论我国行政协议制度中行政优益权的规范运行

陈雪楚

摘要：行政优益权属于行政协议中一项特殊法律制度，其行使既涉及管理上的行政属性，又具有民法上的契约性。正确行使行政优益权，事关依法行政和建设法治政府，事关市场化、法治化、国际化营商环境建设，事关国家治理体系和治理能力现代化。目前我国行政优益权行使中，存在随意行使、任性行使等不规范现象，进而也使得行政协议制度受到质疑和诟病。通过结合国内外相关规定以及有关司法案例，从行政协议中行政优益权不规范行使的表现形式、行政协议中行政优益权规范行使的价值考量、行政协议纠纷中行政优益权规制的规则考量等方面，对行政优益权在行政协议中的规范运行问题，提出一些思考。

关键词：行政协议制度; 行政优益权; 规范运行

中图分类号：D9    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）03-0050-06

一、引言

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。行政管理作为国家治理的重要方式，与时俱进实现管理方式和管理能力的现代化，成为新时代的必需。尤其是给付行政的出现、公共行政得到极大地扩张，这既是时代的要求，又带来不少的问题[1]，以强制性为特征的传统管理方式已無法适应时代的发展。于是，行政合同、行政指导等柔性治理手段陆续出现，因其尊重行政相对人的意愿和利益，且具有治理成本的相对优势，越来越受到各级政府的重视，被频繁用于各种管理、治理和服务中。行政协议作为一种以“私法方式实现公共任务”的新型行政管理和公共服务方式[2]10，把民法上的自治制度与行政法上的管理制度有机结合在一起，推进了行政手段变革，成为行政法新的发展方向。

行政协议是指行政机关与行政相对人在法律范围内平等自愿达成的具有行政法上权利义务的行政法律关系。2014年11月，修改后的《行政诉讼法》扩大了受案范围，其中包括行政协议，同时规定了行政协议诉讼的审判模式。2015年4月，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，就行政协议案件的审理作了进一步明确。2019年12月，最高人民法院发布审理行政协议案件的专门司法解释，用29个条文对行政协议案件审理的具体问题进行了规范。

行政优益权是依照法律规定赋予行政主体在履行行政协议时享有的终止协议、解除协议等优先权和利益受到特别保护的权利，是确保行政机关有效行使职权，切实履行职责，顺利实现公共利益目标的行政管理手段。现实中，由于各种原因导致行政优益权随意行使、任性行使等不规范现象存在，行政优益权制度似乎成为行政协议处处受到质疑和诟病的“万恶之源”[2]75。因此，行政协议制度必须有效控制公权力，确保行政权力不偏离法治轨道，避免行政机关在行政协议中滥用自身的优势地位和优益权而规避法律的约束，损害行政相对人的权益。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》特别规定：“要完善政府守信践诺机制”“不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”①。最高人民法院发布的关于审理行政协议案件的司法解释和各级法院对行政机关在行政协议中行使行政优益权的审判实践，也充分体现和贯彻了上述要求，为促使行政机关依法行政、司法机关公正司法，共同确保行政优益权的依法行使，提供了制度支持和法律遵循。

二、行政协议中行政优益权运行不规范的表现形式

行政权具有前瞻性，是一种以解决当前及以后问题为导向的积极权力，与拘泥于“过去观念及事实”而欲有所作为的立法及司法权力有很大不同，行政权应该拥有必要的适应性乃至灵活性，以面对各种纷繁复杂的具体行政实践。但是，行政权的这种属性与行政协议作为一种承诺的稳定性又存在内在矛盾，并进而容易导致行政决定公信力低。这种灵活性给行政机关保留了较大的自我判断和裁量空间，既可以使行政机关根据具体情况及时高效地行使职权，实现公共利益和社会治理效益;同时，这些判断和决定又可能与在先行政协议的内容、甚至法律规定产生冲突，或者由于行政优益权的不规范行使，导致民众误解。具体而言，行政优益权在行政协议中不规范行使或因其不当行使导致负面效应的表现形式，主要如下：

一是有些行政机关不依法或不规范履行行政协议。在履约过程中，部分行政机关自恃管理者的强势地位，置行政协议的契约性于不顾，滥用行政权力，过于强调行政协议的行政属性，以实现公共利益或者行政管理目标的名义，单方强行变更或者解除行政协议，甚至单方作出行政强制措施、进行行政处罚等，导致行政相对人的合法权益受到损害。

二是有些行政机关为了行使行政优益权而人为“创设”公共利益、甚至虚拟公共利益。《德国行政程序法》和我国台湾地区“行政程序法”规定行政机关为了公共利益的需要可以对行政协议进行变更和解除，我国台湾地区进一步规定，为了预防公共利益的损害也可以对行政协议进行变更和解除。如果履行行政协议会危害到公共利益，在这种情况下行政机关变更或解除行政协议是有正当性的。但是，有些行政机关为了不当目的行使行政优益权而人为“创设”公共利益，甚至有时候就是为了改变某些已签订的行政协议而去“创设”公共利益，导致公共行政的变迁实质不具有正当性。

三是有些行政机关不当行使行政优益权导致社会关系处于不稳定状态。在法治国家，民众对于行政机关的行政行为应是可预期的，频繁签订、变更和解除行政协议，社会关系将处于不稳定的状态。比如，为了建设火车站，政府作出国有土地上房屋的征收决定后，借机扩大征收范围，进行商业开发，在本身即存在违法的行政行为之下，行政协议是否应当撤销、协议签订相对方的合理信赖利益如何保护？还比如，一项公共建设工程，投资的一方已经开始履行合同，投入了大量的人力物力，政府最后要求解除合同，协议签订相对方的合理信赖利益如何保护？公共建设成本如何衡量？这些都容易导致社会关系处于不稳定状态。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

三、行政协议中行政优益权规范运行的价值考量

以良法善治为目标的行政协议制度必须处理好行政灵活性和法安定性之间的关系。在公行政目的和私法手段之间、公行政变迁与协议稳定性之间、公法与私法之间保持平衡是我国行政协议的制度逻辑。具体而言，规范行政协议中行政优益权的运行要进行如下价值考量：

一是要有利于维护法律规则的稳定性和可信赖性。建立持续稳定的秩序，一直都是法的内在理念和价值。法的安定性要求法律除了使人民的现实生活获得保障外，更要通过提供对未来预见的可能性，避免新的事物关系突然冲击所造成的不利后果[3]。建立明确的、易于达成共识的行政协议识别标准和行政优益权规范行使标准，既有利于修订后的行政诉讼法中行政协议制度的落实，也使这一制度能够在合同领域和行政范围获得最大生命力[4]，进而消弭人们对于行政权力过度膨胀的担忧。

二是要有利于实现公共利益与私人利益的最佳平衡。行政协议体现了行政机关所代表和追求的公共利益与签订协议的民事主体的私人利益。行政协议一旦发生争议，意味着双方所代表的不同利益发生冲突。如何依法妥善处理双方利益，实现公共利益与私人利益兼顾，既避免行政机关滥用行政优益权损害私人利益，又防范双方串通侵害公共利益，这事关行政协议制度的行稳致远。将规范行政优益权的行使、建立正确的利益平衡机制纳入行政协议制度的重要组成部分，有利于加强对行政主体行政行为的依法监督和评价，进一步推进阳光行政，努力实现对公共利益与私人利益保护的最大化。

三是有利于加强诚信政府建设。建立诚信政府既是现代市场经济的基本要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。在信息社会，各类社会信息的公开度更大、透明度更高，现代法律对信用制度的要求更加具体，对违背信用制度的惩戒更加严厉。我国颁布的行政法规充分体现了加强诚信政府建设的基本要求，彰显了建立诚信政府的决心。同时，针对政府特许经营协议、土地和房屋等征收征用补偿协议、国有自然资源使用权出让协议等行政优益权行使的重点领域，明确了监督政府依法行政的内容方式和建立法治政府的手段途径，有利于促进行政机关进一步规范权力行使，充分保障各种社会资本参与公私合作的活力，不断激发人民群众创新、创业的动力，打造市场化、法治化、国际化，构建稳定、规范、透明、可预期的营商环境，推动责任政府、诚信政府、法治政府建设落到实处。

四、行政协议纠纷中行政优益权规制的规则考量

一是正确处理好行政性和契约性之间的平衡。行政与协议是一对矛盾，两者既有冲突又有融合。当利益发生冲突时，既要摒弃行政机关单方的强制性，维护协议的严肃性，也要防止行政相对人过分强调行政协议的可改变性，因此，行政协议案件的审理，既要立足行政性，又要兼顾协议性。要采用与传统行政诉讼不同的审理规则，赋予相对人更多的权益，限制行政机关行政权的恣意。比如：在我国某中部省份高级人民法院审理的鑫××公司诉××高速公路公司侵权责任纠纷案中，二审法院经审查认为，鑫××公司以××高速公路公司建设压覆矿产资源为由，请求××高速公路公司赔偿其财产损失。从其诉讼请求依据的事实和理由看，其实质是对当地高速公路协调指挥部认定的压覆补偿范围与补偿数额的行政协议存在争议。因此，该案是政府建设高速公路过程中引发的征收征用补偿纠纷，相关征收征用补偿合同系行政合同，纠纷的实质是采矿权人与征收征用部门之间就征收征用补偿发生的行政争议，而非平等主体之间的民事侵权纠纷，应属于行政诉讼受案范围，当事人应当通过行政诉讼途径解决本案争议，故裁定驳回当事人的民事起诉。

二是正确处理好行政决定稳定性和契约自由性之间的平衡。由于行政事实的千变万化导致的不确定性和有关法律规定的原则性，行政机關在履行行政职责的过程中，在对有关事实的判断等方面，拥有极大的自由裁量空间。这种判断有时因为没有明确的法律依据，行政机关更愿意通过行政协议方式达到其行政目的。依约行政是依法行政的内在要求，依法行政和契约自由在行政协议中是统一的，不宜将它们对立起来。比如，国有土地上房屋征地决定尚未作出，政府与房屋所有人就签订《征收安置补偿协议》，此时该协议从形式上尚缺乏基础，但是否否定该协议的效力值得讨论，特别是该《征收安置补偿协议》的合法性需要审查，其内容是否违反相关法律、行政法规的强制性规定尚待商榷。再如，对集体土地，在没有国务院或者省政府的征地批复前提下就与村集体及农民签订《征收安置补偿协议》，除涉及基本农田等违反法律、行政法规规定的情形外，原则上也不宜否定协议的有效性。

三是正确处理好行政行为合法性和契约独立性之间的平衡。行政优益权的行使关系到依法行政与契约独立性的关系，现代行政法强调行政效率，突出行政执行力，关注行政决策的公信力，容易造成与契约独立性的冲突。由于契约独立是市场经济的必然产物，是我国民法典的基本要求，处理好两者之间的关系，就要求行政机关遵守民法典、依法规范行使行政权力，也要求行政相对人理解契约独立的相对性，个人利益要受到公共利益的制约，能够接受和理解契约独立的例外和变更，处理好行政行为合法性和契约独立性之间的平衡，减少社会公众对政府依法行政行为的误解和对抗情绪。

四是正确处理好行政行为变通性和契约制约性之间的平衡。行政行为一旦作出即具有法律效力，非依法定程序不得改变。但行政行为的执行亦要面对与周边相关行为的关系，接受社会环境的重大变化导致行政目的改变等不确定因素。在执行行政决议的过程中，如何面对情势变更，法律亦规定了行政行为的适当变化与灵活应对，赋予了变更行政协议的强制性、单方性，从而影响行政契约的安定性和制约性，这就需要通过一定的行政手段给予行政相对人安抚和救济。比如，某行政相对人依法获得建设一栋三层楼房的建设许可，后来因规划调整的原因，行政机关通知行政相对人只能建设一层。这时，行政机关与行政相对人原签订的建设许可协议与行政规划出现冲突，在施工尚未开始的情况下，行政机关可以变更或者废止建设许可协议，但依据行政协议，行政机关应当给予行政相对人适当补偿或合理安排。再如，行政相对人根据法律规定通过协议获得在公路的行人道上摆设报刊亭的许可，但由于该地段交通流量明显增加，该报刊亭如妨碍交通，行政机关可以撤销该许可协议，进而会造成原摆设报刊亭的行政许可协议的变更、解除，并对行政相对人造成损害，此种情况下，需要依照行政许可协议给予行政相对人适当、合理的补偿。FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2

五、行政协议中行政优益权规范运行的司法路径

基于行政权力行使可能带来的恣意，法律和司法解释从监督行政机关依法行政的角度，以行政诉讼为途径，以司法裁判为手段，对行政优益权的行使进行监督制约，并提出以下监督方式和途径：

一是将行政优益权的行使纳入行政行为的合法性审查范围。我国行政诉讼法规定了人民法院的受案范围，其中包括了行政协议。最高人民法院关于审理行政协议案件的司法解释将行政机关作为被告签订、履行、变更、解除行政协议时是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等六个方面的内容纳入对被诉行政行为的全面的合法性审查，①且不受原告诉讼请求的限制。前述六种情形涵盖了行政机关在行政协议中行使行政优益权的全部种类，也是人民法院在审理此类案件时应重点审查的事实问题和法律问题。比如，在某中部省份高级人民法院审理的财××矿业公司与华××矿业公司、华××煤业财产损害赔偿纠纷一案中，二审法院认为，由于财××煤矿系在华××煤矿矿界范围内的采空区进行建设，对财××煤矿生产开采行为的合法性问题审查，应是对全案民事损害赔偿进行审理的基础，因而应就当地行政职能部门对财××煤矿进行相应生产运行的行政审批等问题进行合法性审查，并以此为由将该案发回一审法院重新审理。

二是规定行政优益权的裁判模式。因行政优益权的行使既可能损害行政相对人的利益，也可能存在行政机关为保护行政相对人的利益而在行政协议履行中出现重大不利于行政相对人的情形时，利用行政优益权有意作出有利于行政相对人的行政行为。故最高人民法院关于审理行政协议案件的司法解释针对不同情形规定了不同的裁判模式：既可驳回诉讼请求;亦可在一方撤诉、故意损害对方利益的情况下，赋予审判机关审查并裁定不予撤诉的权力;对于行政机关行使行政优益权存在违法的，人民法院还可以依法判决继续履行行政协议，给行政相对人造成损害的，可以判决行政机关采取补救措施以及赔偿损失。比如：在我国中部某省××县自然资源局与陈××、××县政府采矿权出让合同纠纷一案中，二审法院认为，相关行政机关在明知国家政策调整的情况下，对于应当规避的合同风险没有予以及时、正确规避，反而要求合同签订相对方在采矿权办证审批问题上“先上车后补票”，作为了解政策并进行招商引资的一方，损害了合同相对方的信赖保护利益，应当承担相应的损害赔偿责任，并在依法鉴定的基础上判决该行政机关依法赔偿采矿权投资人经济损失1200余万元。

三是规定行政相对人因行政机关滥用行政優益权而受损的救济途径。为了防止行政机关滥用不平等的行政协议关系有意损害行政相对人的合法权益，或者行政机关为了弥补行政决策失误、掩盖违法行为而以行使行政优益权为手段造成行政相对人权益受损，最高人民法院关于审理行政协议案件司法解释规定，即便是合法的行政行为，造成损害的，行政相对人仍然可提起行政诉讼，行政机关因履行行政职权违约并造成行政相对人履行费用明显增加或者遭受损失的，行政机关也应当依法补偿。

总之，法律对社会关系地调整要受到一定的社会价值观制约。在当今社会，各种利益主体并存，各种市场主体利益交织，不同利益主体价值取向不一，甚至相对而立，法律适用者在法律适用过程中不仅要权衡法律内在价值，还要权衡法律外在价值。在这些价值权衡中，最重要的是公共利益优先还是个人权益优先[2]75，以行政谦抑性原则实现两者之间的平衡。用法治手段将行政权力关进制度的笼子，将行政协议的签订、履行、解除和救济等问题制度化、法治化，促使行政机关主动坚持行政谦抑性原则，依法、规范、有序、适当地行使行政优益权，这既是全面贯彻习近平法治思想、切实保障人民群众合法权益的重要遵循，也是实现良法善治、促进社会公平正义的价值追求。

参考文献：

[1]王维达.通过私法完成公共任务及其在中国的发展[J].同济大学学报（社会科学版），2003（2）：26-30.

[2]杨科雄，郭雪.行政协议法律制度的理论与实践[M].北京：中国法制出版社，2021.

[3]赵宏.法治国下的行政行为存续力[M].北京：法律出版社，2007：114-115.

[4]王海峰.试论行政协议的边界[J].行政法学研究，2020（5）：24-36.

责任编辑：杨 炼FAE296FA-3BE1-40EA-A024-E32BF02FC6F2