超越再分配调节：对税收促进共同富裕作用的全景认识及政策建议

潘文轩

关键词：税收;共同富裕;再分配调节;全景认识

中图分类号：F124.7;F810.42 文献标识码：A 文章编号：1003-7217（2022）03-0068-10

共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼，也是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。在全面建成小康社会后，促进全体人民共同富裕被摆在了更加突出的位置。税收是国家调控经济社会发展的重要手段，对共同富裕有重要影响。在后小康时代推动共同富裕过程中，税收理应并且能够起到积极的促进作用。当前社会各界对税收与共同富裕之间的关系的认识，较为局限于依靠税收的收入转移机制调节收入分配、缩小贫富差距。事实上，无论从理论逻辑还是政策实践、从历史经验还是发展进路来看，税收促进共同富裕的作用是超越再分配調节的。将税收和共同富裕之间的关系置于更广阔的时代视阈中作全景观察，有利于更好地认识并充分发挥税收助推共同富裕的作用。

一、提出问题：税收对共同富裕的作用仅限于再分配调节吗？

在两个百年奋斗目标交汇之际，党的十九届五中全会首次提出到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的远景目标，这标志着促进共同富裕步入新阶段、开启新征程。2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议对扎实推动共同富裕进行了专题研究和部署，明确了推动共同富裕的目标原则和重点举措。在这两次重要会议上，中央均对税收如何助推共同富裕提出了要求。十九届五中全会指出要“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性”。中央财经委员会第十次会议进一步明确要“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性”。这表明当前中央高度重视运用税收手段，通过发挥税收的收入再分配作用来促进共同富裕目标的实现。

在开启扎实推动共同富裕新阶段的背景下，学界也积极响应，围绕税收怎样促进共同富裕这一主题开展研究。综观十九届五中全会以来的相关文献，大多数学者是从调节收入分配视角来探讨税收对共同富裕的作用的，切入点主要是税收的收入再分配功能：张贤萍和邱月华（2021）认为，分配公平是实现共同富裕的现实需要，而税收是政府行使再分配职能、保障分配公平的重要手段;王若磊（2021）认为，完善税收等再分配机制是扎实推动共同富裕的着力点之一，可以通过累进税制合理调节过高收入并减轻中低收入者税负;杨灿明（2021）提出要构建促进收入分配公平和有利于共同富裕目标实现的财税体制，认为税收优化居民收入分配格局的作用机制主要体现在累进税制上;冯文猛和李恒森（2021）认为，在推进实现共同富裕过程中，应发挥好税收在收入再分配中的基础作用。而往前回顾，在十九届五中全会前也有一些学者论述了税收与共同富裕的关系，他们中的绝大多数同样是从收入转移和收入再分配角度人手分析的，在此不再一一赘述其观点。税收与人民群众的日常生活密切相关，在推动共同富裕进程中，社会公众对税收政策和税制改革也有不少期盼。笔者近期面向大众所做的一项问卷调查③结果显示，大部分受访者对税收与共同富裕之间的关系的认知，也仅限于通过收入转移和再分配缩小社会贫富差距，有些受访者甚至认为税收的作用就是“劫富”。

税收确实可以通过收入转移来调节收入分配，进而对共同富裕产生影响，对此社会各界已形成了基本共识。但是，在推动共同富裕的过程中，税收的作用仅仅表现为基于收入转移的再分配调节吗？税收是否还在其他领域、以其他方式对共同富裕发挥作用呢？对上述问题的思考与回答兼具理论价值和现实意义。从理论层面看，这关乎能否正确全面地理解税收与共同富裕之间的内在关系，避免“盲人摸象”的认识误区。从现实层面看，这既关系到促进共同富裕税收政策体系的整体筹划，也影响税收促进共同富裕作用空间、方式与路径的实践把握。目前，已有学者关注到除了再分配调节外，税收和共同富裕之间还存在其他一些关联性，如税收通过促进经济效率提升而促进财富的创造、稳定宏观税负能为共同富裕提供财力保障、税收可以通过发挥鼓励慈善捐赠作用以缩小财富分配差距等，还有结合绿色税收、区域税收协同的探讨明确提出“拓宽促进共同富裕的税收路径”的观点。不过，现有相关论述还显得较为零散单薄，尚未形成关于税收促进共同富裕作用的全面认识。为了弥补这方面研究的不足，本文拟尝试超越再分配调节视角，通过全景透析系统性地揭示税收对共同富裕的影响，在更广阔视阈下提出后小康时代促进共同富裕的税收政策建议，以推动税收为共同富裕作出更多更好的贡献。

二、超越再分配调节：对税收与共同富裕之间的关系的全景认识

下面，运用理论逻辑与政策实践相映照、历史经验与发展进路相结合的分析方法，从五个方面论证局限于收入再分配来理解税收和共同富裕之间的关系的狭隘性，说明超越再分配调节考察税收对共同富裕影响的必要性和原因，同时阐述全面系统认识税收促进共同富裕作用的要点，为形成税收对共同富裕作用的全景认识提供指引。

（一）正视税收再分配的不足，认识税收再分配促进共同富裕的局限性

税收对收入分配的直接调节作用，主要是通过对高收入者多征税、对低收入者少征税或不征税来实现的。世界各国普遍将税收特别是个人直接税作为调节收入分配、缩小贫富差距的一种重要政策工具。但是，税收的收入再分配作用总体上要小于社会保障。以现代税制较成熟的欧盟国家为例，从各国均值来看，个人直接税、社会保障带来的基尼系数降幅分别是6.4%和24.1%。可见，虽然税收通过收入转移确实起到了缩小收入差距的效果，但并不能非常显著地改善收入不平等状况。

究其原因：第一，税收在直接增加低收入者收入方面难有较大作为。从收入转移角度看，税收只能减少乃至免除低收入者的税负，却无法在实质上提升他们的收入水平。第二，税收调节收入差距针对的是合法且透明的收入，非法收入和灰色收入不属于税收调节职能范围并且在现实中也无法由税收加以调节。第三，税收收入再分配的最终结果有不确定性。税负转嫁（主要是间接税）将造成税负归宿偏离目标对象，税收逃逸将导致高收入者承担的实际税负小于法定税负，两者均会削弱税收调节收入分配的作用。所以，不宜过高估计税收依靠收入转移机制直接缩小贫富差距的实际能力。

通过税收再分配促进共同富裕，还会面临效率与公平的两难选择。提高税制累进性有利于调节收入分配，但容易产生扭曲效应、增加超额负担，最终降低经济效率。例如，二十世纪八十年代前，美国个人所得税的最高边际税率曾高达70%，使得中高收入群体不愿意增加劳动供给，直接影响经济增长，这也成为里根政府实行减税政策的现实动因之一。另外，在全球经济一体化、国际资本快速流动的背景下，对资本和高收入群体课征过高税负，很可能导致本国资本、人才等要素流向他国，给本国的经济发展带来不利的影响。法国奥朗德政府开征“富人税”引发的富豪大规模外逃，就提供了一个典型的反面案例。中国作为发展中国家，如果以过多牺牲效率为代价去推动大力度的税收再分配，将会得不偿失。

（二）在“做蛋糕”与“分蛋糕”有机统一中认识税收对共同富裕的影响

共同富裕包括富裕和共同两方面要求，前者指向做大做优经济“蛋糕”，而后者指向分配好经济“蛋糕”。迈向共同富裕的征程，实际上是做大做优“蛋糕”与分好“蛋糕”有机统一的过程。持续做大做优“蛋糕”、创造丰裕财富是实现共同富裕的前提基础，只有把“蛋糕”做得足够大足够优，才能为更好地分享“蛋糕”提供更有利的条件。我国仍处于社会主义初级阶段，依然需要坚持解放和发展生产力，以新发展理念不断促进经济高质量发展，由此实现2035年经济总量和人均收入迈上新的大台阶的远景目标。

税收经济效应理论表明，在国民经济运行中，税收既影响收入分配，也影响经济增长。税收可以通过宏观税负和税收结构两条路径对经济增长产生作用;此外，各税种税制要素的设计也具有不同程度的经济增长效应。综观各国税收政策实践，利用结构性减税政策促进经济增长也是一种较常见的经济调控手段。可见，税收对共同富裕的作用，除了调节收入分配外，还体现为对经济增长的影响。所以，关于税收促进共同富裕的作用，要同时从“做蛋糕”与“分蛋糕”两个层面加以认识，而不能局限于后者。

经济增长和收入分配相互影响，统一性和矛盾性并存，这决定了税收对经济增长和收入分配的双重效应也具有对立统一关系。就统一性而言，促进经济增长的税收政策有助于增加经济税源，为再分配提供更多资源;就对立性来讲，较突出的矛盾在于税收调节高收入力度过大容易抑制要素供给和经济增长。因此，要辩证认识税收促进经济增长与调节收入分配两大作用间的关联性，立足“分蛋糕”与“做蛋糕”有机统一性理解税收与财富创造及分配的关系，这样才能在经济财富层面准确把握税收对共同富裕的双重作用。

（三）基于税收效应复杂性，超越再分配认识税收对共同富裕的效应

税收对经济社会发展的影响是非常复杂的，有些影响表现得较为直观明显，而有些影响则较为隐蔽，不易察觉。就税收与共同富裕之间的关系而言，通过征税实现收入转移，进而对市场收入分配进行调节，最终达到缩小贫富差距的目的，是税收促进共同富裕的一条显而易见的路径，这也是人们通常从再分配调节角度将税收与共同富裕联系起来的重要原因。但是，征税会改变纳税人在诸多方面的经济行为，由此引发的复杂的税收经济效应往往会超出再分配范围，并以相对较为隐蔽的方式对共同富裕产生直接或间接的影响。这要求我们在全面把握税收经济效应的基础上，超越单纯的再分配去认识税收与共同富裕之间的复杂关联性，而不仅仅拘泥于“税收一收入转移一收入再分配调节一共同富裕”这条路径。

一方面，要充分关注税收通过非收入转移渠道产生的收入分配效应。税收对收入分配的影响并不完全依赖于收入转移，某些面向企业的税收政策虽然并未引起居民收入转移，但仍可通过再分配外的其他路径间接影响居民收入分配结果。如减税可降低企业运营成本，使企业增加雇佣进而扩大正规就业规模，这自然有利于减少失业和非正规就业、促进收入分配改善。近年来，我国也实施了就业导向型的定向税收优惠政策，允许新招用失业人员的有关企业按规定扣减应纳税额⑥，这对扩大再就业、提高低收入群体收入发挥了积极作用。

另一方面，还要高度重视税收除收入再分配外经由其他经济效应对共同富裕产生的影响。许多税收政策除了依靠收入转移发挥收入调节作用之外，还能通过非分配领域的税收经济效应起到促进共同富裕的作用。例如，个人所得税减免就具有人力资本积累效应，使劳动者的能力素质获得提升，这同样是个税助推共同富裕的一种不可忽视的有效方式;再如，征收个人住房房产税能抑制住房投机，促进地价、房价稳定与住房压力缓解，这对实现共同富裕也有重要意义。

（四）置于“五位一体”全面富裕视阈全方位认识税收对共同富裕的作用

在以往研究中，共同富裕往往被视为经济领域的问题，这种认识是片面的。这是因为共同富裕是“全面富裕”，代表了政治、经济、社会、文化和生态五位一体高度综合协调的状态。对新时代共同富裕的认识，要从以往偏重经济领域向社會、生态等其他领域全面延伸，高度重视非经济领域中的共同富裕内容及要求。这也意味着共同富裕进程中税收的作用空间，相应地延展至社会主义现代化国家建设的方方面面，涵盖了经济、政治、社会、文化与生态五大领域。

事实上，回顾党的十八大以来我国税收政策实践历程，税收在共同富裕进程中的作用也全面体现在五大领域。在经济领域，通过“营改增”改革、减轻中小企业税负、完善鼓励创新的税收政策等措施，助推经济高质量发展。在社会领域，除了以个税改革为抓手健全再分配调节、增进社会公平外，税收在改善公共服务方面也有积极作为，如推出税收递延型养老保险助力多层次养老保障体系建设、对保障性住房实施税费减免以提高住房保障水平等。在生态领域，开征环境保护税、实施资源税从价计征改革，产生了较好的推动节能减排效应。除此之外，税收对民主法治、文化繁荣也起到了一定的间接促进作用。

因此，单从收入再分配视角去观察税收与共同富裕之间的关系，就会忽视税收在社会领域中促进公共服务发展、保障和改善民生的作用，同时，也会造成税收对生态优美、民主法治、精神富足所产生的影响被遮蔽。所以，只有站在“五位一体”总体布局高度，超越再分配调节去认识税收与共同富裕之间的关联性，才能从经济、政治、社会、文化与生态五大领域洞悉税收促进共同富裕的多维作用，推动税收在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设与生态文明建设中全面作出贡献。

（五）立足税收多元化职能，系统性地认识税收对共同富裕作用的路径

早期的税收职能主要限于为政府筹集财政收入方面，随着经济社会的发展与政府职能的扩张，税收的职能范围也逐步扩大。美国财政学家马斯格雷夫在其所著的《财政理论与实践》中，将现代税收职能界定为组织财政收入、公平分配、市场调节、经济稳定和增长四个方面。之后的主流财政学界总体上继承了马斯格雷夫的税收职能理论，认为税收具有组织财政收入、优化资源配置、调节收入分配、促进经济稳定与增长四大职能。调节收入分配职能自然与共同富裕相关，而税收履行其他三项职能，也同样会对共同富裕产生影响。从组织财政收入职能看，税收收入筹集规模是公共服务融资水平的决定性因素，而高质量公共服务供给正是共同富裕的基本要求之一;优化资源配置、促进经济稳定与增长这两大职能，均直接关系到经济财富的创造;资源配置职能通过对外部性的矫正作用，有利于推动生态文明建设、促进生态优美。

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。站在国家治理现代化的高度加以审视，新时代中国的税收职能又有了新的定位，即优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，其中，维护市场统一和实现国家长治久安是新提出的职能⑦。实现共同富裕要求全域发展、缩小空间发展差距，建立全国统一市场体系、消除人为设置的各种影响产品和要素自由流动的障碍，是缩小空间发展差距最基本的策略，而税收制度及其执行的统一性，对维护市场统一有重要影响。十八届三中全会后，中央对税收优惠政策进行全面的清理规范，就是加快建设统一开放市场体系的一项重要举措。税收制度、国家长治久安与共同富裕之间有两个衔接点：一是税收民主化、法治化;二是政府间财政关系（税收分配关系）。两者分别通过规范政府与市场、国家与社会及各级政府间的权责利关系，促成多元主体共治新格局。这一方面能够为实现共同富裕创造稳定有序的政治环境;另一方面，有助于凝聚全社会力量推动共同富裕。

三、后小康时代税收促进共同富裕的作用定位与现存问题

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记庄严宣告我国已经全面建成小康社会。自此，我国步入后小康时代，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。共同富裕是社会主义现代化国家建设的重要目标，在后小康时代扎实推动共同富裕面临新形势、新任务。当前亟待在新的时代背景下找准税收促进共同富裕的作用定位并明确基本要求，据此审视现行税收制度的不足与差距，进而采取有针对性的改革举措。

（一）后小康时代税收促进共同富裕的六大作用定位及基本要求

进入后小康时代，我国人均GDP首次超过世界平均水平，接近高收入国家人均水平下限，工业化、城镇化、信息化和教育科技的现代化水平也都发展到了新的阶段;农村绝对贫困得到全面消除，中等收入群体已达4亿人，覆盖城乡所有人口的世界最大社会保障体系基本建成。与以往相比，我国推进共同富裕有了更加坚实的发展基础，已站在更高起点、更高平台上。但同时必须清醒地看到，我国当前仍存在发展不平衡不充分、发展质量效益不高、稳增长压力加剧、收入分配差距较大、民生保障尚有短板、生态环保欠账较多等突出问题，实现2035年全体人民共同富裕取得更为明显实质性进展的目标依然任重道远。因此，在超越再分配调节、全景式认知税收与共同富裕之间内在关系的基础上，要紧密结合后小康时代推动共同富裕的形势任务，找准新发展阶段税收促进共同富裕的作用定位并明确其基本要求。

1.推动经济高质量发展。经济高质量发展是满足人民日益增长美好生活需要的根本，也是实现全体人民共同富裕的经济基础。高质量发展重在提高资源配置效率，资源配置效率的改善将促进全要素生产率提升和经济长期增长。这就要求构建有利于增进效率的税收制度，减少税收对经济的扭曲效应。在进入高质量发展阶段后，原有的经济增长动力趋于减弱，迫切需要培育新的发展动能，以实现经济持续稳定增长。因此，税收要为新发展动能的形成与壮大提供政策激励，助推经济发展中的新旧动力有序转换。

2.优化社会分配结构。扩大中等收入群体比重，逐步形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，是推动共同富裕过程中最具标志性的重大任务。税收发挥优化社会分配结构作用的目标方向，就是促进橄榄型分配结构加快形成。一个社会的最终分配格局是初次分配、再分配与第三次分配三个环节共同作用的结果，税收除了直接参与再分配外，还可以介入或间接影响初次分配与第三次分配。所以，在构建橄榄型分配结构中发挥税收作用，不仅要着力完善税收依托收入转移机制而形成的再分配功能，也要重视优化税收对初次分配及第三次分配的效应。

3.保障公共服务供给。后小康时代，人们日益增长的美好生活需要对公共服务提出了更高要求，稳步提升公共服务保障水平是改善人民生活品质、扎实推动共同富裕的应有之义。保障基本公共服务供给属于政府职责，而税收作为公共服务融资的主渠道，理应发挥为基本公共服务供给提供财力保障的作用。为了使全体人民都能享有较高质量的基本公共服务，须保持适度的宏观税负水平——既能满足政府提供优质基本公共服务的支出需求，又不至于超过国民经济的承受能力范围。除此之外，政府还有必要运用税收手段，引导激励市场与社会主体供给各类公共服务，不断提升全社会公共服务的供给水平。

4.促进绿色转型发展。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，生态福利构成了共同富裕的重要组成部分。只有加快绿色转型发展、使生态环境根本好转，才能实现2035年美丽中国建设目标，让全体人民享受更高水平生态福利。税收是解决生态环境外部性问题的主要手段之一，其在促进绿色转型发展中的作用的基本定位，就是通过实施有利于节能环保与资源综合利用的税收政策，促使生态环境外部成本或效益内部化。这有助于引导企业和居民形成绿色生产生活方式，推动经济社会发展全面绿色转型。

5.缓解空间发展不平衡。城乡和区域发展不平衡，既是新时代我国社会主要矛盾的重要表现，也是后小康时代实现共同富裕面临的突出难点。税收发挥缓解空间不平衡作用的落腳点，要放在促进城乡融合发展和区域协调发展上，这有三方面的基本要求：一是维护税收制度及其执行的统一性，以此促进城乡和区域市场的一体化，为实现城乡融合和区域协调发展创造良好条件;二是有效运用税收杠杆引导资源要素流向农村和中西部地区，支持农村和中西部地区经济发展，缩小空间发展差距;三是在中央与地方政府税收划分中兼顾考虑欠发达地区的财力保障因素。

6.助推民主法治建设。扎实推动共同富裕也承载着人民群众对民主法治社会的憧憬与向往。鉴于税收与每一位公民的日常生活密切相关，税收民主化、法治化成为民主法治社会不可或缺的标志之一。税收民主化要求确立纳税人权利以实现权利和义务的统一，并在税收活动全过程中切实保障纳税人理应享有的各种民主权利，使人民民主在税收领域得到充分体现。税收法治化，其本质要求是坚持税收法定原则，将税收征纳双方的税收行为纳入法治化的轨道，在依法征纳税中促进良性社会秩序的形成。

（二）当前税收发挥促进共同富裕作用存在的主要问题

1.税收对经济高质量发展的支撑作用偏弱。首先，我国税收国际竞争力不强，对全球要素缺乏足够吸引力。世界银行（2019）发布的《营商环境报告》显示，中国税收营商环境处于世界中游水平，在所评估的190个经济体中排名第105位，在吸引全球资源要素上缺乏竞争优势。其次，激励创新的税收体系仍欠完善，税收促进创新驱动发展的作用未充分体现。目前，鼓励企业研发的税收优惠力度还比较小;一些创新型科技企业因资格认定条件过于严格，无法享受税收优惠;另外，支持人力资本投资和创新人才的税收政策也相对薄弱。再次，税收在某些方面制约了消费增长和内需扩大。间接税占比偏高使消费者承担了较重税负，削弱了社会实际购买力;国内免税市场规模小，引发部分高端消费外流。最后，一些地方政府变相减免税导致要素配置扭曲，不利于资源配置效率的提高。

2.税收在优化社会分配结构方面还有缺陷与不足。由于税制结构、税种设计与税收征管等多方面的原因，目前我国税收的收入再分配功能依然偏弱，缩小贫富差距的效果还不够理想。一是税制结构以具有累退性的间接税为主，导致税收的再分配功能被削弱。二是个人直接税的设计存在不少缺陷，如个人所得税以个人为纳税单位易导致税负不公，对财产性所得采用单一比例税率不利于调节高收入群体的财产性收入，个人住房房产税未在全国范围开征导致无法从个人房产保有环节调节收入差距。三是直接税的征管体系较为薄弱，高收入者的税收流失规模较大，导致税收“调高”的实际效果打了折扣。除此之外，税收通过影响初次分配和第三次分配促进社会分配结构优化的潜力尚未充分发掘出来。例如，当前我国鼓励慈善捐赠的税收政策较为分散而缺乏系统性，对第三次分配的激励不足，慈善捐赠占居民收入比重较低。

3.税收对公共服务供给的保障能力有待提升。近十年来，我国税收收入占GDP比重呈逐年降低趋势，从2012年的18.7%下滑至2021年的15.1%。宏观税负率的下降虽然有国家实施减税政策的原因，但也与现行税制同平台经济、数字经济等新经济、新业态不够适应有关，这暴露出税收经济弹性不足的问题。在公共服务需求快速增长趋势下出现宏观税负率下滑的现象，表明税收为公共服务提供财力保障的压力在加大。从地方层面看，由于“营改增”后地方税体系薄弱，地方政府提供公共服务的资金中来源于共享税和转移支付的比例较高，地方税收入对本地公共服务的财力支撑能力偏弱。除此之外，当前鼓励社会资本参与公共服务的税收政策也不够健全，在覆盖面、激励方式、适用期限、政策配套等方面还有改进空间。

4.税收促进绿色转型发展的功能尚不健全。除了新开征的环境保护税外，我国大部分税种在设立之初对生态环保因素的考虑不足。现行的绿色税收政策很多是在环境污染日益突出形势下，通过在原有税种中增设绿色税目、采用差别税率或实行税收优惠等“打补丁”的方式形成的，这导致相关条款较为零散而缺乏系统性。目前，消费税、资源税和企业所得税等税种的绿色导向均不够突出，如许多常见高污染产品未列入消费税税目、资源税税率设计未充分考虑资源开采的环境污染成本、企业所得税的绿色优惠方式过于单一等。而環境保护税因开征时间较短，尚处于发展完善阶段，面临征税范围较窄、税额水平偏低等问题，矫正环境负外部性能力有待增强。

5.税收缓解空间发展不平衡面临一些不利因素。一方面，不当税收竞争不利于市场一体化。目前，部分地区在税收竞争中仍违规或变相出台税收优惠政策，这无疑有损资源空间配置效率，不符合统一市场建设要求。另一方面，农村和西部地区税收优惠政策欠完善，区域税收和税源背离程度较高，不利于缩小空间发展差距。现行乡村振兴税收优惠政策覆盖面偏窄，对农产品深加工和流通、乡村新产业新业态的支持较少;西部大开发税收优惠政策以税率式减免为主，从而亏损企业和零申报企业无法享受税收优惠政策。此外，跨地区经营、汇总纳税和转让定价等多种原因导致税收背离税源的程度较高，使税收从中西部地区向东部地区大量转移，这无疑加剧了地区间财政收入差距，制约了区域公共服务均等化的推进。

6.税收民主化、法治化仍有不少短板。无论是税收制度的理论还是实践，我国长期以来比较强调纳税人义务，而对纳税人权利重视不足。宪法仅规定公民有依法纳税义务，却没有同时明确纳税人应享有的权利。在各种税收法律法规中，诚实纳税推定权等一些重要的纳税人权利尚未确立。税务机关主动服务纳税人的意识和能力不强，造成部分惠民、惠企税收政策难以充分落地。税收法治化建设也存在较多薄弱环节，离依法治税要求仍有一定差距。在税收立法方面，截至2021年末还有六个税种未经过全国人大立法。在税收执法方面，有法不依、执法不严现象时有发生，如某些税务机关随意行使自由裁量权、少数企业和高收入者偷逃税行为等，引发群众不满情绪。

四、后小康时代更好发挥税收促进共同富裕作用的思路与措施

进入后小康时代，要站在“五位一体”总体布局和全面建设社会主义现代化国家的高度，顺应广大人民群众对美好生活的新期盼，积极谋划税收促进共同富裕的总体思路与方案。要紧密围绕税收促进共同富裕的作用定位，深化税制改革、完善现代税制，使税收更好地服务于实现全体人民共同富裕的战略目标。

（一）更好发挥税收促进共同富裕作用的基本思路

1.保持宏观税负总体稳定。近年来，随着大规模减税政策的连续出台，我国宏观税负率持续下降，推动了国民收入分配向居民和企业尤其是向居民的倾斜，优化国民收入分配结构成效良好，人民群众在经济发展中的获得感明显增强。然而，当前的宏观税负率已降至2005年以来的最低水平。在公共服务需求快速增长、财政收支压力趋于加大的形势下，继续降低宏观税负率的空间已经微乎其微。因此，保持现行宏观税负水平基本稳定，既能巩固前一阶段取得的减税成果，稳定市场主体与社会公众预期，也能避免出现公共服务财力保障能力不足的现象。

有必要指出的是，稳定宏观税负并不排斥今后推出有利于促进共同富裕的减税新政策。为了防止因继续实施减税导致宏观税负率进一步下降，未来的减税应坚持有减有增的结构性调整导向，并更加注重精准性和有效性。在实行减税的同时，宜搭配合理的增税措施，这既能起到稳定税负总水平的作用，也有利于促进税负结构优化。减税政策还要更加注重在促进经济提质增效上精准发力，使单位GDP贡献更多的经济税源特别是所得税税源，由此抵消减税引起的平均税率下降对宏观税负率的拉低作用。除此之外，有必要完善新产业新业态的税收制度与税收征管，减少这些领域的税收流失。

2.进一步优化税制结构。税制结构的优化调整，须从直接税与间接税结构、税系及其内部税种配置结构、自然人税收与法人税收结构、中央与地方政府税收分配结构等多个层面统筹协调推进。优化调整的基本方向是：适当提高直接税比重，逐步提高个人所得税收入占所得税收入比重、房地产税收入占财产税收人比重;着力健全以个人所得税、个人住房房地产税为主体的自然人税收体系，提高自然人税收所占比重;在共享税划分上留出一定弹性空间，允许欠发达地区按更高比例参与共享税的分配。

根据以上思路优化税制结构，对促进共同富裕有多方面的积极作用。首先，降低间接税比重和法人税收比重有助于减轻实体企业在生产环节的税负，产生激发市场主体活力、推动经济高质量发展的效果。其次，随着自然人直接税体系的完善，一方面，将弱化间接税对收入分配带来的不利影响;另一方面，将增强社会公众的纳税人意识并由此助推税收民主化进程。再次，共享税分配向欠发达地区倾斜，有望缩小地区间财力差距、增强欠发达地区提供公共服务的财政能力，进而推动区域基本公共服务均等化。

3.找准税收促进公平与效率的结合点。构建橄榄型分配结构是扎实推动共同富裕的重要任务，税收促进橄榄型分配结构形成的路径既包括“调高”，也包括“提低”和“扩中”。直接对高收入群体征收重税，容易给要素供给和经济增长带来负面效应。为了减轻税收“调高”对经济效率的不利影响，有必要对不同性质的资本实行差别化税收政策，使生产性资本比非生产性资本承担相对较轻的税负。此外，还要完善激励慈善公益的税收政策，调动高收入群体参与扶贫济困的积极性，使收入转移从被动强制转向主动作为。

在税收发挥“提低”和“扩中”作用的政策空间中，可从以下三个方面人手实现公平与效率双赢目标：一是实行支持就业创业的税收政策。要运用税收优惠鼓励企业吸纳困难群体就业，优化扶持小微企业发展的税收政策，加大对创业带动就业的税收支持力度，以提高经济增长的就业弹性。二是实施有助于中低收入群体人力资本提升的税收政策。要完善企业与家庭教育培训支出的纳税扣除政策，激励相关主体增加对人力资本的投资，使中低收入群体发展能力得到提升。三是建立健全推动乡村产业振兴的税收政策。顺应农村一二三产业融合发展需要调整涉农税收，着力构建有效助推乡村产业融合的涉农税收体系，使农民在产业融合中增收。

4.增强税收服务民生发展的能力。加强民生建设、增进人民福祉是推动共同富裕的应有之义，共同富裕愿景目标只有通过实实在在的民生实践才能达到。税收更好地服务民生发展可以从支持消费扩容提质、促进公共服务供给、推动生态环境改善等方面展开。在支持消费扩容提质方面，要推动实施有利于减轻消费者负担的税制改革，根据居民消费升级情况研究完善免税行业政策，探索制定促进新业态发展带动新型消费的税收政策。在促进公共服务供给方面，重点是完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，运用税收杠杆撬动社会资本参与公共服务尤其是非基本公共服务项目的投资运营，努力提高全社会公共服务的供给能力与效率。在推动生态环境改善方面，今后要更加重视税收制度改革与税收政策调整对生态环境的影响，充分发挥绿色税收的环境保护与生态改善功能，引导全社会生产和生活方式的绿色化转变。

5.推进税收民主化、法治化建设。税收民主化、法治化关乎社会公平与民生福祉，进入后小康时代，要通过提高税收民主化、法治化水平，使广大纳税人的满意度与获得感不断得到提升。一方面，税收活动全过程应更加充分地体现全过程民主。有必要在宪法中明确规定纳税人权利，在《中华人民共和国税收征收管理法》等税收法律中进一步拓宽纳税人权利事项;税制改革前须广泛听取民意，让社会各界充分表达利益诉求，由此集中民智、凝聚共识;大力推动税收政务信息公开，使税收征管在阳光下运行;打造服务型税务机关，增强纳税服务主动性，优化、简化办税程序。另一方面，要推动法治基因深度融入税收工作全过程。加快增值税、消费税等税种的人大立法进程，更好地落实税收法定原则;严格执行依法征税，杜绝税收计划难以完成时收“过头税”或税收计划超额完成时放松征管的行为;加强税收优惠法治化治理，既要确保优惠政策不折不扣地落实，也要严禁地方越权或变相减免稅;完善纳税人守信激励和失信惩戒制度，营造依法诚信纳税的良好风气。

（二）共同富裕目标导向下税制改革的关键措施

1.优化增值税制度。要通过增值税制度的进一步优化，继续减轻企业和消费者的间接税负担，由此鼓励企业进行更新设备和技术改造投资，促进居民消费潜力释放，进而推动经济高质量发展。主要的改革举措包括：一是下调与简化合并税率。13%这档税率可再适时降低若干百分点，同时，考虑将目前的三档税率合并为两档税率，增强税收中性。二是加大增值税留抵退税力度。适当放宽申请退税的条件，使更多企业享受制度红利;逐步提高退税比例，在时机成熟时最终取消比例限制，实现留抵税额全额退还。三是完善增值税抵扣链条。探索扩大增值税抵扣范围，允许贷款利息、人力成本以合适方式进行抵扣。

2.调整消费税制度。消费税制度的调整以增税为主基调，增税对象为高档奢侈消费、高污染高耗能产品及非健康食品，可通过扩大征税范围和上调税率水平等方式提高上述消费品的税负，以更好地实现调节高收入、促进节能环保、引导健康消费的目标。今后有必要纳入消费税征收范围的商品包括高档服装、高档箱包、高档艺术品等消费品，高端俱乐部（会所）、高档娱乐、私人飞机等奢侈消费，难以降解的一次性用品、农药及其他高污染产品，含高糖、高盐、高脂肪的非健康食品，等等。对现有税目与今后新增税目还需根据消费品的高档奢侈程度、生态负外部性程度或影响健康程度对税率水平和结构进行动态优化。另外，要在征管可控条件下推动消费税征收环节从生产环节后移至批发或零售环节，并将税收稳步下划给消费地，这能在一定程度上增加地方本级财政收入，增强地方政府提供公共服务的财政能力。

3.完善企业所得税制度。基于扎实推动共同富裕目标导向，企业所得税制度的改革完善可从以下方面展开：一是面向激励科技创新，进一步提高研发费用加计扣除比例，放宽科技人员培训教育经费的扣除限制，允许专项用于研发活动的设备实行加速折旧，加大对技术转让所得的减免税力度。二是围绕扩大就业容量，继续完善适用于小微企业的所得税优惠政策，更好地发挥小微企业吸纳社会就业的作用。三是针对促进公共服务供给，着力优化公共服务领域公私合营（PPP）的企业所得税优惠，有序扩大享受优惠的行业范围，对建设周期较长的项目适当延长优惠期限，引导更多的社会资本参与公共服务供给。四是聚焦鼓励节能环保，从与此相关的技术研发、设备购置、经营所得等环节人手优化税制要素设计。五是瞄准缩小空间发展差距，研究制定适应乡村新产业、新业态发展需求的所得税支持政策，在西部大开发企业所得税优惠中增加间接优惠条款，规范跨地区总、分机构企业所得税汇总纳税管理。

4.深化个人所得税制度改革。以统筹效率与公平为立足点，进一步深化个人所得税制度改革，使个人所得税更好地实现调节收入分配、推动创新发展、提高生活品质、增加财政收入等目标。为此，首先要扩大综合征收范围并优化税率结构。逐步对经营所得与各类财产所得也实行综合征收，与劳动所得合并在一起采用统一的超额累进税率，这既有利于平衡劳动收入与资本收入的税负，也能增强个税的收入筹集能力。在扩大综合征收范围的同时，要合理调整综合所得的税率结构，降低最高边际税率，适当简化合并税率档次。纳入综合征收范围的时机选择及税率结构的优化设计，应综合考虑征管能力、收入分配、创新激励和资本外流等因素。专项附加扣除制度也要加以完善。对于目前的定额扣除项目，须随居民生活水平提高适时上调扣除标准，或改為限额内的据实扣除，切实减轻人民生活负担。除此之外，还要加强对高收入群体的个税征管，研究个税纳税单位由个人转为家庭的可行性方案。

5.推进房地产税改革试点。2021年10月全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，相关的制度设计将在试点过程中逐步探索，及时调整、完善。房地产税的改革直接关系到地方财政收入，并且会对收入分配与房地产市场发展带来深刻影响。房地产税的基本功能是为市县级政府筹集财政收入，派生功能是调节收入分配、促进房地产市场健康发展。房地产税的改革试点要致力夯实基本功能，增强派生功能，税制要素的具体设计应尽可能统筹兼顾好这两种功能。从长远看，在将征税范围拓宽至居住用房地产的基础上，要整合房地产领域的相关税种，以市场评估的房产价值作为计税依据。同时，针对不同类型房地产实行差别比例税率，制定体现公平性的优惠政策。此外，还要完善不动产登记信息共享、房地产评估制度建设等配套改革，为征收房地产税提供完备的征管条件。

6.健全环境保护税和资源税。环境保护税自开征以来，虽然其鼓励减排的效应初步显现，但着眼于实现使生态环境根本好转、美丽中国基本建成的2035年远景目标，仍有进一步完善的空间。首先，有必要适当提高大气污染物和水污染物的税额下限，对企业排污形成更强的约束。其次，从严控制减免税对象，缩小农业生产领域免征范围。再次，为积极应对气候变化，可探索对二氧化碳征收环境保护税，倒逼企业减少碳排放，助力碳达峰、碳中和。资源税的后续改革完善要使税率充分反映资源开采带来的环境损害成本，由此增强资源税在生态补偿中的功能作用。除此之外，还可在全国推动征收水资源税，并试点将森林、草原、滩涂纳入资源税征收范围，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间的范畴，促进对各类自然资源的保护和永续利用。

五、总结

以上通过运用理论逻辑与政策实践相互映照、历史经验与发展进路有机结合的分析方法，对税收与共同富裕的关系进行了全景考察，展示了税收对共同富裕影响的广领域、多路径特点，因此，应超越再分配调节视角去看待税收在实现共同富裕中的作用。进入后小康时代，要站在“五位一体”总体布局高度找准税收促进共同富裕的作用定位，由此实现税收对单纯再分配调节功能的实践超越;要对照共同富裕远景目标不断深化税制改革，积极构建体现共同富裕导向的现代税制，使税收在扎实推动共同富裕进程中作出更大的贡献。

最后有必要指出的是，扎实推动共同富裕需要建立健全促进共同富裕的制度与政策体系，而税收制度和政策只是该体系的一个组成部分，对其作用既要有全面认识，但也不宜过度拔高。今后，要加强税收政策与财政支出政策、金融政策、产业政策、科技政策、人口政策等相关政策的协调配合，增强税收制度与其他经济社会制度的协同性，依靠强有力的政策与制度合力促进全体人民共同富裕目标的实现。