高校战略规划能力的形成及其治理效能

陈孙延 张端鸿

摘 要：进入“十四五”规划期间，高校对于战略规划的重视达到了空前的高度。目前，各高校的战略规划能力参差不齐，如何提升战略规划能力及其治理效能成为高校所面临的问题。从高校战略规划编制机制的有效性和内容的科学性两方面出发，对编制步骤、工作运行规则、战略规划体系和编制方法进行了阐述。重点关注了院校研究在高校战略规划中的独特作用。提出高校只有重视战略规划的总领性地位和战略规划的实施与评估，才能通过高校战略规划不断进行治理效能的提升。

关键词：战略规划;高校治理;院校研究

进入“十四五”规划期间，各高校的战略规划能力出现了参差不齐的现象，一些高校已采用战略管理的思维进行战略规划，并用战略规划全面促进高校治理效能的提升，而一些高校仍停留在“拼凑型”的战略规划阶段，高校战略规划仅由子规划拼凑形成。以“十四五”规划为例，作为“十四五”期间高校各项工作推进的重要指南，其科学性与有效性关系到高校方方面面的发展。因此，深刻认识高校战略规划的内涵，完善制定战略规划的程序、方式和方法是利用高校战略规划提升治理效能的工作重点。

大学的战略规划

1.高校战略规划的内涵

高等教育对于战略规划的重视起源于20世纪70年代的美国，随着人口、经济和技术的发展，高等教育的外部环境开始产生诸多不稳定的因素。高等教育的成本逐渐开始持续超过通货膨胀率，社会资源对高等教育的支持度降低，并且公众对高等教育的价值认同也产生危机。20世纪80年代，规划概念被强调为一种完善、系统地推进学术事业的合理性工具。具体来说，规划是指在一个崇高使命的指引下，高校可以通过一系列规定的步骤，从而实现高校的愿景。[1]到了20世纪90年代，专业认证机构将战略规划作为提升组织效率的一个必要条件，作为高等教育机构为实践进行规划并遵循的过程性工具。换言之，战略规划是一个过程性的工作，用以确定高校应该成为什么，目前的差距是什么，如何在整个战略规划过程中更好地弥补这些差距从而更好地实现其组织愿景与目标。

在我国，无论是基于行政管理部门的要求，还是顺应自身发展需求，高校战略规划的制定与实施开始普及。高校战略规划主要是为了回答好“建一所什么样的大学？”“怎样建设这样的大学？”这一发展的根本性问题。近年来，我国高校开始逐步认识到战略规划的重要性，基于战略管理的角度不断提升高校的发展质量。战略是一种长远的规划，战略管理是包括战略规划、战略实施和战略评估的完整过程，是一个为实现战略而促使组织与社会环境相适应的复杂的动力过程。[2]高校战略规划是“战略”与“规划”的组合，高校的发展战略是对其长远发展目标及行动路线所做的宏观的有预见的构想和安排，注重研究环境和适应环境，力争塑造学校优势，往往是需要较长时间去实现的一种长远的规划与远大的目标;高校发展规划是明確自身目标、任务、发展重点、需要采取的行动的蓝图。简而言之，高校战略规划是高校面向未来的中长期战略性发展规划。

2.高校战略规划的理论基础

高校战略规划是一个实践性较强的领域，但其仍然具备着诸多理论依据的支撑，如竞争优势理论、资源基础理论和动态能力理论等。了解战略规划编制的理论依据，能够更好地理解战略规划编制的行动意义。例如：依据竞争优势理论，重点是相较于对手拥有可持续性的优势，高校在战略规划制定过程中应避免趋同化战略，实现战略的差异化和多元化，提高核心竞争力。依据资源基础理论，高校通过战略规划，不断优化学校内部资源的合理配置，实现可持续发展。基于动态能力理论，高校发展所面临的内外部环境是千变万化的，面对环境的变化，可通过对学科建设、人才培养、科学研究、社会服务组织管理、精神文化等人力、物质和组织资源进行调整。

综上所述，三种理论虽均来自于企业管理领域，但运用到高校战略规划领域仍然具有启发性。竞争优势理论对于高校差异化与多元化发展提出要求，如何凸显自身办学特色为众多高校在战略规划中应思考的问题。资源基础理论揭示了战略规划本质上是一种资源的优化配置，强调了高校战略规划应充分围绕资源的优化配置进行展开。动态能力理论重视有效应对环境变化并进行组织资源调整，该理论是高校需进行内外部环境分析，并应对环境变化制定相应措施的依据。高校战略规划制定者与管理者应充分学习与借鉴企业管理领域中战略规划制定的相关理论，将其与高校战略规划行为相结合，吸纳符合自身实践的指导性建议。

高校战略规划能力的形成

高校战略规划能力直接影响所制定规划的优劣，随着高校的不断发展，过去较为粗放式的战略规划制定已不能满足高校发展的需求，提升高校战略规划能力是大势所趋。院校研究可以理解为研究者基于本校情境、针对院校运行中的实际问题所做的应用性研究，在高校战略规划中扮演着重要角色。院校研究进入我国二十余年，不少高校已将其全面引入高校管理中，使高校战略规划在研究的基础上开展成为可能，其所具备的校本性、应用性等特点为高校战略规划提供了新思路。

1.院校研究在战略规划中的独特作用

院校研究是通过系统收集整理高校运行数据，科学分析这些数据，为高校管理提供有关规划、政策和决策支持的一种研究模式与工作模式。院校研究在高校发展中的主要作用表现在三个方面：一是政策分析，在院校研究过程中运用政策分析，服务于关键决策者。二是战略规划、招生和财务管理。三是结果评估、项目审查、问责和有效性认证。[3]目前，我国不少高校的战略规划停留在文本的撰写上，内容来自于理性分析与推断，在一定程度上脱离现实，难以指导特定高校的实践。因此，需要以院校研究为基础进行高校战略规划，这样可以保证战略规划以信息数据等事实为依据，能够有效应对内外部对高校战略规划的期待。在战略规划过程中，熟悉战略目标的院校研究人员能够适时地对高校运行与发展过程中产生的问题进行研究并产生所需的数据。除此之外，院校研究的两项技能显得尤为重要：一是环境分析;二是标杆分析。[4]0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

外部经济、社会和政治环境中的变化与趋势无时无刻不在影响着高等教育的发展，环境分析提供了一种识别和理解外部环境变化与趋势的方法，可以系统地对外部环境进行扫描，对未来发展趋势进行有效的预测。环境分析通常可以对四种类型的外部环境变化进行识别：一是基于长期变化的趋势，该趋势在一定程度上塑造着国家或者地区的未来;二是基于短期变化的外部重要事件;三是在发展趋势中出现的潜在性且具有争议的新问题;四是发生概率较低但若发生将会产生较大影响的小概率事件。

目前，无论是国际还是国内，高校竞争态势日趋白热化，社会对于高校进一步发展充满前所未有的期待。为凝练高校的战略目标、现有差距及绩效表现，可以采用标杆管理的方法进行分析。标杆管理主要是指系统地将高校与其目标高校进行比较，从而确定其需要改进的地方，并提出行动方法来弥补自身的不足，是将本单位的各方面状况和环节与竞争对手或行业内外一流的单位进行对照分析的过程。良好的标杆管理能够使高等教育机构在同类型的高校中找出最佳做法。[5]标杆管理作为从企业管理中发展出来的工具，在高等教育领域中应用这一工具需要保持谨慎。社会已经受益于将高等教育视为一个学术共同体，高校的文化与企业文化截然不同。因此，高校应在充分了解自身文化的情况下应用标杆管理的方法，要在了解企业管理与高等教育管理的文化差异下使用。高校必须平衡以商业为中心的外部需求，即关注问责与效率，同时对内部改进与有效性予以关注。

2.高校战略规划编制机制的有效性

高校战略规划的编制是一个全局性、系统性、综合性的规划编制，需要各职能部门的通力协作，因此有效的编制机制是高校战略规划成功的保证。一是通过合理的编制程序让各利益相关者参与到高校战略规划的编制中，以合理的程序性保障战略规划的有效性。二是着力打造高效的工作运行规则，在具体操作层面落实上下融合、互动，跨部门、跨职能的协作编制战略规划。

第一，遵循系统的战略规划编制步骤。从“十五”时期开始，我国战略规划进入了专业化发展的阶段，其中，最明显的特征为战略规划编制步骤不再是单纯的文本编撰，而是依据特定的战略规划编制模式进行，逐渐趋于科学合理。越来越多的高校认识到战略规划是一个循环的系统，主要包括制定规划、形成规划文件、规划的实施和监控三个方面。在“十三五”规划编制中，多数高校采用的是战略规划过程模式（简称SPP模式），高度重视组织愿景且具备较强的环境分析意识。SPP模式由企业战略规划编制模式发展而来，与以往研究中建议的社会企业战略规划制定要求的步骤一致，主要要素包括：提出愿景、制定战略规划、采取行动、对战略规划的执行进行评估以及维持战略规划模式。[6]这些建议的步骤被纳入拟议的SPP模式中，拟议的SPP模型由六个阶段组成，具体包括第一步，提出愿景：提出组织的核心愿景、使命和价值观;第二步，环境分析：考虑高校目前的状况，审视他们的需求和差距;第三步，战略规划：制定可落实的目标、举措和实施战略;第四步，采取行动：聚焦于决策、任务和资源;第五步，评估：从成果中学习和评估;第六步，维持战略规划模式：开展宣传和定期审查。[7]在“十四五”战略规划制定期间，高校战略规划编制程序开始遵循布赖森“战略变革循环模式”。这是布赖森对企业管理中的战略规划过程加以改进，提出的适应公共管理部门运作的战略规划制定模式，包括发起和达成战略规划过程的协议;确认组织的训令;阐明组织的使命和价值;评估内外部环境以确定自身的优势、劣势、机会和威胁;确定组织面临的战略性问题;制定应对这些问题的战略;审查和采纳战略或战略规划;设立有效的组织愿景;发展一个有效的执行过程;战略及战略规划过程的再评估。

“战略变革循环模式”相较于SPP模式更加细化，如提出了“发起和达成战略规划过程的协议”“发展一个有效的执行过程”等。“战略变革循环模式”更加强调对于战略规划的执行，通过有效的执行过程全面落实战略规划的举措，并最终对于战略规划本身及其落实情况进行评估。

第二，着力打造高效的工作运行规则。高校战略规划是高校全局性的工作，需要调动多方力量进行整体谋划，如在确立发展愿景、使命和价值观时，必须同时采取自下而上和自上而下的方法。从战略规划的整体过程上来说，由上至下、由下至上、上下互动与融合是贯彻于始终的原则。在战略规划形成过程中，自上而下，即通过顶层设计确定高校战略规划的总体目标与战略思路;自下而上，即基于顶层设计，各部门与院系形成自身战略规划的初稿。在战略规划初稿完成后，自上而下，就高校形成的战略规划初稿，征求各方面意见;自下而上，听取各方意见，修改完善，形成总体战略规划。

实现上下互动与融合是战略规划工作基于理念层面的指导，这一指导对于编制工作在操作层面的运行规则提出了更高的要求。自上而下，校级领导层面全面参与是关键，校级领导不仅应牵头制定高校总体战略规划，而且还应按分管职能参与至各专项规划的编制工作中。除此之外，高校很多工作内容难以有清晰的邊界，如学科建设规划涉及学科建设办公室、发展规划部（处）、人事处、研究生院、科研管理部等职能部门，一定程度上打破部门边界才能更好地完成具有综合性的总体和专项规划的编制工作。因此，在编制工作的操作性层面，高校以总体规划和专项规划为划分，成立相应的编制工作小组的方式，各编制工作小组由分管校领导牵头、相关责任单位参与，编制工作小组内部成员通力合作，促进编制工作整体机制的高效运转，合力完成高校战略规划的编制工作。

3.高校战略规划编制内容的科学性

战略规划编制的步骤与工作运行规则具有一定的普适性，在这种情况下，各高校的战略领导人不一定是孤立地工作，而是利用具有普适性的战略规划模式在他们所属的高等教育机构中产生常规的、社会化的操作方式。重复的、可识别的、互相依赖的行动模式在编制工作程序方面的有效性得到提升，而战略规划内容也更容易显示出广泛的相似性，难以区分。因此，除了编制机制的有效性外，高校在进行战略规划的编制时，更应关注内容的科学性，构建完整合理的战略规划体系以及综合运用科学的战略规划编制方法，使战略规划在内容上具有全局性、独特性与有效性。0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

第一，构建完整合理的戰略规划体系。高校战略规划是具有战略性、全局性、综合性的教育规划，通常会涉及到高校发展的诸多方面。例如：在澳大利亚，高校的战略规划包括全校性战略计划、教师计划、部门计划、学术计划、研究计划、学习和教学计划以及其他一些相关计划。与此同时，会制定资本用于基础设施建设的计划和战略讨论文件以及支持性财务、短期和长期战略文件。纵观国外高校的战略规划，每一个当代高校的战略计划均是较为大胆且极具抱负性的战略意图，围绕具体的战略举措进行了积极的阐述。例如：改善学习和学生体验;扩大学术研究的影响力;加强与地方、区域和国际社区、工业和商业的联系;建立新的全球合作;促进可持续发展;以及培养员工高度参与的文化氛围。[8]由此可见，高校战略规划须通盘考虑，较为全面地涉及高校管理的各方面，形成完整的战略规划体系。

在高校“十四五”战略规划制定期间，不少高校已经形成了完整的战略规划体系，大多数高校基本的规划体系由高校总体战略规划、专项规划和院系规划三个部分组成，战略规划的主要内容为学科与专业建设、师资队伍建设、教学与人才培养、科学研究与社会服务和国际化五个方面。在编制过程中，三个部分的战略规划应坚持一致性、协调性与现实性原则。一是坚持一致性原则，注重三个部分战略规划间的接续衔接。专项规划与院系规划应充分吸纳总体战略规划的理念与思路，高校总体战略规划又充分基于专项规划与院系规划。二是坚持协调性原则，实现统筹兼顾，宏中微观协同。高校总体战略规划更多地指向宏观层面，而专项规划与院系规划则更多地聚焦具体问题，指向微观层面，三者应相互配合，宏中微观不失偏颇。除此之外，战略与战术有机结合，协调好长期规划、中期规划和短期计划之间关系，发挥各自应有的作用。三是坚持现实性原则，重视战略规划的落实涉及资源的调配。现实性，即为对于资源配置与制约的考虑。在确定战略目标时，将目标设定与条件约束紧密结合，考虑突破约束条件的可能性，设置可能突破的发展目标。发展目标既着眼于高校的发展愿景，有一定的超前性，也不设置过高，不超出学校约束条件的范围。当战略规划体系由高校总体战略规划、专项规划和院系规划三者组成，在规划制定过程中势必涉及发展的优先级，因此应基于总体战略规划且充分考虑资源的有限性，理顺各专项规划与院系规划的关系，为后续资源的合理配置奠定基础。

第二，综合运用战略规划的编制方法。按照既定的步骤，战略规划编制是一个认知深入的过程，其中包含着多种科学方法的运用：识别关键利益相关者并确定其重要性，环境分析、形势分析，如态势分析法（SWOT）;明确核心竞争力，制定战略，如威胁—机会—劣势—优势矩阵（TOWS）;目标设定，如战略地图法，行动步骤的设计，实践过程的形成以及评估性反馈。由此可见，在战略规划的编制这一认知深入的过程中，综合运用多种编制方法才能不仅达到线性程序上的递进，而且还在内容方面达到认知的深入。其中，较为典型的方法是利用SWOT分析进行环境与形势分析，采用战略地图法设定战略目标，运用关键绩效指标法（简称KPI）进行行动步骤设计与评估性反馈。

环境分析、形势分析是战略规划的重要步骤，院校研究提供的数据信息是该步骤的信息来源，SWOT分析则是进行环境、形势分析的重要方法。SWOT分析是确定一个组织的优势和劣势以及环境中的机会和威胁的方法，识别出组织优势、评估出其劣势、探索出其所面临机遇及认识到挑战，为制定高校战略规划奠定了基础。在确定了组织的优势和劣势、面临的机遇与挑战等因素后，在制定战略规划时应紧密地围绕发挥组织的自身优势，尽可能消除自身劣势，有效地抓住机遇以及有效地应对挑战而展开。优势和劣势通过组织的内部评估进行确定，而确定所面临的机遇与挑战主要通过外部评估。内部评估的内容包括组织的所有方面，包括人员、设施、地理位置和教育质量等，从而确定组织的优势和劣势。外部评估主要通过分析政治、经济、社会、技术和竞争环境等来确定高校所面临的机遇与挑战。在我国高校战略规划的环境分析环节中，大多数工作者均熟悉SWOT分析这一方法，运用较为广泛。SWOT的变式是TOWS矩阵，该矩阵为战略规划的形成也提供了思路。在TOWS矩阵内，对通过SWOT识别出的因素进行配对，如将组织自身的优势（Strengths）、劣势（Weakness）与机遇（Opportunities）、挑战（Threats）相结合能够形成四种类型的新战略措施，分别为优势—机遇（SO）战略、优势—挑战（ST）战略、劣势—机遇（WO）战略和劣势—挑战（WT）战略。

另一种有效的战略规划方法是战略地图，它有助于在一张纸上将组织的整个战略可视化，显示了组织战略各组成部分之间的因果关系。战略地图的方法能够帮助管理团队探索和讨论比通常情况下更详细的战略，对战略进行具体而系统、全面的描述。在全面描述战略后，管理者之间及管理者与教职员工之间能够建立有效的沟通，对战略达成共识，从而有助于高校战略规划的实施。此外，战略地图还有助于参与其中的战略规划制定者确定使命、愿景和目标以及应对这些目标的行动计划，并了解他们在这一过程中可能面临的挑战。一个通用的战略地图着重于四个战略视角，从财务角度概述了组织战略的具体成果，从客户角度描述客户的价值主张，从内部流程视角指明对战略有最大影响的基本内部流程，从学习与成长视角确定对战略重要的无形资产。传统的战略地图运用于企业管理领域，高校作为非营利性组织，可将诸多要素放入学习与成长视角，成为重要的战略支持要素。对战略地图加以改良使用，有利于厘清高校战略规划的目标与愿景。首先，明确高校的发展愿景，如“到2050年前后，将某大学建设成为中国特色的世界一流大学”。其次，明确总体目标，如“到2025年前后，基本形成世界一流大学核心要素”，根据发展愿景与总体目标，按学科建设、师资队伍建设、人才培养、科学研究与社会服务和国际化办学五个方面确定具体目标及战略主题。最后，将深化综合改革、增强综合保障、促进文化建设和加强党的建设等作为战略支持因素，支持高校战略规划的实施。0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762

战略规划与大学治理

高校战略规划主要是为了作用于大学治理，通过战略规划提升大学的治理效能，从而推进高校的内涵式发展。一方面，需要重视战略规划的总领性地位，就战略规划对高校全局性工作的指导意义予以认可，与其他建设方案相融合。另一方面，重视战略规划的实施与评估，将战略规划落实到位，让其不再是传统意义上的“空中楼阁”，成为高校重要的管理手段之一。

1.重视战略规划的总领性地位

目前，高校面临着诸多外部评价体系的评价。例如：教育部学科评估、“双一流”评价、本科教学审核评估等其他评价体系，有不少高校没有将外部评价与自身发展有机融合起来，在应对时深感力不从心。针对高校的外部评价仅是促进高校发展的手段，其根本落脚点仍在高校高质量发展上，高校应将关注点转移到建设与发展本身上来。其中，战略规划的制定与落实便是推进大学治理优化、促进高校发展的重要途径。

从微观的战略规划制定过程来看，依据目标牵引理论，高校应认识到战略规划的重点是以目标为牵引，规划未来方向、路径与措施，抓住战略目标即牵住了高校发展的“牛鼻子”。相应地，从宏观的高校发展来看，高校应重视战略规划的总领性地位，以高校战略规划为牵引，将“双一流”建設、地方高水平大学建设等建设方案有机统一，在编制其他建设方案时牢牢把握高校战略规划的精神内核。

2.重视战略规划的实施与评估

在战略规划的实施方面，可将五年期的战略规划与年度工作计划、年度工作预算相结合。高校战略规划在年度工作计划、年度工作预算中都发挥着重要作用，尽可能相衔接。由校长亲自领导，投入时间精力细化年度工作计划，各职能部门与学院明确该年度所需要推进的具体事宜、产出成果，最终由校长办公室进行整合、讨论与修改完善，最终形成年度工作计划，按月由全校督办。年度工作计划面向全校教职工进行公开，全校教职工在知悉后参与至年度工作计划的完成。与工作计划推进紧密相关的年度工作预算，由发展规划处与财务处合作完成。一旦确定年度工作计划与年度工作预算，各职能部门均须做进展汇报，每年年底进行专题汇报，汇报进度完成率。该举措将高校战略规划的执行分解至每年度，通过过程管理，有效保障了高校战略规划的实施。

在战略规划的评估方面，一是通过绩效评价法，对战略规划内容的实施进行评估。在绩效评价中，最常用的是KPI，该方法是将组织战略目标经过层层分解而产生具有可操作性的、用以衡量组织战略实施效果的关键性指标体系。采用关键绩效指标对各职能部门、各学院进行绩效评估，将评估结果向校领导、职能部门和院系进行反馈。根据绩效评价结果，人事处进行年度绩效发放，组织部进行干部考核工作，研究生院可按此进行指标分配。基于上述措施，对战略规划的绩效评估逐渐成为重要的管理手段。二是对于战略规划的制定过程进行评估与反思，为下一次战略规划的改进做好准备。定期回顾与反思战略规划的制定模式，使组织具备适应短期波动的能力，同时保持长远的战略眼光。立足自身实际，不断探索完善适合自身的战略规划编制模式。

参考文献：

[1]DOORIS M J， KELLEY J M， TRAINER J F. Strategic planning in higher education [J]. New Directions for Institutional Research， 2004 （123）： 5-11.

[2]侯志军.再论院校研究的过程[J].清华大学教育研究，2007（5）：34-38， 52.

[3]Volkwein J F . The foundations and evolution of institutional research[J]. New Directions for Higher Education， 2010（141）：5-20.

[4]DELANEY A M. Institutional researchers' expanding roles： Policy， planning， program evaluation， assessment， and new research methodologies [J]. New Directions for Institutional Research， 2009 （143）： 29-41.

[5]LAUFGRABEN J L， PICA J A， SWING R L. How Benchmarking Can Help Us Improve What We Do [J]. About Campus， 2004， 8（6）： 4-11.

[6]LONDON P M， RICHARD G. Social Entrepreneurship： How to Start Successful Corporate Social Responsibility and Community-Based Initiatives for Advocacy and Change [J]. Academy of Management Learning and Education， 2011， 10（1）： 164-170.

[7]CHEN S H， NASONGKHLA J， DONALDSON J A. From vision to action—a strategic planning process model for open educational resources[J]. Procedia — Social and Behavioral Sciences， 2015 （174）：3707-3714.

[8]HOWES T. Effective strategic planning in Australian universities： how good are we and how do we know？[J]. Journal of Higher Education Policy and Management， 2018，40（5）：442-457.

（作者单位：同济大学高等教育研究所）

[责任编辑：苑聪雯]0A89EF9B-8040-4B70-9ABF-D81680E74762