论地方特色农业保险的现状及应对策略

□卢晓娇

（睢宁县梁集镇综合服务中心，江苏 徐州 221245）

2004 年我国政府提出了政策性农业保险制度，各地先后对部分农产品进行试点。睢宁县于2007 年下半年开始启动政策性农业保险试点工作，梁集镇作为第一批试点区域，率先尝到“甜头”。近年来，该地随着农业保险范围的逐步扩大，使很多农民的农业生产信心大大提升，为更好地促进农业产业发展，进一步调动农民生产热情，睢宁县作为农业大县，立足本地实际，针对本地的主要种养殖业和西瓜、苗木、果树、稻蟹、生猪、奶牛、中草药、瓜蒌等特色农业产业，开设了种植业保险、养殖业保险、高效设施农业险、指数类保险、收入类保险、农机具保险、农产品质量安全保险、高标准农田建设工程质量潜在缺陷责任保险、土地履约保证保险、冷库保险、“活猪质押”等，扩大了农业保险范围，满足新型农业经营主体多层次、差异化的保险需求，增强农业产业防灾减损能力，为保障睢宁县特色农产品发展，促进农业产业提质增效、实现高质量发展提供支撑。但是，睢宁县梁集镇在发展特色农村保险的过程中仍存在一些不足，需要进一步完善和优化，以便于更加深入、有力地推进本区域经济的高质量发展。

1 特色农业保险对地方农业产业发展的重要价值

1.1 有助于增强特色农业的抗灾能力

就农业而言，自然条件及气象灾害是其发展的最大影响因素，地方特色农产品对自然生长条件、农业基础设施、管培技术等要求更高，抵御自然灾害的能力更弱，因灾减产降质的损失风险更大。尤其是某些地区由于自然生态较为脆弱，各种灾害频发，致使农业产业存在诸多发展风险，给经营组织和广大农户造成巨大经济损失。地方现有的政策性农业保险通常只针对普通的农作物，其保障的范围较小、赔付较低，对新型的农业产业不适用，导致其灾害损失无法弥补，因此有必要针对特色农业产业设立专门的保险服务。这些特色农业保险，基于所保对象的属性、生产环境和产品价值等主要因素，合理设置保费、赔付比例及认定标准、保障范围等，使得其保障更有针对性，农户通过购买特色保险当农作物遭受自然灾害破坏时就可以得到相应赔付，以此弥补经济损失，可以为持续发展特色农业产业提供后劲。

1.2 有助于优化农业产业结构

从我国农业经济体系来看，农（种植业）、林、牧、副、渔几大主业的发展水平仍参差不齐，产业产值及规模量也不均衡。不少地方偏重于一项或两项，而其他产业明显滞后，虽然某些方面形成了特色和规模，但由于产业内部发展不协调而成为拖累。与之同时，即便在同一产业领域内也存在经济结构失衡，如传统粮食种植规模偏大，经济作物种植比例较小；自然林较多，经济林较少；家禽养殖和畜牧饲养比例失调等。

总而言之，产业结构上的失衡问题集中体现为低质化传统产业过重，高附加值产业不足且产值增长乏力，使得我国农业经济的整体竞争实力较弱。是由于新兴的特色农业存在较大风险，当地群众无力承担，因此不愿意尝试，使得特色农业产业推广困难或发展缓慢。特色农业保险让广大农户生产有了保障，解决了特色产业推广发展的后顾之忧，同时借助特色农业保险，政府对本地特色产业、新型农业、高附加值农产品等实施专项补贴，引导农民生产经营转型，从而有效调整和优化农业产业结构，助力区域农业经济均衡发展。

1.3 有助于降低信贷风险和保障产业发展

农业生产特别是发展特色农业产业，必须要有生产资料及经济上的基本支撑，比如适种土地、农药化肥、农业机械、农业设施、资金等，然而多数农民经济实力有限，仅能满足最基本的生产作业，对于需要更高成本投入的特色农业产业往往力不从心。虽然农村信贷和政府专项资金补助可以缓解这一现象，但由于农民普遍偿债能力较弱，加之农业生产风险的突发性，会造成信贷资金难于回笼，且放贷标准的提高也使得农民贷款不易。特色农业保险可为农民发展特色农业提供全面保障，农民可凭保险单向银行申请农业贷款。当农民因灾无力偿还贷款时，保险机构与信贷机构展开业务对接，由保险公司按比例进行负担，既解决了银行信贷的资金安全担忧，又确保农民有资金从事特色农业生产，可促进地方特色农业经济提升。

2 睢宁县梁集镇特色农业保险发展现状

自国家政策性农业保险全面实施以来，徐州市积极响应，在各县镇加强宣传推广，睢宁县专门成立了政策性农业保险试点工作领导小组，指导县域各镇（街道）“三农”保险服务站抓住外出务工人员返乡收种的有利时机及“逢集日”，以拉条幅、易拉宝，发放宣传册和单页，设宣传点、进村入户、田间地头宣讲、自媒体宣传、开展知识竞赛等多种有效形式，提高农户对农业保险的认识，带动区域特色农业保险的较好发展。

2.1 加大地方政策支持力度

党的“十九大”在乡村振兴战略中要求要优先、重点发展农村经济，全力推进农业农村现代化进程，与此同时进一步强调了政策性农业保险及特色农业保险的重要性。在此背景下，徐州市以强化政策性农业保险为目标，由财政局牵头实行市、县的特色农业保险财政两级补贴政策，还划拨了专项财政资金用于对特色农业保险的奖补，进一步提高了现行分档奖补百分点。此外，市、县政府还积极探索将特色农业保险与良种良法推广、农业基础设施建设、土地流转整合等农业产业化政策充分结合，以便于发挥政策合力，引导和促进全域农业规模化、集约化发展。

2.2 增设农业保险承保机构

随着国家“三农”工作的逐步深入，政策性农业保险得到进一步推广落实，各大保险机构凭借敏锐的商业嗅觉纷纷布局和抢占农业保险市场，针对农业保险业务简化流程，提高保险承保理赔时效。截至2016 年，睢宁县只有1 家承办农业保险业务的保险机构，截至2017 年增至两家承保机构；2018 年至今增加到3 家承保机构。至2020 年底针对全县区域内的农业项目，先后开办44 个农业保险险种，仅2020 年为20 多万农户提供43.04 亿元的风险保障，保险赔款达到1.17 亿元，惠及11.94 万受灾农户，有效减轻了农户的经济损失，保证了区域特色农业产业安全。

2.3 农业保险发展形势较好

江苏省的农业保险事业一直以来走在全国各省的前列，其中徐州市又是全省农业保险发展的龙头。随着乡村振兴战略的全面实施，近年来徐州特色农业保险获得迅速发展，农业保费收入在全省连续6 年排位第二，2020 年为农业提供近百亿元风险保障，涉农保险品种扩大到38 个。当前，徐州市针对各县、乡镇的特色农业产业，结合相关农业企业和种养殖大户对资金的需求，针对性地推出了涉农贷款保证保险和农业保险保单质押融资等，帮助广大农户和经济组织获得了更多的生产资金。

3 睢宁县梁集镇特色农业保险的发展问题

3.1 需加大特色农业保险覆盖面

从近年睢宁县的特色农业保险发展情况来看，保险的覆盖范围相比以往有了很大的扩展，然而主要集中在规模较大的农业设施、个别产业及大型农业经济组织上，对于相对较弱的农业产业的支持不高，特色农业保险的覆盖范围较狭窄，服务类型较单一。当前梁集镇的特色产业：苗木、火龙果、草莓、莲藕、稻蟹养殖、稻虾养殖、中药材种植等特色农业保险的覆盖率基本达到60%，与传统政策性农业保险如主要种养殖业覆盖率95%等相比还有一定差距，并且就特色农业而言，由于普遍比传统农业的投资成本更高、风险更大，因此农户的生产顾虑也较多，如果农业保险不能全面覆盖支持，那么势必将严重影响到本地特色农业的发展水平。

3.2 需不断丰富特色农业保险险种

特色农业是农村产业经济的新支柱，随着地方产业结构的不断调整和优化，出现诸多新兴的农业产业类型和农产品种，为给予更好的发展保障，就需要各地立足实际不断丰富特色农业保险险种。睢宁县梁集镇目前享有特色农业保险的主要产业代表为苗木、西瓜、莲藕、中草药、稻蟹和稻虾养殖等，其他的小众新兴农业产业并没有得到足够保障，当前的特色农业保险与地方特色小农的发展需求还有差距，诸如苗圃、花卉、水产、蔬菜、特色水果等，其特色农业保险险种还不够合理和健全，这也使得新兴的特色农业产业难以快速、稳定发展和壮大，无法有效增强地方特色农业经济实力。

3.3 农业保险承保运作机制有待完善

目前，绝大多数地方政府都是采用“政府+市场”的承保机制，即由政府引导，保险公司承办，市场化运作的模式，睢宁县也不例外。虽然该模式有助于增强参保农户的信任，便于较好宣传和推广特色农业保险，但是也存在运营脱节的情况，地方政府尤其是基层政府往往习惯于侧重对上级政策的执行，忽略对市场形势的关注，使得地方特色农业保险服务与特色产业发展实际不相适应。同时，大多数特色农业保险都是由政府和经济组织引导代办，农户只管缴费，很多农户对所投保的特色农业保险的保障内容、赔付标准及费率等都不够了解，对出险后自身能获得的利益不清楚，容易发生恶性事件。发展初期的特色农业其保险风险较高，保险公司也面临较大的资金压力，使得受灾农户得不到及时有效的补偿。虽然徐州市推出了“银保财互动”政策，进一步刺激农业信贷，然而在实施中却没有系统的支撑机制，导致保险公司与银行等金融机构未形成合力。另外，地方政府在加大对特色农业保险的财政补贴力度，却因为不注意对产出效果的考核测评，存在虚增保险标的、代缴农户自缴保费等相关问题，致使运作不规范，资金利用不合理，不能起到真正缓解问题的作用。

4 睢宁县梁集镇特色农业保险的发展策略

新经济背景下，开发特色农业保险需要政府、保险公司及金融机构及广大农户的共同支持，要立足梁集镇本地农业经济的实际情况，结合市场行情，开发设计丰富多样的特色农业保险险种，形成一个完整的地方特色农业保险服务体系。

4.1 持续拓展特色农业保险的覆盖范围

乡村振兴产业兴旺是关键，多元的农业产业类型可以充实和优化农村经济结构，也可以促进农业增效和农民增收，为扶持各类新兴的特色农业产业的健康发展，睢宁县梁集镇的特色农业保险服务必须做到全面兼顾、重点突出，加大对有发展潜力和高附加值的地方特色农业的风险保障力度。要进一步加强对现有特色农产品的特色保险保障，增加对传统农业产业的保险力度。还要不断加强农业供给侧改革，持续优化和开发新产业，同时加快推进畜牧、水产、蔬菜、水果、中草药等现代特色农业保险的试点工作，在不断创新丰富已有地方特色农业保险品种的基础上，争取每年由财政补贴的特色农业投保面积持续递增，切实做到对本地特色农业的应保尽保、重点覆盖。

4.2 建立健全地方特色农业保险体系

鉴于梁集镇传统农业占整个区域产业的比重较高，特色农业发展相对较慢，生产风险较大等问题，地方政府必须坚持因地制宜合理选择经营模式，充分运用政策性保险的优势，联合各类保险企业、金融机构、农民专业合作社及家庭农场等，拓宽融资渠道，开发多样化的特色农业保险险种，构建一个农业保险新格局。要以财税政策等红利，刺激和吸引更多的商业性承保机构入资特色农业保险市场，政府可以对用于特色农业保险的保费给予一定补贴，对直接投资或参与特色农业产业生产经营的企业给予税收减免和用地审批优先。要深化特色农业保险险种的开发，地方政府应与各类保险公司密切合作，在实地调研的基础上借鉴国内外先进经验，结合保险市场形势，针对本地不同种类的特色农业设计与之适宜的保险项目、保险权责、保险费率等，如收入保险、大蒜价格指数保险、“玉米+期货”保险、气象指数保险等，保险机构应从灾后补偿的单一目标转向服务农业现代化的多重目标，从基础的经济补偿向防灾减灾、扶贫开发、担保增信等综合功能进行拓展。要切实按照“保本微利”的服务原则，建立费率动态调整机制，通过降低费率、扩大保险责任、增加保险金额等措施，减轻投保人负担，构建保险责任广、保障程度高、理赔程序简的产品体系。

4.3 进一步优化特色农业保险运作模式

对于地方特色农业保险，除了地方政府要加大政策宣传和推广工作力度，提高农户的参保意识外，还要求各类承保机构完善基层服务机制：一种是保险公司自行在镇村设立服务点，直接服务农户；第二种是保险公司与基层乡镇进行合作，联合设立农业保险服务站，聘请基层农林干部或相关人员协办特色农业保险的承保、理赔业务。虽然第二种运作模式在成本控制方面更有优势，但是链条长、环节多且管控难度较大，也容易产生权责不清的问题。而鼓励保险公司直接设立基层服务网点，专业负责农业投保、承包及核保工作的全系列工作，向农户讲清所投保险的相关内容，确保其知情权，并且不断提高服务能力有利于实现特色农业保险服务的长期效益。要确保保险市场的独立性。地方政府应明确自身责任和市场经济的关系，充分发挥自己的引导功能而不是“完全主导”，在推行和实施特色农业保险的过程中，遵循保险市场的客观规律，尊重保险企业的自主经营权。此外，还需要完善风险防范机制，健全农业保险再保险体系，对于地方新兴特色农业产业或易受灾产业，应实行大灾分散机制，应由农户、政府、保险公司三方按照各自比例共同出资投保，从而实现风险共担，减轻农户损失。

5 结束语

特色农业保险为地方农业的可持续发展提供了重要保障，也是平稳推进乡村振兴的有效途径。就睢宁县梁集镇的特色农业保险工作而言其整体发展形势较好，加强特色农业保险品种开发，不断扩大保险覆盖范围，健全特色农业保险体系和优良的运作模式，将更有利于当地农业经济的发展。