新发展阶段旅游业高质量发展的现实困境与破解之道

廖军华 王 欢

党的十九大报告明确指出，我国经济已进入高质量发展阶段。党的十九届五中全会作出科学论断，认为推动高质量发展是“十四五”时期经济社会发展的主题。这一重要论断，为经济发展提出了新目标、创造了新机遇，也为旅游业发展提出了新目标、创造了新机遇。旅游业高质量发展是满足新时代人民美好生活需要和美好旅游需要的重要途径，也是解决旅游业发展不平衡不充分难题的优选路径。当前，我国旅游业正在向高质量发展迈进，但面临着开发理念滞后、产业化程度不高、品牌影响力不够、运营管理能力不强、旅游人才保障不足等突出问题。我国旅游业如何实现高质量发展是当下亟须解决的问题。具体而言，需要厘清何为旅游业高质量发展，实现旅游业高质量发展面临怎样的挑战，以及如何实现旅游业高质量发展，这有助于更好地助力我国经济社会高质量发展的推进和实现。

一、相关文献综述

随着我国经济发展转向高质量发展阶段，学者们开始聚焦高质量发展研究，相关研究成果不断丰富完善，在内涵界定、测度方法、制约因素、实现路径、政策支持及关键问题等方面均有较丰富的研究成果。金碚认为高质量发展是一种满足人民美好生活需要的经济发展模式；郭晗、任保平、廉玉妍认为经济高质量发展的重要保障是人力资本财富和物质资本财富；任保平对高质量发展的制约因素进行了深入探讨；师博对实现高质量发展进行了宏观、中观与微观三维度阐释，认为建构适应我国国情的高质量宏观调控体系迫在眉睫；黄速建、肖红军基于我国国情，提出了我国国有企业高质量发展的路径；杨伟民认为供给侧结构性改革的关键在于化解无效供应、培养新动能、强化创新、促进产业升级；史丹、赵剑波、邓洲指出创新发展模式是高质量发展的内在要求。

随着我国经济进入高质量发展阶段，我国旅游业也步入高质量发展的轨道，相关研究开始出现。就旅游业高质量发展的内涵和特征而言，李忠斌、骆熙阐述了特色村寨高质量发展内涵的六大要义，即产业定位精准、文化底蕴深厚、发展形态多元、竞争优势明显、村民广泛参与、产业关联突出；于法稳、黄鑫、岳会就乡村旅游高质量发展的内涵特征、关键问题及解决方案进行了探究。就旅游业高质量发展的困境而言，金准对我国旅游业发展不平衡不充分问题进行了探讨，并提出了解决方案；张洪昌认为我国旅游业高质量发展在体制机制、资源配置、市场秩序和品牌质量等方面存在实践困境。就旅游业高质量发展实现路径而言，唐任伍、徐道明提出了新时代旅游业高质量发展的动力“四抓手”（即实现人民美好生活需要的“抓手”、实现绿色低碳旅游的“抓手”、实现乡村振兴战略的“抓手”、实现区域协调发展的“抓手”）与路径“五新”（即新主体、新元素、新业态、新品牌、新模式）；宋子千认为必须将科技摆在更加重要的位置，系统思考科技对旅游业带来的全方位变革；候兵、杨君、余凤龙对高质量发展视野下文旅深度融合的内涵、动因与机制进行了探讨。

总之，目前学术界关于旅游业高质量发展的研究还比较零碎、不成体系，特别是对旅游业高质量发展的概念界定和实践路径研究不足，不能有效指导旅游业发展实践。加强对上述问题的研究，是新发展阶段我国旅游业高质量发展的迫切需要。

二、旅游业高质量发展的时代意蕴与内涵特征

旅游业高质量发展是经济高质量发展的核心内容之一。准确把握和了解其内涵特征，对于深刻理解旅游业高质量发展的本质、推动旅游业高质量发展具有十分重要的意义。

（一）旅游业高质量发展的时代意蕴

环境与经济协调发展是一种全新的经济发展观，也是一种高质量的经济发展观。可持续发展的根本是经济、社会与资源、环境的协调发展，核心是生态与经济的协调。经济发展和生态环境相协调就是实现二者之间及其内部各要素之间配合得当且能有效运转。旅游业高质量发展的核心指导理论之一是生态经济协调发展理论，该理论致力于资源优化配置及合理利用，促进高水平协调发展，提升人民的幸福感和获得感。2020年11 月，文化和旅游部等十部门发布《关于深化“互联网+旅游”推动旅游业高质量发展的意见》，提出着眼于以人民为中心、着眼于以技术赋能现代化旅游产业体系建设、着眼于治理体系与治理能力现代化、着眼于供给侧结构性改革，促进旅游业迈向高质量发展。基于生态经济协调发展理论和国家关于旅游业高质量发展的相关要求，旅游业高质量发展应努力解决旅游业发展中存在的供需错位、盲目开发、同质模仿、产能低效等问题，实现旅游市场供需相匹配，发展模式绿色低碳，文化和旅游融合发展，业态不断创新，产业向高效优质方向发展，以更好地满足新时代旅游者的旅游需求。

第一，旅游业高质量发展的基本要求是供需匹配。随着全域旅游向纵深发展，旅游消费不断升级，个性化和差异化需求日益凸显，以往同质化、单一化、低水平的旅游产品与服务已不能满足当今旅游者的需要。进入新发展阶段，旅游活动的个性化不断凸显。为了满足游客旅游休闲的需求，应不断拓展旅游新业态和新产品，加强旅游服务设施的建设和完善。促进旅游业转型升级，并向高质量方向发展，应以满足人民对美好生活的需要为根本出发点，不断拓展旅游新方式、创新旅游内容、提高旅游供给质量，满足旅游者多元化的消费需求。

第二，旅游业高质量发展的鲜明底色是绿色发展。绿色发展是旅游业高质量发展的客观要求和应有之义，也是时代发展的必然趋势。以往旅游业发展过程中由于规划不到位和盲目开发，资源环境破坏严重，偏离了可持续发展轨道。党的十八大以来，践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念成为旅游业发展的基本遵循，旅游业开始回归到优先保护资源、力争用较少的资源消耗获取较大的经济效益的状态。从绿色发展的角度来说，旅游业高质量发展就是为旅游者打造优美的自然生态环境，开发特色鲜明的绿色旅游产品，提供高品质的绿色服务，满足游客多样化的旅游需求。只有遵循绿色发展理念，坚持绿色低碳发展模式，才能实现旅游业高质量发展。

第三，旅游业高质量发展的重要途径是文旅融合。文化是旅游业发展的灵魂和核心元素符号，一些深受欢迎的旅游活动大多蕴含着深厚的民族文化，承载着厚重的历史文化，具有鲜明的区域性、民族性、时代性。当前，旅游业发展还存在旅游景点缺乏创意、旅游产品项目规划背离本土文化、产品结构趋同且品质整体偏低等问题，这些都与文化挖掘不充分、文旅融合不足有关。为此，应保护和传承民族文化，保护好生态环境，实现经济、社会和生态协调发展，从而更好地满足旅游者的旅游需求。基于地域文化特点，深挖文化价值，强化文旅融合，不断培育新业态、新产品和新服务，优化产业结构和提升核心竞争力，是旅游业高质量发展的重要途径。

第四，旅游业高质量发展的现实目标是产业高效。旅游业高质量发展就是要实现资源的良性循环利用。新发展阶段，在满足人民日益增长的美好生活需要的同时要协调好与生态环境再生产能力之间的关系。在旅游业发展过程中，要坚持绿色发展理念，提高环境资源利用效率，以科技赋能旅游业发展，提升旅游业整体效能，实现旅游业提质升级。通过“旅游+”和“+旅游”，深入挖掘自然资源、人文资源等元素符号，丰富旅游吸引物，提升旅游产业效益。同时，加强人才和科技支撑力度，为旅游业高效发展提供坚实保障。

（二）旅游业高质量发展的内涵特征

厘清旅游业高质量发展的内涵和外延，是推动旅游业高质量发展的前提。何建民从系统论出发，认为旅游业高质量发展就是旅游业发展方式由粗放、外延向集约、内涵转变，旅游产业结构由供求不平衡、低端化向合理化、高度化转变，旅游业增长动力由要素投入转变为更注重创新与创意驱动。胡静等从经济产业与经济效益视角出发，指出旅游业高质量发展就是充分发挥旅游产业属性的效率性和旅游事业属性的公平性，推动两者协同发展，实现效率与公平的有机结合是旅游业高质量发展的本质。周丽等认为，旅游业高质量发展就是特色鲜明又兼容并蓄，增强地区的旅游影响力，注重民族文化传承与旅游自然资源融合、注重乡村旅游发展与绿色生态的均衡，以帮助居民追求绿色生态的幸福生活。可见，虽然学者们从系统论、经济效益、旅游竞争力等角度对旅游业高质量发展进行了界定，但相关研究尚显不足，不能有效指导旅游业发展实践。本文基于我国旅游业发展实际和生态环境协调发展理论的内涵认知，认为旅游业高质量发展需要努力解决发展中存在的供需错位、盲目开发、同质模仿、产能低效等问题，实现旅游市场供需相匹配，发展模式绿色低碳，文化和旅游融合发展，业态不断创新，产业向高效优质方向发展，从而满足新时代旅游者的旅游需求。本文认为，旅游业高质量发展是指以满足人民对美好生活的需要和对美好旅游的需要为发展目标，坚持生态文明思想和新发展理念，以科学规划为引领，以创新驱动为动力源泉，以文化和旅游融合发展为重要渠道，实现旅游市场供给和需求相匹配，业态不断创新，产业向高效优质方向发展，达到经济、社会与生态相协调的旅游业发展模式。

旅游业高质量发展是质与量的统一，是高效、公平、绿色的可持续发展，具有十分丰富的内涵。基于旅游业高质量发展的概念，可以从如下方面归纳旅游业高质量发展的特征：第一，绿色发展是旅游业高质量发展的前提。要实现旅游业高质量发展，应该坚持走经济、社会与生态协调发展之路，坚持绿色发展是旅游业高质量发展的前提。第二，统筹供需关系是旅游业高质量发展的本质要求。从需求侧引导实现理性消费、绿色消费，顺应旅游消费升级趋势；从供给侧实施创新驱动，不断升级和完善旅游产品供给体系。以需求带动供给，以供给引领需求，统筹旅游经济供需关系是旅游业高质量发展的本质要求。第三，产业融合是旅游业高质量发展的重要路径。推动文化与旅游在更广范围、更深层次、更高水平上的融合发展，是旅游业高质量发展的重要内容。通过“＋旅游”和“旅游＋”模式，促进一二三产业融合发展，延长产业链，不断培育新业态。第四，满足人民对美好旅游的需要是旅游业高质量发展的目标。旅游业是五大幸福产业之首，“以人为本”是新时代旅游业发展的基本遵循。旅游业高质量发展以满足人民对美好生活的需要和对美好旅游的需要为根本出发点，不断拓展旅游新方式、创新旅游内容、提高旅游供给质量，满足旅游者日益多样化的消费需求。第五，国内国际双循环良性互动是旅游业高质量发展的保障。充分利用我国旅游业市场超大规模优势，抢抓机遇，促进旅游经济内循环；同时，改善我国旅游业在国际市场上的地位，以积极主动的态势融入旅游经济国际循环。

三、我国旅游业高质量发展面临的困境与挑战

近年来，我国旅游业发展迅速，取得了较大成绩，但也面临着旅游开发理念滞后、产业化程度不高、品牌影响力不够、运营管理能力不强、高质量人才保障不足等挑战。

（一）旅游开发理念滞后，创新意识不够

一是对旅游业发展规律把握不准。部分旅游从业者缺乏对旅游业发展规律、阶段性特征的深入研究和精准把握，理论积累不足，对当前新冠肺炎疫情常态化下旅游业表现出的问题及挑战研判不足。二是缺少针对旅游业高质量发展的顶层设计。在推进旅游业发展过程中，部分地区未能将高质量发展作为工作统揽，产业化发展理念缺失，存在以投资完成数、项目建设数为旅游业发展绩效的观念，存在重投资轻运营的思想。三是对旅游新的知识、新的理念理解滞后，缺乏深入分析和整合运用。四是旅游业发展主动创新意识不够。在旅游业发展中解放思想不够，缺乏创新意识和开拓精神，结合具体实践不够，主观能动性发挥不充分，双赢多赢意识不强，受到较多传统观念的束缚。

（二）旅游产业化程度不高，旅游市场主体活力不足

一是旅游产业化发展程度不高。文化旅游业仍处于转型升级调整期、结构性矛盾凸显期，旅游资源开发程度不够深，缺乏“张力”和“弹性”，“旅游+”“+旅游”融合不够深入，完整产业链尚未形成，旅游业态创新不够。二是旅游产业化融合度不高。“旅游+”和“+旅游”大多还停留在概念化阶段，旅游业态升级刚刚起步，还难以满足游客日益多样化的旅游需求，全产业链、价值链建设不充分，产业融合度不高，行业间利益联结机制不完善。三是旅游市场主体活力不足。旅游产业“小、散、弱”的状况还没有得到根本性转变，经营效果不佳。旅游业缺乏龙头企业的引领，经营管理主体多为地方政府平台类企业，市场化程度不高，市场主体动能不足，有效供给、高端供给与需求不相匹配。

（三）旅游品牌影响力不够，品牌建设仍待加强

一是旅游品牌缺乏核心竞争力。存在特色不鲜明、主题单一等问题，品牌价值还有待挖掘提升，对民族文化、传统文化、生态文化、红色文化等地域特色文化资源在品牌形象上的提炼、挖掘力度还不够。二是新型宣传推广体系仍需完善。当前，旅游品牌形象宣传主要集中在传统媒体，缺乏多元、立体、精准、高效、全面的文旅品牌宣传营销体系，缺乏基于“舆情监测、画像、诊断、预警、报告、公关”等六位一体的旅游舆情服务系统，未构筑出具有独特辨识度和人格化的地方旅游品牌。同时，跨行政区的旅游市场营销联盟尚未形成。三是旅游品牌建设制度保障不足。未构建多层级、宽领域、特色化、多样化的文旅品牌体系，未构建全国文旅宣传推广大格局，未形成深度区域联动、协同共建，未形成布局合理、优势互补、各具特色的品牌形象建设协调发展格局，旅游品牌建设整体保障制度不健全。

（四）旅游运营管理能力不强，旅游服务质量整体偏低

一是项目运营不理想。大多数景区以生态观光游为主，对门票经济过于依赖，造成旅游旺季与淡季差别明显，夜间消费能力不足，对旅游资源挖掘和开发不充分。二是闲置资源亟待盘活。旅游投资项目中尚存在部分未开工或者完工后未运营的闲置项目，重建设轻运营现象严重，大量旅游资源被闲置，亟须提质增效，盘活存量。三是旅游服务质量不高。旅游服务质量主体责任未完全落实，服务意识不强，人性化服务、个性化供给拓展不充分，质量提升动力不足，游客满意度有待提升等问题依然突出，旅游服务质量仍是旅游业高质量发展的制约性因素之一。四是旅游市场监督尚需加强。旅游行业价格虚高、欺客宰客、未按照约定标准提供服务等违规行为依然存在，旅行社、旅游景区及在线旅游企业是游客投诉的重点。旅游安全保障需进一步加强，旅游服务标准的可操作性和适用性有待完善。

（五）旅游人才保障不足，缺口日益凸显

加快旅游高层次人才培养是旅游业高质量发展的保障。但实际情况是，部分地区人才短缺，影响了新业态培育、新产品研发以及行业规范化、标准化建设，阻碍了旅游业高质量发展进程。一是旅游人才储备不足。旅游业整体从业人员储备不足，中高端管理服务人才尤其匮乏，旅游人才储备与旅游业高质量发展的目标不相匹配。二是旅游高质量人才紧缺。目前，旅游人才供不应求，旅游管理、旅游营销策划、新业态旅游、小语种等高质量人才紧缺，不能适应旅游业高质量发展对高端人才的需求。三是旅游教育培训体系有待完善。“政、行、企、校”协同育人机制有待加强，政府在高校旅游相关专业建设、创建文化旅游重点实验室等方面投入不够，产教融合度有待提升，相关人才激励政策尚需完善。四是旅游人才激励政策不足。对各类旅游人才的激励不够，未形成系统的旅游人才发展规划和配套政策，对已制定的人才优惠政策的执行情况监督管理不到位。

四、我国旅游业高质量发展的路径选择

推动旅游业高质量发展，有利于满足人民对美好生活的需要、解决发展不平衡不充分问题、推进生态文明建设、实现乡村振兴战略、促进旅游业提质增效、加速我国从旅游大国向旅游强国转变，因而具有十分重要的战略意义。旅游业高质量发展需要从创新旅游开发理念、构建特色产业化发展体系、提高品牌建设能力、加强旅游运营管理、强化旅游人才保障等多方面综合施策，统筹推进补齐短板和锻造长板，形成推进新时代我国旅游业高质量发展的强大合力。

（一）创新旅游开发理念，引领旅游业高质量发展

一是贯彻整体、系统的科学发展理念，为旅游业高质量发展提供科学的理念支撑。在科学发展理念指导下，多措并举推动旅游领域各部门深入研究、学习并掌握旅游业相关的科学知识，正确认识、精准把握旅游业发展的科学规律，探索区域范围内旅游业可持续发展路径，积极应对疫情后旅游业发展新挑战，实现从生活性服务业向高品质产业转型升级。围绕“双循环”新发展格局，立足地域性和旅游业发展实践，树立国际视野，以市场需求为导向，促进旅游业迈向高质量发展。二是整合旅游开发的新模式，做好旅游业高质量发展的顶层设计。针对旅游业发展中存在的问题，以高质量发展为整体工作统揽，坚持产业化发展导向，因地制宜地整合各类旅游开发新模式（如全域旅游、生态旅游、遗产旅游等），创新旅游业态，运用好“旅游+”“+旅游”多种融合形式，做好旅游业高质量发展的顶层设计，助推旅游业高质量发展。 三是树立创新发展理念，打破创新束缚。 强化文旅融合，将理念创新、制度创新、机制创新、产品创新贯穿旅游业发展全过程。打破现有机制和行业的传统束缚，构建新发展格局下的新能力和新水平，通过各种政策和机制鼓励创新、激发创新，有效地推动旅游业高质量发展。四是实现数字经济与旅游业的深度融合。结合旅游业与数字经济发展规律，推动互联网、大数据、人工智能和旅游业的深度融合，利用数字技术赋能旅游业加速变革，提高旅游产业效率，促进旅游产业结构升级，推动旅游商业模式创新，进而推动旅游业高质量发展。

（二）构建特色产业化发展体系，持续壮大旅游市场主体

一是实施大旅游创新发展工程，不断完善旅游产业链体系。推动高端酒店特色化发展，提升完善住宿体系；加快夜间旅游消费集聚区、旅游消费试点示范城市创建，使文化娱乐和消费体系不断完善；逐步完善旅游业与AR、AI 和大数据等信息科学技术应用，实现线上与线下联动，开展双线旅游模式探索，深挖更多的旅游新业态，推动旅游方式多元化，提升游客在疫情后出行的新体验；全面推进“文旅+多产业”的高质量融合发展，建设完善旅游全产业链发展体系，推动旅游产业集群化发展。二是建设完善全域旅游产品体系，开发高品质的旅游新业态。以民族文化和地域特色为抓手，坚持文旅融合发展，打造特色旅游带，做好“旅游+”和“+旅游”工作，使全域旅游发展不断向纵深推进。 三是坚持引进和培育壮大经营主体，发挥龙头企业引领作用。加快培育建设国际消费中心城市，形成立足国内、辐射周边、面向世界的具有全球影响力、吸引力的综合性国际消费中心城市，成为促进旅游业结构升级、培育壮大旅游业经营主体、拉动旅游业发展的新载体。秉持积极的招商引资策略，营造宽松的旅游投资营商环境。积极引导世界知名企业、央企和国内500 强企业投资旅游，将旅游企业扩规模、强实力、创品牌摆在重中之重，持续壮大旅游市场主体，充分发挥旅游龙头企业在品牌、管理、资金等方面的引领优势。四是加大对文化旅游市场主体的政策支持，多元化拓宽投融资渠道。制定文化和旅游项目贷款贴息政策，撬动社会资本投资文化旅游产业。在申请使用产业基金、融资方面对招商引资重大文旅项目给予重点支持，支持符合条件的企业发行债券，运用旅游开发期权合约、资产证券化等模式进行融资。

（三）提高品牌建设能力，创新旅游宣传营销体系

一是强化旅游形象推广，建立旅游品牌体系。促进已有品牌影响力不断提升，结合新产品新业态推出系列品牌形象；积极引导各地依据其资源禀赋打好“特色牌”，推出系列特色旅游产品；不断拓展品牌内涵与外延，打造优质旅游形象。二是实施精准宣传营销工程，建立信息共享机制。坚持以游客需求为导向，形成政府引导、部门联动、市场运作、企业跟进的宣传促销机制。促进线上营销服务质量不断提升，打造“文旅+线上”的数字文旅体验新模式，拓展营销内容，创新营销手段。以“互联网+”建立旅游信息共享机制，实现旅游相关领域、体系和各有关单位数据的集中统一采集、存储、处理。利用科技创新，充分发挥海量数据优势，精准预测旅游消费需求，实施精准营销，以高质量旅游供给引领旅游消费新需求。三是加大旅游推介力度，扩大影响力和知名度。通过定期或不定期地举办形式多样的旅游推介活动，不断提升我国旅游业的影响力与知名度。通过与国际旅游组织的合作（如世界旅游联盟、世界旅游城市联合会、亚太旅游组织等），进行专题营销推广活动。

（四）提升旅游运营管理能力，实施旅游服务质量提升工程

一是提高旅游项目整体运营水平。 深化旅游项目创新改革，以重点产品、重大项目为抓手，做强、做大核心增长极；加快推进新兴技术在旅游领域的应用和研发，进一步扩展文化和旅游消费场景，充分运用“旅游+互联网”的优势，使旅游管理服务标准化、智能化、共享化。二是实施旅游运营质量攻坚行动。实施盘活闲置低效项目攻坚行动，全面提高旅游产业投入产出效益，建立停工、停业及低效文化旅游项目台账；明确责任主体和整改举措，建立台账办结销号，跟踪落实，做好闲置低效项目盘活工作。三是实施旅游服务质量提升工程，着力提升旅游者满意度。构建一体化格局，完善旅游服务网络；加强旅游接待基础设施建设，特别是新型基础设施建设，为提升服务质量奠定物质基础；不断提高旅游从业者、旅游管理者等人员的旅游服务质量意识；深入推进旅游服务标准化建设，不断完善各级各类标准，着力提升旅游者满意度。四是优化完善旅游行业监管体系。培育旅游行业质量文化，引导企业树立价值系统、管理理念、企业文化等企业目标和愿景；构建多元约束机制，完善旅游治理政策供给，将企业违法违规行为作为企业市场准入与退出的重要依据；完善行业质量管理体系，利用数字化新科技建立健全“旅游业智慧管理”平台，利用平台实现标准化动态管理，处理旅游突发事件、监管旅游业市场秩序、管理旅游服务质量、监测旅游舆情、构建常态化应急管理体系，切实优化完善旅游行业监管体系。

（五）培育壮大旅游人才队伍，强化旅游人才保障

一是加强高校旅游类专业人才培养，优化旅游人才队伍结构。结合旅游业实际，加快高等院校旅游类专业人才培养进程，加大对涉旅专业本科生、硕士研究生、博士研究生的招生和培养力度，不断优化旅游人才结构，努力建设一支能够满足旅游业高质量发展需要的人才队伍。二是加强旅游类高职院校建设，着力扩大办学规模。加快旅游类职业院校建设，鼓励支持高等职业院校兴办涉旅专业，坚持以实践为导向的育人机制，推行产学研用联合培养，采取“订单培养”“校企共建”“绿色通道”等多种方式，培养高素质旅游应用型人才。三是建立健全培训体系，不断提升旅游从业人员综合素质与能力。加强与高等院校、企业合作，建立一批旅游人才教育培训基地，加强对旅游从业人员的培训，促进其综合素质和能力不断提升。四是制定旅游人才发展规划，为旅游业发展提供长期人才保障。根据我国《“十四五”旅游业发展规划》，制定好与其相适应的旅游人才发展规划，确保旅游人才能够满足旅游业发展的需要，以及旅游人才结构与旅游产业结构相匹配，实现旅游人才培育与旅游业发展良性互动。