民族地区公共卫生体系建设研究

孟佳佳

建立完善新时代民族地区公共卫生体系建设，提升少数民族群众健康素养，是一项极为重要的基础性工作。少数民族地区在地理位置，人口分布，文化习俗和产业结构上具有一定的特殊性，通过分析民族地区公共卫生发展情况，揭示民族地区公共卫生面临的发展困境，从强化法治保障、优化公共卫生资源配置、完善财政投入机制、完善防治结合体制机制等方面构建起强大的公共卫生体系，将民族地区健康事业推向高质量发展的新阶段。

截至2020年，民族八省区实现了三甲医院全覆盖，基本公共卫生服务的内容不断丰富，不断发展具有民族特色的中医药服务。专业公共卫生机构、床位、人员配置在不同地区之间分布不均，不同区域之间公共卫生资源存在较大差距。根据《2019中国卫生健康统计年鉴》中卫生资源数据得知，2018年民族地区中只有广西在专业公共卫生机构数、人员数和床位数等三个指标上均高于全国平均水平，而其余几个省区在基本专业公共卫生资源均与全国平均水平存在明显差距。

西藏、青海、宁夏地区专业公共卫生机构人员配备低于全国平均水平。2018年民族地区每千农村人口乡镇卫生院床位数平均为1.31张，而同期全国平均为1.43。截至2018年年底，民族八省区每万人口全科医生数平均为1.71，而全国同期为2.22，与发达地区相比，差距更为显著，每万人口全科医生数浙江是西藏的4.45倍。以内蒙古为例，专业公共卫生机构床位数占医疗卫生机构总床位数的2.7%，低于全国水平0.5个点；截至2016年底，在西藏仍无专科疾病防治院，青海也仅仅只有一家。2017年内蒙古、广西、贵州、云南的人均卫生总费用低于全国平均水平；2017年，北京、上海人均卫生总费用分别为10106.42元、8630.30元，民族地区人均卫生总费用普遍低于北京、上海地区；此外，在财政收入有限的民族地区，用于保障民生的财政支出往往捉襟见肘，基本公共卫生服务水平与发达地区具有较大差距。

公共卫生法律制度不健全

此次疫情防控实践可以看出，民族地区公共卫生法律制度显然难以满足新时期民族地区公共卫生治理需求。公共卫生体系在实际的运作过程中缺乏专门立法的制度保障与相关配套自治立法。现阶段民族地区互联网、信息技术广泛应用，地域人员流动、卫生资源分布等呈现新的特征，与此同时，民族地区的农村牧区存在点多面广、法律和工作监督不到位等情况。面对新情况新问题，民族地区部分法律条款跟不上时势，地区特色和现实需要反映和考虑不足，民族地区现有公共卫生法律有待完善。

公共卫生资源配置失衡

此次新冠疫情暴露出现今民族地区公共卫生体系建设在配置、技术、人才等方面存在不合理。大部分民族地区技术装备落后，信息资源短缺，大多数信息共享平台尚未得到充分利用，甚至有些偏远地区没有网络覆盖，影响对口帮扶工作特殊（疫情）时期重要防控信息的传递。在公共卫生队伍方面，公共卫生医护人员学历、职称偏低、专业能力欠缺。从学历层次看，民族地区省会城市的大医院中公共卫生技术人员基本都具有本科及以上学历，部分还具有硕士、博士学历；而在基层乡镇卫生院的医疗人员则大多仅为大专甚至中专学历。

财政保障机制不完善

十八大以來加大了对该领域的财政基金投入，但由于民族地区经济相对落后和政府财政实力较弱使得民族地区对公共卫生体系建设投入实际操作过程中，普遍存在公共卫生资金分配迟缓、资金到位慢、支出标准不统一的问题。由于政府的财政投入大部分投入大型医疗机构，存在“重医轻卫”的倾向，在预防医学及公共卫生方面投入的经费比例较低，公共卫生体系建设缺乏运行保障机制，在偏远地区的疾控人员薪酬待遇得不到提高，影响疾控人员参与公共卫生防控工作的积极性。此外，对城镇与农村牧区的投入存在一定的差距，城镇享有的公共卫生资源总量和人均享有量都明显高于农村牧区。

防控体系薄弱

民族地区医疗体系存在“重医轻防、过度医疗”的问题。民族地区面临人口居住分散，可及性受限的不利条件，无法充分发挥其防控功能，城市居民的就医可及性相对农村牧区较好。公共卫生防疫体系发展乏力，医防结合机制构建缺乏底层基础，各级疾病预防控制机构与医疗机构间信息共享不畅、联通共享不够。此外，民族地区基层群众受教育程度普遍不高，语言沟通不畅，加上疾病防控知识宣传手段方式方法比较单一，没有充分利用信息化发展的新成果、新手段，传染病防控知识宣传难以做到及时、全覆盖宣传，加大了地方公共卫生防控的难度。

强化法治保障

民族地区应吸取此次疫情实践经验，总结民族地区公共卫生法律体系的不足，完善公共卫生领域相关法律法规建设。首先，坚持以保障和促进健康为出发点，以各族人民健康为中心的法治理念。其次，通过广播电视、权威微信号、相关网站等多渠道为民族地区群众传播传染病防治内在规律和基本常识。最后，民族地区各级政府应在州、县、乡、村四级疾病预防控制体系建设、公共卫生资源配置、财政投入以及少数民族公共卫生专业技术人才培养等方面，加强执法活动的标准化、创新化和精细化。同时，规范化基层公共卫生监督机构建设，构建“定格定员定责”“横向到边、纵向到底”的公共卫生监管工作网格，建立长期性、持续性的公共卫生法制体系。

优化公共卫生资源配置

通过优化公共卫生资源配置，着力提升公共卫生在基础设施上扩容提质，充分考虑农村牧区卫生特点，因地制宜调整基层卫生机构空间布局，增加牧区卫生室的数量，注重提高病床的使用效率，创新基本公共卫生供给模式，确保区域、城乡和层级之间的合理配置。扩大民族地区网络覆盖，以大数据手段创新民族地区公共卫生服务水平，构建智慧型公共卫生体系。民族地区应依托现有区域卫生信息平台解决偏远地区群众就医问题，节约就医时间和经济成本。切实保障公共卫生医务人员权益，合理并动态调整人事薪酬制度，提高对“赤脚医生”、“马背医生”等乡村医疗卫生人员的待遇水平，加大预防医学与临床医学、护理学等专业人才培养力度，引进少数民族全科医学人才。

完善财政投入机制

建立公共卫生财政保障机制，应明确政府在公共卫生工作中的职责，要充分考虑民族地区的特殊情况，应该采取差别化政策，适当加大中央对民族地区的医疗投入力度与技术支持，扶持民族医院、社区民族医务诊所的发展，完善民族地区公共卫生体系建设。同时要科学合理调整民族地区财政公共卫生支出比例，民族地区多为农牧区，重视农牧区公共卫生健康工作，对乡、村基层卫生机构补助力度，适当减轻民族地区农牧民公共卫生费用负担。除了政府的财政保障以外，适当丰富社会参与主体。同时，随着国家三胎政策的开放，必须加大对民族地区妇幼保健领域基础建设、设施投入和人员支持。

完善防治结合体制机制

注重公共卫生防控与地方性传统文化的有机调适，切实发挥民族医药及民族诊疗方法在基层公共卫生防控中的独特优势，深入挖掘各民族传统医药特色，加以推广和创新，加强公共卫生信息化建设，实现医防信息网络互联互通。此外，大多数民族地区都属于贫困地区，应强化对少数民族群众进行国家通用语言文字教育，各级公共卫生机构应大力宣传健康的生活习慣，增强民族地区群众公共卫生防控意识，建立防疫防控、公共卫生、民族健康融合发展的协同机制。内蒙古草原上组建了“乌兰牧骑-走基层巡诊医疗队”实现优质医疗资源向基层下沉，深入到贫困旗县、少数民族聚居区等2000多个服务点开展预防知识宣讲活动，筑牢公共卫生安全防线。

“悠悠民生，健康最大。”由于区域环境存在特殊性、多元性、差异性和复杂性，现阶段民族地区公共卫生事业发展相对滞后，要突破完善民族地区公共卫生体系建设，就必须结合少数民族地区特征和现实需要从多角度多层面着力，通过制定和完善相关立法，优化公共卫生资源配置，强化公共卫生信息化建设，完善防治结合体制机制，构建现代公共卫生体系，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

[本文系基金项目：内蒙古自治区2020年研究生科研创新资助项目“民族地区公共卫生体系建设研究”（项目编号：SR2020142）的研究成果。]

（内蒙古民族大学）

参考文献：

[1]郝模，李程跃，于明珠，徐天强，郝超，陈政，沈群红，徐凌忠，蒲川，胡志.新时代公共卫生体系的思考与研究[J].上海预防医学，2017，29（12）：905-906+910+907-909.

[2]方静文.民族地区公共卫生服务体系的完善[J/OL].民族学刊：1-9[2021-05-21].http：//kns.cnki.net/kcms/ detail/51.1731.C.20210430.1102.012. html.

[3]李俊清，蒋祎.民族地区公共卫生服务的制约因素及其治理[J].中国行政管理，2020（05）：126-132.

[4]柳建文.防控能力建设、资源优化配置与国际协作：我国民族地区公共卫生治理研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2021，38（01）：102-109.

[5]刘凤彦，李玉勤.农村公共医疗卫生体系建设的积极探索——农村公共医疗卫生体系建设研讨会综述[J].农业经济问题，2004（05）：74-77.