括麦康奈尔、麦凯恩在内的47名共和党参议员发表了致伊朗伊斯兰共和国领导人的公开信，“我们将把任何未经国会批准的关于你们核武器计划的协议，视为奥巴马总统和阿亚图拉哈梅内伊之间的行政协议。下一任总统可以撤销这一行政协议的任一内容，未来的国会可以随时修改协议的条款。”[4]这封公开信打破了政治止于水边的传统，少数党领袖哈里·里德称，共和党议员以让总统难堪为目的对国际谈判的干预，是史无前例的。

很显然，伊朗核协议的前景已经造成了巨大的党派分歧。奥巴马认为，当时即将达成的核协议是阻止伊朗获得核武器的最佳方式，符合美国的国家安全利益;而共和党人几乎一致认为这是一笔非常糟糕的交易，不仅不可能阻止伊朗获得核武器，甚至会给美国国家安全带来巨大风险。特朗普入主白宫后，不断指责伊朗未能充分遵守协议精神，并最终于2018年5月8日宣布美国退出伊朗核协议，并对伊朗实施最高级别的制裁，与奥巴马政府的伊核政策分道扬镳。

此外，在涉及美国国家安全的其他领域，特别是非传统安全领域，党派政治极化现象更为严重。例如，在气候问题上，90%的民主党人（包括倾向于民主党的独立人士）认为气候变化是对国家的主要威胁，主张美国政府需要作出更多努力以减少气候变化的影响;而45%的共和党人认为气候变化只是一个次要威胁，另有24%认为它对国家没有威胁，48%的保守派共和党人认为政府做得恰到好处，另有26%表示美国政府做得太多。特朗普政府退出巴黎气候协定，是党派政治在这一问题上“极化”的体现。

非法移民问题一直是21世纪美国国家安全战略关注的重点，党派政治极化在这一领域的体现同样明显。根据皮尤2019年1月的调查，3/4的共和党登记选民认为非法移民是美国面临的一个严峻问题，而只有19%的民主党登记选民认为非法移民是一个非常大的问题;针对特朗普在美墨边境建设隔离墙的计划，82%的共和党或倾向共和党的支持者支持特朗普政府扩大建设隔离墙，而93%的民主党支持者对此持反对态度。民主党控制的国会和加州与特朗普政府围绕在美墨边境修建隔离墙问题展开的立法与司法斗争，同样是不同的威胁认知所导致的党派政治极化。

总体而言，在涉及美国国家安全战略、外交政策的重大问题上，尤其是在传统安全领域如两大阵营的对立、核武器、大国竞争甚至战争威胁，抑或美国公众能够感知到的直接威胁，如曾经直接威胁美国本土安全的国际恐怖主义等，美国不同政治势力总是能把彼此间的分歧、党派利益放在一边，团结在国家利益的旗帜下，共同应对美国所面临的主要威胁与挑战。

然而，在非传统安全领域如气候变化、非法移民等方面，政党意识形态差异明显，价值取向明显不同;甚至是在朝鲜和伊朗核问题这类传统安全领域，出于对美国军事能力的自信，美国政治精英与公众并不担心这两个国家能够对美国本土构成严重威胁。总之，威胁认知的弱化加强了美国政治精英及民众的离散力，对各自价值观的坚持及现实国内政治斗争推动党派政治走向极化，但政治极化的领域具有一定的限度。

影响美国外交政策与国家安全领域政治极化的因素

党派政治在美国外交政策和国家安全领域出现极化是一个非常复杂的现象，它既是美国党派政治尤其是选举政治的反映;同时也是美国分裂的政治文化的产物;在这一过程中，还要看到美国政治精英和媒体对于政治极化的塑造和推波助澜;此外，冷战结束后，美国所面对的国家安全问题的复杂化，以及美国政治人物、公众对国家安全问题认知的差异也是其中原因。上述因素导致美国政界在涉及外交政策和国家安全的众多问题上出现不同的政见和政策，党派政治甚至走向对立和对抗。

首先，党派政治是导致美国政治极化的重要因素。自从党派政治出现在美国政治舞台，党争对美国外交政策和政治分化就产生了重要影响。所以，乔治·华盛顿在《告别词》中告诫美国公众远离党派政治，称党派政治颠倒黑白、挑拨对立，引起猜忌和恐慌，并为外国影响和腐蚀打开方便之门。华盛顿将党派精神称为政府“最危险的敌人”。然而，政党的出现并不以华盛顿的意志为转移，美国发展成为两党制的典型国家，党派精神也影响到美国对外政策并造成美国政治的对立与对抗。在美国历史上，从围绕是否接纳新独立的德克萨斯共和国加入联邦，到第一次世界大战后共和党参议员在亨利·卡博特·洛奇的带领下否决了威尔逊的《国际联盟盟约》，都是党派精神在美国对外政策领域的反映。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

即使在第二次世界大战结束后初期，范登堡“政治停留在水边”的呼吁言犹在耳，共和党人也针对中国共产党在中国大陆的胜利，对杜鲁门政府的对华政策发起了攻击。斯泰尔斯·布里奇斯、威廉·诺兰和肯尼思·惠利等共和党参议员攻击杜鲁门未能兑现诺言，在各个方面遏制共产主义，称杜鲁门政府的政策只能让亚洲面临被苏联征服的危险。朝鲜战争进入僵持状态后，美国政治中的党争愈演愈烈，一些共和党人甚至将党派之间的紧张关系描绘为忠诚的美国人与潜在的叛国者之间的较量。一些资深的共和党人甚至开始讨论以叛国行为弹劾杜鲁门和艾奇逊的可能性。这一时期的政治极化体现在麦卡锡主义的出现，来自威斯康星州的参议员麦卡锡将与民主党政府的政策争议升级到爱国主义争议，声称共产党人已经渗透到美国国务院，称艾奇逊是莫斯科的工具，还指责国防部长乔治·马歇尔向共产党出卖美国利益。

伊拉克战争则提供了当代美国党派政治极化的戏剧性案例。在美国举国同仇敌忾应对恐怖主义威胁的大背景下，2002年10月10日至11日，参众两院通过决议，授权布什总统在伊拉克使用武力。这项措施获得了共和党压倒性的支持，大多数参议院民主党人、包括后来成为总统候选人的希拉里、拜登和克里也投了赞成票，众议院40%的民主党人支持这项决议，公众舆论也呈现一边倒的趋势。在战争爆发前不到一个月，盖洛普民意调查发现，59%的公众支持军事行动。而在2003年3月20日战争开始后不久，皮尤研究中心的一项民意调查发现，72%的公众认为使用武力是正确的决定。但随着时间的推移，伤亡人数的上升，看不到明显的结局，以及对布什总统的看法两极分化，美国两党对伊拉克战争的看法也越来越呈现两极分化。在纽约时报和哥伦比亚广播公司对2008年民主党和共和党全国代表大会代表的一次投票中，党派差异的程度非常明显。关于美国“对伊拉克采取军事行动是否正确”的问题，80%的共和党代表和70%的共和党选民表示同意。与此形成鲜明对比的是，只有14%的民主党选民和2%的民主党代表反应积极。然而，随着伊斯兰国在伊拉克和叙利亚的崛起，奥巴马政府准备在伊拉克采取军事行动。这一次，美国政党在是否干预的问题上走到了自己的对立面，58%的共和党支持者反对进行军事干预。两党的差异受到哪个党主导白宫的影响，在这种情况下，政治是否止于水边取决于谁在水里游泳。

其次，与党派政治相关联的是选举政治，选举政治同样是造成美国政治极化的重要因素。尽管外交政策在美国总统和国会议员选举中并非是最重要的议题，但同样会成为双方互相攻击的领域。以1948年美国总统大选为例，竞选双方均未遵守范登堡的约定。共和党全国委员会主席指责杜鲁门与共产党人达成“工作安排”，宾夕法尼亚州前民主党州长倒戈宣布支持共和党总统候选人托马斯·杜威时，指责杜鲁门总统在绥靖政策之间摇摆不定。杜鲁门与杜威也都亲自出面，指责对方充当共产党人的工具。随着选举的结束，选前对杜威胜选充满信心的共和党人，对大选的结果感到愤懑，将杜威落选的责任归结为：共和党在国会山与民主党政府的合作，将共和党置于美国政治的边缘。随着范登堡罹患癌症，共和党在国会山的领导权移交给了党内民族主义派别参议员，如塔夫脱、布里奇斯和惠利。两党合作的黄金时代宣告终结。

在1949年之后的几年里，共和党政要将杜鲁门和民主党描述为软弱无能。尤其是在亚洲政策上，共和黨人坚称，正是由于杜鲁门拒绝在中国内战中向蒋介石政权提供足够的帮助，从而将中国“输”给了中国共产党。更有甚者，有人声称，国务卿艾奇逊在1950年6月通过公开将韩国排除在美国防线之外，为朝鲜于1950年6月入侵韩国开了“绿灯”。总之，共和党开足马力攻击杜鲁门政府，目标就是在美国中期选举和总统大选中扳回一局。

政治竞选活动永无止境。竞争政治中心（2017年10月更名为言论自由研究所）2015年的一份报告发现，自20世纪70年代开始，总统竞选的平均时间为484天，而在20世纪50年代和60年代为286天。字面上看，从选举结果公布的那一刻起，下一个周期的位置争夺就开始了。由于许多国会议员和几乎每一位第一任总统都处于不断的竞选模式中，结果陷入了这样的恶性循环：既然有一个“我们”，就必须有一个选举对手组成的“他们”。扩大和激发选民基础的重要方式则是：在“我们”和“他们”之间尽可能形成最鲜明的对比，对手不能只是被误导或错误的，他们必须是愚蠢的、邪恶的或两者兼而有之。然而，当你拒绝尊重竞争对手时，你同样不能指望竞争对手对你尊重。选举行动推动美国党派政治逐步走向极化。

再次，美国长期以来形成的二元化政治文化传统，是美国政治极化的文化基础。自美国独立战争开始，美国社会就形成了二元化的政治文化传统：独立战争时期，当时的政坛主要有亲英分子组成的“效忠派”，以及反英人士组成的独立派;独立后，围绕批准宪法的斗争，美国政坛分裂为支持联邦宪法的“联邦党人”（更为准确的说法应该是联邦主义者），和反对联邦宪法、主张维护个人权利和州权、或要求对宪法草案进行修改的“反联邦党人”;在美国，还长期存在着本土美国人与外来移民、东部与西部、南部与北部、大州与小州、黑人与白人、天主教与新教、进步主义与保守主义等一系列二元化政治对立。在此基础上，美国形成了不同的利益集团，而不同的利益集团往往分别依附于不同的政党。美国政治长期呈现出二元化的特征，而两党制就是这种二元化政治在政党政治中的反映。美国公众在心理上也会归附于其中某一个政党，这种心理归附与认同在近年呈现出不断强化的特征。

20世纪50年代，当民意调查机构问美国人，在其他条件都一样的情况下，他们是否愿意让他们的孩子嫁给民主党人或共和党人？绝大多数（72%）受访者要么没有回答，要么说他们不在乎。相比之下，在2016年，大多数受访者（55%）表示对他们未来的女婿或儿媳有党派性的偏好。这就意味着，对许多美国人来说，党派偏见已经成为他们身份认同的核心组成部分。[5]

美国媒体同样呈现出二元化特征，分为自由主义与保守主义两大类。不同价值取向的媒体往往会营造对与之价值观念相同的政治人物有利的氛围，对价值观念相悖的政治人物往往采取嘲弄、攻击甚至抹黑的态度。精英人物往往也会参与塑造美国政治极化舆论的活动，对政治极化起到推波助澜的作用。这在前几年美国自由派媒体对待特朗普问题上体现得尤为明显。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

2018年7月16日，美国前总统特朗普与俄罗斯总统普京在芬兰的赫尔辛基举行美俄首脑峰会。一直为所谓俄国干涉2016年美国大选而忿忿不平的民主党人与自由派媒体抓到了机会，向还在海外的特朗普发起了铺天盖地的攻击。一位前奥巴马政府的官员指责特朗普“叛国”;CNN的分析师则呼吁“影子政府”将特朗普赶下台;微软全国广播公司的主持人瑞秋·玛多女士走得更远，她大声疾呼：“在任的美国总统以前从来没有站在反对我们自己的外国政府一边，更不用说一个刚刚袭击我们国家的外国政府了。如果总统今天这样做是因为他有理由为那个国家而不是我们自己的国家服务，那么很多以前无法解释的事情现在都可以解释了。这是最糟糕的情况。”希拉里也借机火上浇油，发推特称：“特朗普会见普京时的问题：你知道你在为哪支球队效力吗？”当时媒体中几乎没有人认为一位民主党人辱骂在海外的共和党总统是不合时宜的。前总统乔治·W·布什的新闻秘书阿里·弗莱舍的回应可谓一针见血，他说：“我记得媒体会抨击一位质疑对手爱国主义的政治家。但由于这一指控是针对特朗普的，所以媒体看起来则相反。正是这种双重标准让我自己，包括许多人，对媒体失去信心”[6]。弗莱舍的评论反映了美国媒体在打击政敌方面的不择手段与极端化趋势，也反映了媒体及精英人物在推动美国政治极化中的作用。

最后，美国社会对国家安全威胁的认知正在发生变化，并与政党认同密切相关。美国政策制定者和公众认为，安全威胁的问题在过去30年里发生了巨大变化，过去10年里，这一变化呈现加速的状态。通过对美国多项民意调查的分析发现，直到2010年，美国人仍然认为“传统”安全威胁，例如恐怖主义、核扩散和能源安全，是美国面临的最紧迫的国家安全威胁。调查受访者基本上不会将大国竞争（无论是与中国还是俄罗斯）视为严重威胁。但今天，各种非传统安全问题日益凸显，从气候变化到疾病的跨国流行，从非法移民问题到网络安全、公众隐私安全，等等，党派精英与公众对美国所面临的国家安全认知也随之发生变化。

以往有关美国外交政策和国家安全的所有意识形态，都假设公众对美国实际面临的安全威胁有共同的认知，至少是存在由政治精英引领的公众共识。但这些条件在今天基本上已经不存在，美国国内的两极分化意味着：即使是非常严峻的挑战，两党也可能无法就国家安全优先事项达成共识。芝加哥市议会在2019年的一项调查显示：在气候变化、中国、尤其是移民方面，“民主党和共和党之间的差距处于历史新高”，民主党更有可能将气候变化视为威胁，而共和党更有可能将崛起的中国和移民视为安全问题。总体而言，民主党更有可能选择将气候变化（75%民主党受访者将其确定为2020年的重大威胁）和（新冠肺炎疫情）大流行（87%）等非传统问题作为重大挑战，而“共和党人将传统安全挑战，包括中国作为世界强国的发展（67%）、国际恐怖主义（62%）和伊朗的核计划（54%）确定为最主要的威胁。”[7]

此外，年轻的美国人对国家安全威胁看法变化的速度甚至比整个国家都快。卡内基基金会关于Z世代（指1995至2009年间出生的一代人）外交政策观点的研究指出，这一代人更关心气候变化和人权等问题，而不是战争或大国竞争。近一半的Z世代表示，美国的外交政策应优先应对气候变化;只有12%的人表示应该专注于反击中国的侵略。美国进步中心2019年的一项调查发现，与其他几代人相比，Z世代更有可能将抗击气候变化、抗击全球贫困和促进人权列为美国三大外交政策优先事项之一，而他们不太可能优先选择防止来自伊斯兰国或基地组织等恐怖组织威胁的政策。

总之，美国二元化政治文化传统以及在此基础上形成的两党政治、选举政治，精英人物和媒体的塑造，再加上美国所面对的安全问题的复杂化，以及政治人物和公众对安全问题认知的差异，造成美国党派政治极化不断加深。

政治极化对美国外交政策的影响

在美国对外政策历史上，朝野两党合作或许并不能保证外交政策的成功，如得到两党共同支持的越南战争;而无法获得两党一致支持也未必能阻止一项政策的实施，因为美国政治体制有其特殊性，尤其是在国家安全与对外政策领域，总统的行政特权往往能够在相当大程度上突破立法机构的限制。但无法否认，在国家安全问题和外交政策领域的政治极化，无论是美国国内党派斗争，还是不同政府对外政策的调整与变化，都正在对美国外交政策产生越来越多的负面影响。

第一，政治极化造成政策的不稳定性，引起外部世界对美国信誉、可靠性的质疑，美国声誉在一定程度上受到损害。对于美国这样一个在世界各地拥有庞大的盟友体系以及号称“基于规则的自由主义国际秩序”的领导者和主导者而言，高度的政策稳定性与连续性至关重要。它必须让盟友相信，美国会维护他们的利益而不会将其置于安全困境中;它还要让对手相信，它们不能指望下一任总统会对美国外交政策做出剧烈改变，“胡萝卜和棍棒的成分或比例”会随着政党轮替或政权更迭而改变。

一个显而易见的事实是，由于缺乏必要的两党共识，外部世界对美国外交政策承诺可信度的信心在下降。国会没有持久的政策，使得美国总统可以通过单方面的行动迅速改变前任的外交遗产。小布什总统退出东京议定书，奥巴马总统从伊拉克撤军，特朗普放弃跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、巴黎气候协定、伊朗核协议、中程弹道导弹条约、联合国教科文组织、联合国人权理事会、世界卫生组织（WHO）和《开放天空条约》，等等，让外部世界看到美國对外政策改变的随意性。如果政党的权力发生改变，尤其是当一个政党在白宫取代另一个政党时，美国对外政策往往会发生某种程度的改变。这种政策的不稳定不可避免地会让美国对外政策的对象，无论是盟友还是对手，怀疑美国外交政策的可信度。对此，美国现任总统拜登有着清醒的认识，2020年大选期间，他在《外交事务》发表的文章中指出：“外交也需要信誉，而特朗普粉碎了我们的信誉。在外交政策的实施中，尤其是在危机时期，一个国家的话语是其最宝贵的财富。通过退出一项又一项的条约，放弃一项又一项的政策，放弃美国的责任以及大大小小的事情，特朗普已经使美国在世界上的话语破产。”[8]91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

然而，拜登不愿意接受的事实是：整个世界对美国信誉的担忧并不仅仅与特朗普的政策有关，它们根源于美国国内的政治两极分化，根源于美国选民首先选举出特朗普这样的人当总统。外部世界无法确定未来美国的发展方向，他们都在关注美国国内两大政治势力激烈的政治争论，也都在观察特朗普在共和党内的影响力是否可能减弱。总之，没有人知道美国选民2024年会选出一位怎样的总统，并将美国带向哪个方向。

第二，政治极化对美国的联盟体系造成了傷害。联盟是基于共同威胁或共同利益建立起来的具有可靠性与可预测性的合作伙伴关系。近年来，尤其是特朗普时期，美国对待盟友的政策发生了明显变化。从来没有一位美国总统像特朗普那样质疑跨大西洋安全框架和经济框架的基本原则。在欧洲国家看来，特朗普在以欧洲国家的国防开支来衡量联盟的价值。与其前任总统私下敦促美国盟友为安全关系作出更多贡献不同，特朗普直接对盟友进行公开胁迫，提出了过高的分担要求，并威胁盟友，如果不能满足他的要求，美国将放弃他们。2020年6月，在未与德国协商的情况下，美国单方面宣布从德国撤出9500名士兵;在亚洲，美国同样未与韩国协商，就单方面宣布取消与韩国的联合军事演习。这让法国总统马克龙发出了北约“脑死亡”的质疑;时任德国总理默克尔在北约峰会后也表示：“我们可以完全依靠他人的时代已经过去了”。美国在印太地区的重要盟友澳大利亚战略界也质疑，是否可以依靠美国来平衡中国崛起，甚至探讨如何对冲“莽撞中国与无能美国的双重风险”。联盟可靠性的削弱迫使美国盟友制定更加独立的外交政策和军事战略，欧盟的“战略自主”，马克龙倡导“欧洲军事和技术主权”，就是在这样的背景下产生的。

在对待英国脱欧与欧盟问题上，特朗普政府同样表现出政策的不可靠性。他明确表示支持英国脱离欧盟，并且愿意在英国脱离欧盟后，启动与英国的贸易谈判。他甚至对欧盟未来的生存能力表示怀疑。特朗普更愿意与欧盟内部的民族国家进行双边合作，而非与欧盟进行多边合作。在2019年欧洲议会选举中，特朗普的前战略策划师班农在巴黎频频与欧盟各国主张脱欧的政党接触。尽管没有明确证据证明此举是受特朗普指使，但也很少有人相信与美国政府无关。尤其是美国国务卿蓬佩奥2018年12月在布鲁塞尔的演说中曾经宣称，英国脱欧是“一个政治警钟”，他质疑“欧盟是否确保将各国及其公民的利益置于布鲁塞尔官僚的利益之前？”[9]这个演说被欧盟舆论界广泛解读为是对欧盟的指责。然而，美国的建制派则担心，鉴于英国的外交、军事和经济影响力，英国的退出可能会使欧盟成为对美国不那么有能力和不那么可靠的合作伙伴。这反过来又推动了美国国内的政治对立，众议院议长佩洛西公开宣称，如果英国脱欧削弱了结束北爱尔兰宗派冲突的和平协议，美英自由贸易协议就没有任何机会。政治极化不可避免地造成盟友间政策、心理裂痕加大。

第三，政治极化造成的美国外交政策波动也会影响美国管理与敌对国家关系的能力。在冷战结束后的30年间，朝鲜、伊朗、伊拉克和利比亚等一直被美国视为主要威胁之一，避免这类国家获取大规模杀伤性武器尤其是核武器，是美国处理与这些国家外交关系的重点。要说服这些国家停止发展或拆除核设施，美国不仅需要交替使用“胡萝卜加大棒”的双重手段，更关键是要有相对稳定的连续性政策。对手与自身政策的不稳定及不可靠都会破坏双方政治交易的能力。无论是在朝鲜还是伊朗核问题上，美国不同政府的政策摇摆，最终导致了美国所要处理的问题朝着相反的方向发展。

1994年10月21日，美朝在日内瓦正式签署了《关于解决朝鲜核问题的框架协议》，协议的核心内容是将朝鲜的石墨反应堆改为轻水反应堆，在轻水反应堆建成之前，美国每年向朝鲜提供50万吨重油作为替代能源，所需要的资金将由美国牵头组成一个包括韩、日等国在内的国际财团负责提供。除此之外，美国还保证不对朝鲜首先使用或威胁使用核武器，放宽对朝鲜的贸易和投资限制。克林顿政府与朝鲜达成的框架协议遭到国会共和党人的攻击，他们拒绝为协议中承诺的重油输送和轻水反应堆提供资金。小布什政府上台后，对朝鲜政策转趋强硬。2002年1月，布什政府将朝鲜列为“邪恶轴心”之一，并毫不掩饰自己对朝鲜政权的厌恶。媒体披露的美国《核态势审议报告》将朝鲜列为使用核武器的对象之一。2002年12月，小布什政府以朝鲜违反了朝鲜核问题框架协议为由，停止向朝鲜提供重油，引发了协议的崩溃和三年后朝鲜加入核俱乐部。在伊朗核问题上，美国几乎面临同样的问题。在伊核六方会谈最艰难的时刻，伊朗外交官曾经问美国谈判代表之一威廉·伯恩斯，他为什么相信最终达成的协议不会被下一届政府轻而易举地推翻？伯恩斯给出了一个连他自己都无法相信的答案：“如果所有当事方都遵守自己的义务，我们的系统就会坚持这一义务。”[10]这就有了奥巴马政府签署伊核协议、特朗普政府退出、拜登政府再开启重返伊朗核协议谈判的恶性循环。

第四，政治极化会影响美国政府利用外交手段与其他国家建立有约束力条约的能力。根据宪法，美国政府与其他国家签署的条约要在参议院获得2/3的多数批准。由于一个政党在参议院获得67个以上的席位较为罕见，条约获得批准就需要一些反对党议员的同意。冷战结束后，美国政党政治的两极分化不仅大大增加了条约批准的时间，条约获得参议院批准的难度也在上升。美国国务院列出的1945年以来提交的有待参议院批准的45项条约，其中22项是由奥巴马政府提交的。尽管奥巴马政府提交的条约比前两届政府少得多，两个任期也只有38项（小布什政府有95项，克林顿政府则多达189项），但其中只有44%在三年内获得了批准;而第二低的卡特总统的批准率都达到了76%，里根、布什父子、克林顿政府条约批准率都在80%甚至90%以上。[11]奥巴马政府条约批准记录证明了在政治极化的情况下，参议院的共和党人不愿意批准民主党政府与国外签署的条约，甚至不愿意就其签署的条约进行投票表决。

上述状况迫使美国行政部门尽量避免与外国签署条约，而是代之以行政协议。这种做法虽然避开了参议院的掣肘，但下一届政府同样可以轻而易举地废除或退出这些行政协议，这必然会造成美国政策的不可靠性与不稳定性。从奥巴马到特朗普再到拜登，类似的戏码一直在上演。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

结语

总体而言，面临严峻国家安全威胁的状态往往会让国内各种势力变得更加统一，而处于相对良性的国际环境往往会让国内各种势力形成不同的观念，难以达成共识。战后美国对外政策的历史表明，在国家面对重大安全威胁面前，美国主要政治势力、朝野两党基本上能够达成高度的共识，停止党争;同时，我们也要看到，两党毕竟具有更多的共同意识形态和价值观念，以及共同的文化基因，这也决定了美国政治极化的有限性;此外，美国朝野两党在一些具体问题上可能会存在分歧甚至对立，但美国政治精英及公众对于国家核心利益的判断基本上不会存在太大差异，从维护国家核心利益的角度出发，不同政治势力也会尽力寻求各方的共同点。从这个角度看，我们不宜夸大美国社会的政治极化现象，更不能指望美国不同政府大国竞争战略会出现颠覆性变化。

与此同时，包括美国在内的整个世界所面对的国家安全问题日益复杂，传统安全与非传统安全问题往往相互交织，加上美国独特的二元化政治结构、党派政治、选举政治的需要等，不同利益集团、政治势力的政治分歧与对立甚至对抗也是常态，政治极化难以避免。国内政治的极化必然会反映到美国外交政策中，影响美国外交政策的可靠性和连续性，甚至对美国国际信誉造成伤害，并为美国在各个领域的竞争对手提供纵横捭阖的空间，这也是美国政治不得不概括承受的现实。

注释

[1][2][3]Vandenberg， A. H.， "American Foreign Policy"， in Robert C. Byrd， The Senate， 1789-1989： Classic Speeches， 1830-1993， Washington， D. C.： Government Printing Office， 1994. pp. 599-605.

[4]United States Senate， "An Open Letter to the Leaders of the Islamic Republic of Iran"， https：//data.bloomberglp.com/assets/sites/2/150309-Cotton-Open-Letter-to-Iranian-Leaders.pdf.

[5]Mettler， S. and Lieberman R. C.， "The Fragile Republic： American Democracy Has Never Faced So Many Threats All at Once"， Foreign Affairs， 2020， 99（5）， p. 185.

[6]Curl， J.， "With Trump， Politics No Longer Stop at the Water's Edge"， https：//www.washingtontimes.com/news/2018/jul/17/with-trump-politics-no-longer-stop-at-the-waters-e/.

[7]Smeltz， D.; Daalder， I.; Friedhoff， K.; Kafura， C. and Helm， B.， "Rejecting Retreat： Americans Support US Engagement in Global Affairs"， https：//www.thechicagocouncil.org/sites/default/files/2020-11/report_ccs19_rejecting-retreat_20190909.pdf.

[8]Biden J. R.， "Why America Must Lead Again： Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump"， Foreign Affairs， 2020， 99（2）， pp. 72-73.

[9]Pompeo， M. R.， "Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order"， https：//si.usembassy.gov/restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order/.

[10]Burns W. J.， "Polarized Politics Has Infected American Diplomacy"， https：//www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/06/polarized-politics-has-infected-american-diplomacy/612778/.

[11]Schultz， K. A.， "Perils of Polarization for U.S. Foreign Policy"， The Washington Quarterly， Winter 2018， p. 14.

責 编/陈璐颖91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375