国家审计对地方财政支出结构的影响研究

张鼎祖　申幸杰　孟昕晴

关键词：国家审计;财政支出结构;财政资金使用效率;地方财政压力

中图分类号：F239.44;F812.7 文献标识码：A 文章编号：1003-7217（2022）03-0078-08

一、引言

财政支出结构是国家实现经济社会协同发展的重要杠杆，反映社会发展需求和政府职能重心，通常应与不同经济社会发展阶段的特征和要求相适应。自1995年全国财政工作会议首次提出“合理调整支出结构”以来，优化财政支出结构在中共中央、国务院的重要报告中反复提及，并通过中央经济工作会议、全国财政工作会议引导地方政府落实地方财政支出结构的优化工作。李克强总理在向十三届全国人大五次会议所作的政府工作报告中再次强调，要着力保障和改善民生，更好节用裕民，大力优化财政支出结构，促进财政资金用在发展紧要处、民生急需上。

但我国地方财政支出结构长期存在着“重视基础设施建设，轻视民生支出”的支出结构偏向。这种以增长为导向的支出结构偏向，不仅导致了重复建设、产能过剩、环境污染等资源错配问题，还使得地方政府为公众提供高效高质公共服务难以保障，导致省际基本公共服务不均等程度上升。因此，治理地方财政支出结构偏向，优化地方财政支出结构，对改善民生和促进经济高质量发展均具有重要意义。

研究认为，地方政府财政支出结构偏向是由于公共预算决策中权力制衡机制失灵，导致出现预算机会主义，使得财政支出结构偏离最佳状态。对其治理，需优化权力制衡机制和预算参与人激励约束机制，如改善地方政府激励结构、实施民主参与机制和强化审计问责等。国家审计作为一种财政监督制度，依法对财政资金的配置和使用进行监督和问责，能对地方政府的执政理念和行为产生积极影响，促进公共资金合理分配;而且，其他财政监督主体亦可利用高质量的审计信息，提高自身监督能力，更好发挥监督效能，促进支出结构优化。但是，鲜有文献对国家审计影响地方财政支出结构的机理进行系统研究和实证检验。

近年来，有文献探究国家审计与财政资金使用效率、财政资金使用效率与财政压力、财政压力与财政支出结构的关系，且有较多有意义的发现或观点，如：国家审计对减少财政收支违规行为、提升地方财政资金使用效率具有显著的积极作用;财政收支违规行为的减少、财政资金使用效率的提升，实质上促进了财政资金节約，进而在一定程度上缓解财政压力;财政压力是降低教育和医疗卫生等社会性支出，加剧地方财政支出经济性结构偏向的重要诱因。上述成果隐约勾勒出这样一种影响机制，即国家审计可能通过提升地方财政支出效率，缓解地方财政压力，纠正财政支出结构偏向，促进地方财政支出结构优化。换言之，财政资金使用效率与财政压力可能在国家审计与地方财政支出结构的关系中存在链式中介效应，但尚未发现有文献对此进行深入研究和实证检验。

二、理论分析与研究假设

（一）国家审计与地方财政支出结构

我国地方政府承担本辖区经济发展和社会民生双重任务。其中，经济发展类任务主要表现为交通运输、农林水事务等项目，对地方政府GDP增长有较为直接的影响，能在短期内为其带来较显著的财政收入;而社会民生类任务主要指提升教育质量、优化医疗卫生条件、提高社会保障与就业水平等，与其相应的社会性支出所带来的短期经济增长效应不明显。由于我国地方政府事权、支出责任和财力缺乏清晰的划分规则，叠加财政压力冲击、财政激励和政治激励的共同作用，我国地方财政支出结构存在着“重视基础设施建设，轻视社会性支出”的支出结构偏向，在一定程度上阻碍了地方民生保障水平的逐步改善与持续提高。地方财政支出中的结构偏向，其本质是公共预算决策中由于权力制衡机制失灵所导致的预算机会主义。因此，改善财政支出结构，促进财政支出结构优化，需对公共预算机会主义进行治理。

国家审计作为内生于国家治理大系统的监督系统，是国家权力制衡机制的重要方面，依靠其独立性、全面性、专业性等特征所形成的治理能力，依法对公共权力的运行进行监督和制约，从而对公共财政资源的利用形成有效监管。国家审计通过对政府预算分配与执行、财政资金使用和管理的审计监督，促进财政支出结构优化。其作用路径有三条：首先，国家审计作为一种权力制约和监督机制，通过对地方政府预算管理及其绩效的审计，鉴证其代理人是否存在机会主义行为并予以问责，直接抑制公共预算机会主义行为，保障公共资金合理分配，促进财政支出结构优化。其次，国家审计所拥有的专业优势和信息优势，既可以查错纠弊，也有助于提高预算透明度、提高其他监督主体的监督能力，强化其他约束机制的效能，从而促进优化支出结构。国家审计通过对地方政府预算的分配情况予以监督，审查和评估政府预算决策过程，揭露预算编制“伎俩”，从而提高预算透明度和减少不必要支出，促进财政资金的合理配置。最后，国家审计也通过对地方政府财政资金的产出情况予以审计，评估各地民生类工程的建设水平，对于达到既定标准的地区，通过绩效奖励等形式，激励地方政府进一步加大社会性支出的投入水平;对未达到既定标准的地区，通过问责等形式，倒逼地方政府优化财政支出结构，提升社会性支出的占比，促进地方民生保障水平的逐步提升。基于以上分析，提出如下研究假设：

H1a国家审计提升了地方财政支出结构中的社会性支出占比。

H1b国家审计降低了地方财政支出结构中的经济性支出占比。

（二）国家审计、财政资金使用效率与地方财政支出结构

地方政府“重视经济性支出”的行为特征，某种程度上是其经济社会发展目标受到财政支出产出不足与低效率约束所形成的结果。因此，要改变地方政府“重视经济性支出”的支出结构偏向，需提升财政资金使用效率，提高既定财政支出水平下的产出，或者降低既定产出水平下的投入，从而促进财政资金用在发展紧要处、民生急需上。

在财政资金使用过程中，国家审计通过发挥揭示、抵御和预防功能，查出并曝光被审计单位财政资金使用中的违法违规、损失浪费问题，对违规问题进行整改、处理和处罚，对发现的违法案件进行移交，针对性地提出审计建议，减少财政资金的违规使用和损失浪费现象，促进地方财政资金的有效利用，提高了地方财政资金的使用效率。

在中央高度重视民生改善、财政支出结构优化的背景下，财政支出效率提升通过以下路径影响地方财政支出结构：就经济性支出而言，其資金使用效率的提升，通过提高既定财政资金投入水平下的产出，或节约既定产出水平下财政资金的投入，减少了地方政府为刺激经济发展经济类任务的资金投入，从而有利于提升民生类资金的投入水平，提高地方社会性支出占比。基于以上分析，提出如下研究假设：

H2 国家审计通过提升财政资金使用效率影响地方财政支出结构。

（三）国家审计、财政压力与地方财政支出结构

国家审计通过发挥揭示、抵御和预防功能，促进地方政府财政支出相关制度的完善和体制的健全，有利于保障地方政府财政资金的规范使用。国家审计通过对财政资金使用的全过程予以监督，促使地方财政资金的使用符合既定的规划与目标，减少地方政府不合理的财政支出，提高其收支匹配程度，减少赤字，从而缓解地方政府的财政压力。而地方财政压力的缓解则有利于抑制地方政府在预算编制中通过提升经济性支出拉动经济增长以增加财政收入的动机，增加其将更多财政资金分配至民生领域的意愿和可能，从而提升地方财政支出结构中的社会性支出占比。基于以上分析，提出如下研究假设：

H3 国家审计通过缓解地方财政压力影响地方财政支出结构。

（四）国家审计、财政资金使用效率、财政压力与地方财政支出结构

综合近年来探究国家审计与财政资金使用效率、财政资金使用效率与财政压力、财政压力与财政支出结构等关系的文献，发现国家审计、财政资金使用效率、财政压力与地方财政支出结构之间存在密切联系。国家审计功能的发挥具有提升地方财政资金使用效率的效能;地方财政资金使用效率的提升，有利于提高既定财政资金投入水平下的产出，或节约既定产出水平下财政资金的投入，从而有效减少地方政府的财政收支缺口，降低地方政府所面临的财政压力;而地方财政压力的缓解，则有利于提升地方财政支出结构中的社会性支出占比，减少经济性支出占比，从而影响地方财政支出结构。因此，财政资金使用效率与财政压力在国家审计与地方财政支出结构的关系中发挥链式中介作用。基于以上分析，提出如下研究假设：

H4 国家审计通过提升财政资金使用效率、缓解财政压力的链式中介效应影响地方财政支出结构。

三、实证研究设计

（一）样本选择与数据来源

由于市、县级审计数据获取难度较大，仅选择中国30个省、自治区和直辖市的面板数据为样本（即样本未包括西藏自治区、台湾地区、香港特别行政区与澳门特别行政区）。国家审计相关数据来源于《中国审计年鉴》，财政支出结构相关数据以及部分控制变量的数据均来源于《中国统计年鉴》，财政透明度来源于上海财经大学所发布的年度《中国财政透明度报告》，制度环境来自王小鲁等学者的著作《中国分省份市场化指数报告（2021）》。此外，由于2007年前后财政收支口径变化较大，为了保证数据的一致性，将样本区间设定为2007—2018年。为了消除价格因素的影响，对涉及金额的变量均以2007年为基期，用居民价格消费指数（CPI）进行平减处理。

（二）模型构建

其他假设的检验，参照温忠麟和叶宝娟的中介效应检验方法进行研究设计，相关模型不再赘述。

（三）变量选取

1.被解释变量：地方财政支出结构（ExpStr）。参考贺俊等的分类方法，将地方财政支出分为经济性支出、社会性支出和一般性支出三大类。其中，经济性支出（FinExp）包括环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、地震灾后重建支出;社会性支出（SocExp）包括教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生支出;一般性支出（GenExp）包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、其他支出。分别计算三类支出占总支出的比例，衡量地方财政支出结构。由于一般性支出与外交、国防等重大国家事务有关，在财政支出结构中占比稳定且不易受其他因素的影响，故仅研究国家审计对经济性支出占比与社会性支出占比的影响。

2.核心解释变量：国家审计治理功能（Audit）。国家审计是否发挥财政治理效能，取决于国家审计功能的发挥。参考刘雷等、王春飞和郭云南、韩峰等的做法，从国家审计的揭示功能、抵御功能和预防功能三个方面衡量国家审计的治理功能。即，利用各省市审计机关查出问题金额数与地方政府公共支出总额比值的自然对数作为国家审计揭示功能（NauditDis）的代理变量;利用审计机关移送案件的自然对数作为国家审计抵御功能（NauditRes）的代理变量;利用被采纳审计建议的自然对数作为国家审计预防功能（NauditPre）的代理变量。

3.中介变量。（1）财政压力（FisPre）：采用地方政府财政赤字率衡量财政压力，计算方法为财政赤字率=（地区一般公共预算支出-地区一般公共预算收入）/地区一般公共预算收入。（2）财政资金使用效率（Useff）：采用数据包络分析方法中的CCR模型测度地方财政资金使用效率。其中，投入指标选取人均财政支出值（元/人），产出指标选取基础设施、医疗卫生、公共文化服务、教育、生态环保、社会保障六类一级产出指标，每类一级产出指标分别包含若干二级指标（如表1所示）。计算时，先将各二级指标标准值算术平均，作为对应的一级指标值;再将一级指标值进行算术平均，得到总产出指标值。

4.控制变量。参考储德银和邵娇、郑石桥和梁思源、韩峰等、朱荣、李燕和王晓的思路，选择财政透明度（Fis Trans）、制度环境（Mar-ket）、人口密度（PopDens）、居民受教育程度（HR）、财政自主度（FD）、人口结构（PopStr）、产业结构（IndStr）作为控制变量。

四、实证结果分析

（一）描述性统计

主要变量的描述性统计结果如表2所示：财政支出结构中经济性支出占比（FinExp）均值为0.412，一般性支出占比（GenExp）均值为0.183，社会性支出占比（SocExp）均值为0.405，说明样本省份地方政府的财政支出结构中社会性支出占比仍然偏低，有待优化;国家审计的揭示功能（Naudit-Dis）、抵御功能（NauditRes）和预防功能（Naudit-Pre）在样本省份间也呈现出较大差异。地方财政压力（FisPre）最大值为5.745，最小值为0.066，表明各省份财政压力也存在一定差异。

（二）共线性检验

为检验各变量之间是否存在严重多重共线性，对各变量进行了方差膨胀因子（VIF）检验，发现各变量的VIF值均小于10，表明不存在多重共线性问题，可进行后续回归分析。

（三）基本回归分析

由于国家审计治理功能发挥存在一定的滞后性，将国家审计变量滞后一期，基本回归结果如表3所示。结果显示，国家审计揭示、抵御和预防功能均与地方经济性支出占比（FinExp）在1%的水平上显著负相关，表明国家审计治理功能发挥有效降低了经济性支出占比（FinExp）。国家审计揭示、抵御和预防功能均与地方社会性支出占比（SocExp）在1%的水平上显著正相关，表明国家审计治理功能发挥有效提高了社会性支出占比（SocExp）。上述回归结果表明，国家审计依靠其独立性、全面性、专业性所产生的治理效应，通过对地方政府财政支出情况予以监督，约束地方政府财政资金配置行为，规范地方政府支出和纠正支出偏好，促进财政资金的合理配置，从而优化财政支出结构，提升地方政府社会性支出占比，降低地方政府经济性支出占比。

（四）进一步研究

1.財政资金使用效率的中介效应检验。国家审计可能通过提升财政资金使用效率对地方财政支出结构产生影响。为检验财政资金使用效率的中介效应，参照温忠麟和叶宝娟的方法，先检验国家审计对财政资金使用效率的影响，然后在控制财政资金使用效率的情况下，进一步检验国家审计对地方财政支出结构的影响，并根据两次检验结果进行判断。

表4为财政资金使用效率在国家审计影响地方财政支出结构的中介作用回归结果。由于在表3所示基本回归中，国家审计与经济性支出占比和社会性支出占比均显著相关，故只需观察表4中国家审计与财政资金使用效率的回归系数，以及在控制财政资金使用效率后，国家审计和财政资金使用效率两变量分别与经济性支出占比和社会性支出占比的回归系数。由表4列（1）（3）（5）可知，国家审计揭示、抵御和预防功能与财政资金使用效率的回归系数显著为正;由列（2）（4）（6）可知，在控制财政资金使用效率后，财政资金使用效率与经济性支出占比的回归系数显著为负，且国家审计抵御和预防功能与经济性支出占比的回归系数也显著为负，表明财政资金使用效率在国家审计降低经济性支出占比的进程中发挥了中介作用。表4列（7）（8）（9）为财政资金使用效率在国家审计提升社会性支出占比中的中介作用回归结果。结果显示，在控制财政资金使用效率后，财政资金使用效率与社会性支出占比的回归系数显著为正，且国家审计揭示和预防功能与社会性支出占比的回归系数仍显著为正，表明财政资金使用效率在国家审计提升社会性支出占比的进程中发挥了中介作用。

2.财政压力的中介效应检验。表5为财政压力在国家审计影响地方财政支出结构的中介效应检验结果。表5列（1）（3）（5）显示，国家审计揭示、抵御和预防功能与财政压力的回归系数均显著为负;列（2）（4）（6）显示，在加入财政压力后，财政压力与经济性支出占比的回归系数显著为正，且国家审计揭示、抵御、预防功能与经济性支出占比的回归系数仍显著为负，表明财政压力在国家审计降低经济性支出占比的进程中具有中介效应。表5列（7）（8）（9）为财政压力在国家审计提升社会性支出占比中的中介效应检验结果。表5列（7）（8）显示，在加入财政压力后，财政压力与社会性支出占比的回归系数显著为负，且国家审计揭示、抵御功能与社会支出占比的回归系数仍显著为正，表明财政压力在国家审计提升社会性支出占比的进程中具有中介效应。

3.链式中介效应检验。表6为财政资金使用效率和财政压力的链式中介效应检验结果。表6列（1）显示，国家审计揭示功能、地方财政资金使用效率与财政压力的回归系数均显著为负;列（7）显示，国家审计揭示功能、地方财政资金使用效率与社会性支出占比的回归系数均显著为正，且财政压力与社会性支出占比的回归系数显著为负，表明财政资金使用效率和财政压力在国家审计提升社会性支出占比的进程中发挥链式中介作用。财政资金使用效率与财政压力的链式中介效应成立意味着，国家审计通过发挥治理效能，查处财政资金使用过程中的违规现象，减少财政资金的损失和浪费行为，提升财政资金使用效率，缓解了地方政府的财政压力;而地方财政压力的缓解则使得地方政府更有意愿和可能将财政资金分配至有利于民生改善的领域，从而提升地方财政支出结构中的社会性支出占比。

五、结论与政策建议

依据2007—2018年中国30个省、自治区和直辖市的面板数据，实证检验国家审计对地方财政支出结构的影响。结果显示，国家审计显著影响了地方财政支出结构，国家审计通过提升财政资金使用效率、缓解财政压力两种中介机制影响地方财政支出结构;财政资金使用效率、财政压力在国家审计提升地方政府社会性支出占比中发挥了链式中介效应。

建议：（1）充分发挥国家审计治理效能，优化地方财政支出结构。深刻认识审计工作面临的复杂环境，科学应变，以财政可持续条件下的财政支出结构优化为切入点，创新审计理念、审计手段和审计管理，扩展审计范围，提升审计质量，推动审计整改，强化责任追究和问责机制，全面履行对地方政府财政资源履职尽责情况的监督、鉴证和评价职能，充分发挥审计结果的信息鉴定作用和信号传递作用，防范和制约公共预算机会主义，促进财政资金合理分配，保障财政可持续条件下的财政支出结构优化。（2）秉持研究型审计新理念，优化地方财政支出结构。开展地方政府预算执行、决算草案和其他财政收支情况的研究型审计，揭示和研究财政资金闲置、低效与错配现象，准确剖析财政资金分配、执行与管理方面存在问题的根源，重点关注预算支出管理、预算编制、预算绩效管理和政府财务报告体系建设，促进预算管理规范和预算制度完善，有效抑制地方财政支出中的经济性支出偏向，优化地方财政支出结构。（3）开展财政资金绩效审计，提升地方财政资金使用效率。创新财政审计制度，将绩效理念深度融入财政审计过程和项目中，提高财政资金绩效审计覆盖率，强化审计成果的有效运用，加强绩效问责，推进绩效审计结果与预算绩效管理、人大监督的有效衔接，促进绩效问题改进，提升地方政府预算绩效管理水平，提升财政资金使用效率，形成“审计效能发挥—财政支出效率提升—财力相对增强—财政压力缓解—财政支出结构优化”的良性循环，进而推动地方财政可持续与中国经济高质量发展。