重庆市政策性农业保险发展现状、问题及建议

□周小春，华 谊

（1.重庆市合川区钓鱼城街道民营经济及农业服务中心，重庆 401520；2.重庆市九龙坡区农业农村委员会，重庆 400051）

农业发展有生产周期长、受环境影响大、投资风险高等弱质性特征，大力发展农业保险对稳定农民增收、化解经营风险、提高抵御灾害能力具有切实意义。中央一直高度重视农业保险工作，自2004 年中央一号文件首次提到政策性农险制度建设以来，每年中央一号文件均对推进农业保险工作提出了具体要求。政策性农业保险是现代农业农村发展的重要基础保障，是乡村振兴和脱贫攻坚的重要措施。

1 重庆市政策性农业保险发展现状

重庆市于2007 年正式启动农业保险，近年来取得了快速发展，呈现出业务规模稳步增长、保障范围持续扩大、覆盖区域不断拓展、补贴险种稳步增加、服务体系逐步完善的良好态势。

1.1 体制机制逐步完善

2020 年重庆市财政局、市农业农村委、市林业局等5 个部门联合出台《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，文件要求进一步完善农业保险政策，优化农业保险运行机制，推进农业保险高质量发展。2021 年重庆市对区县优势特色农产品险种实施以奖代补政策，将原有的直接补贴改为奖励性支持，进一步扩大政策性农业保险的覆盖面，满足农民多元化的风险保障需求。2022 年重庆市财政局、市农业农村委、市林业局、重庆银保监局、市金融监管局等部门印发《政策性农业保险承保机构绩效评价管理办法》，对绩效等次为优秀或良好、且综合得分排全市前三的市级承保机构，市财政给予一定资金奖励，并在下一轮遴选时加分。对单次绩效评价为不合格或服务期内连续两年评定为基本合格的，根据不同情形，取消剩余服务期限内相应承保资格。

1.2 产品种类不断丰富

近年来，重庆市大力开展能繁母猪、生猪、奶牛、柑橘、森林等政策性农业保险的试点，成效显著，深受广大农业生产经营者欢迎。2019 年重庆市已开展政策性农业保险险种超过40 个，各级财政安排补贴资金4.59 亿元，实现保障总额430 亿元。农业保险产品由保成本向保收益、保收入等更高层次跨越，试点开展了水稻、柑橘、山羊、生猪等农产品收益保险，玉米、鸡蛋等期货价格保险。重庆市綦江区、江津区、永川区等地将保险标的由农业产品扩展到土地经营权，探索建立了土地经营权流转履约保证保险，引入保险机构对土地流转双方的合同行为进行担保。

1.3 保障水平不断提高

重庆政策性农业保险经过多年来发展，已基本形成既保成本又保收益、既保灾害又保价格、既保大宗又保特色、既保生产又保产业的保障体系，有效减轻了农民遭受自然灾害的负担，给农民吃了颗定心丸，让农民干农业更有底气。如2018 年全市政策性农业保险的保障额度高达290 亿元，近50 万户农户受益。在增加保障额度的基础上，重庆市还积极加强财政补贴力度，如在2018 年对18 个扶贫开发重点区县的建档立卡贫困户参加生产灾害政策性农业保险，市财政在承担既定保费份额基础上，再按总保费5%补助，同时还鼓励区县提高种养业生产灾害险本级财政补贴比，以降低种养业主成本。

2 存在的问题

2.1 服务能力有待提升

2.1.1 服务基层力量不足

重庆市集“大城市、大农村、大山区、大库区”为一体，重庆市山地、丘陵占地面积达90%以上，农业种养两业的规模化程度不高，保险标的点多面广，展业、承保、查勘理赔的成本高。许多保险机构为控制成本，未设立农村基层服务网点，对基层服务体系的投入和专业服务队伍建设不足，农户无法有效获得专业性建议，购买保险不便捷，损失发生后无法及时得到理赔查勘，影响了农户的体验感。

2.1.2 保险品种较单一

近年来，重庆市农业政策性保险的品种不断丰富，重庆市政策性农业保险险种已超过40 个，涵盖水稻、玉米、油菜、马铃薯等种植业和育肥猪、能繁母猪等养殖业。但离农业生产实际需求仍有一定差距，重庆市各地区发展的优势产业不同，面临的风险因素也不同，保险机构未能充分结合当地农业特色、农户需求和风险因素进行产品设置，导致开发的农业保险品种较单一，难以有效应对农产品多样化、农民需求多元化的现状。

2.1.3 农户投保积极性有待进一步提高

重庆市农业产业化程度低，农业生产受自然条件影响较大，长期存在“靠天吃饭”，且农民文化程度相对较低，缺乏风险防范意识，对农业保险认识也不足。有些人甚至错误地认为农业保险是变相地向农民收费，投保农业保险不仅会加重生活负担，而且购买保险手续繁杂，索赔程序多。为了避免麻烦，自然也不愿意购买。殊不知，购买农业保险是提高农业抗风险能力、避免自身利益受损的有效途径。由于缺乏农业保险的意识，农民主动投保积极性普遍不高，使农业保险发展规模受限，发展速度缓慢。

2.2 创新应用不足

2.2.1 科技投入不足

目前重庆市农村信息化基础还较薄弱，财政资金和保险机构对农业保险科技创新的投入有限，暂未形成长效的农业保险科技创新应用机制，农业保险的电子化和互联网化，如数据采集、传输、存储、共享等发展滞后。加之现在农村种地的基本上都是中老年人，年轻人都外出打工。部分中老年人甚至不会操作智能手机，自然也谈不上利用手机等移动终端获取农业保险等相关信息，农业保险信息服务的覆盖率较低。农业农村信息化程度低、农业保险科技投入不足、农民接受新科技能力弱已成为制约重庆市农业保险科技应用和发展的重要因素。

2.2.2 管理运营体系不健全

农业保险费率厘定的专业化和精细化缺乏，存在先办理后报备、协议赔付、无理拒赔、平均赔付甚至虚假理赔等情况。这些行为不仅严重侵害了投保农民的利益，造成政府补贴资金的流失，也违背了政策性农业保险建立的初衷，在一定程度上增加了农业保险的经营风险。

2.2.3 大灾风险分散机制不完备

重庆市灾害种类多、频度高、强度大，而且影响范围广、承灾能力和抗灾能力均较低。但目前重庆市农业大灾保险发展处于起步阶段，未建立大灾保险分散机制，采用的是传统的“以险养险”的模式，一旦发生大面积灾害，保险机构赔付金额较低、保障能力较弱，对无法有效解决灾后再生产，就会面临巨大保额赔付，致使许多保险机构不敢深入涉足农业保险工作。

2.3 政策支持不够

2.3.1 对承保机构政策扶持力度不大

重庆市对保险机构的政策扶持主要体现在税收上，如免征农业保险营业税，所得税应税基数9 折计算等，对保险机构而言，开展农业保险工作动力不足，间接导致承保机构不多，目前全市具备资质承保的机构共9 家。北京市、河北省等地已兑现按照保费比例由政府给予农业保险机构工作经费补贴的政策。

2.3.2 对专业人才培育不够

农业保险相对较为专业，区县农业、财政主管部门普遍缺乏相应人才，对保险机构提供的农业保险产品条款、赔付比例是否恰当难以作出准确判断，在开展农业保险承保机构招投标时，对承保机构的标准和赔付程序把握不准确，容易导致选中的承保机构资质水平和服务质量不高、产品不适合本地区的情况。

2.3.3 经费保障不足

我国对农业保险的政策支持仅限于保费补贴，相较于国际上保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠等支持力度，政策支持的广度和深度、管理组织的力度和专业性都有较大差距。同时中央、市级财政资金并未给区县安排工作配套经费，基层开展宣传、培训、聘请第三方咨询、评价等相关工作均无经费保障。

3 对策与建议

3.1 完善农业保险服务体系

3.1.1 打通服务群众“最后一公里”

加强农业保险基层投入，合理布局基层服务站点，壮大基层协保员队伍，把服务关口向前移，提升农业保险服务质量，确保农户足不出村就可投保，不断做细做优理赔服务，切实维护投保农户的合法权益，提升农户满意度。加强产品和政策的宣传，用好用足相关农业保险保费补贴政策，按照应保尽保的原则，鼓励农户和农业生产经营者参保，提高农业保险的覆盖面和参保率。

3.1.2 建立农业保险相关信息互通共享机制

提升农业基础数据、灾害风险数据等监测站点布局密度，加强农业基础数据、灾害风险数据的统计，建立更精细化、时效性更强的农产品价格数据统计信息系统；进一步整合农业、财政、气象、公安、市场等部门信息资源，实现农业保险信息资源互联互通，有效推进农业保险信息完整性和精确度。

3.1.3 提升服务农业能力

保险公司和政府相关职能部门可通过走访、调查等形式，对基层农户的保险需求进行调研和了解。针对农户的需求，创新农业保险产品的开发，持续推进农业保险“扩面、增品”。不断丰富保险内容，扩大保险范围，构建保险责任广、保障程度高、理赔程序简、费率水平低的产品体系，逐步满足农民群众的需要。建议由农业研究机构（如中国农业科学院、农业部农村发展研究中心或者国务院发展研究中心的相关机构）承担风险研究和费率厘定任务，逐步建立完善农业保险费率精算制度及合理调节机制，科学合理精算农业保险价格（费率）。

3.2 加强改革创新

3.2.1 加强新技术运用

将大数据、无人机查勘、卫星遥感等现代科技手段，引入风险评估、现场查勘、定损等环节，切实提高承保、理赔等关键环节的准确性、科学性及理赔效率和质量。运用现代信息技术建立政府农业保险监管大数据平台，开展各类数据相互校验、大数据分析挖掘和服务效果评价，提高政府监管的及时和有效性，防范市场欺诈风险和套取政府保费补贴风险，提高政府决策的科学性，推进政府农业保险治理体系和治理能力的现代化，如北京市率先打造农业保险信息化管理平台，保险公司业务数据与政府主管部门实现实时连接。积极探索利用移动互联网、云计算、大数据等技术创新，通过保险连接更多有信用消费需求的用户，服务更宽泛的金融需求。

3.2.2 构建农业政策性保险发展新模式

建立多主体经营、多层次保障、多渠道支持的农业保险风险分散机制，根据农业风险损失的严重程度，通过财政托底、保险参与、再保介入等市场手段，由各级政府、农业保险机构和被保险者三方共同承担风险责任。积极探索“保险+合作社”承保新模式，鼓励合作社与贫困户签订订单生产协议，在生产的全过程中，由合作社组织统一参加保险、统一购买生产资料、统一生产流程、统一销售。示范推广“保险+期货”价格保险新模式，充分发挥期货市场的套期保值功能，分散投保的农产品价格下跌的风险。

3.2.3 加大政策性农业保险的宣传力度

加大农业保险宣传力度，拓宽农业保险知识的普及范围。通过宣传投保的好处，使农民更新观念，增强保险意识，使其充分认识到只要参加保险就能降低农业生产风险，只要有灾害发生就能得到应有的赔偿。通过培育保险意识使农民自愿地参加保险，以此提高农业保险的参保率和覆盖面。此外，重庆市农业保险可借鉴其他地区的发展经验，采取强制性与自愿性相结合的保险形式，例如，特定自然灾害频发的地区和一些关系国计民生的种养殖业可实行强制保险，并在政策上给予一定的倾斜，而对其他地区和农作物则采取自愿原则。

3.3 强化政府支持力度

3.3.1 完善工作职能职责

建议财政、农业等相关部门设立专业保险管理机构，专任其事、专司其职，提高服务效能。加强农业保险监管能力建设，在机构设置、人员编制、工作经费、业务培训等方面予以倾斜。建立工作会议联席机制。由市农业农村委、市财政局、市银保监等相关部门成立农业保险工作委员会，适时召开农业保险工作推进会，总结经验，梳理不足；组织区县农业和财政部门人员开展农业保险相关培训，提高业务素养；建立农业保险行业协会，不断总结承保理赔等关键环节的先进经验和做法，建立健全行业规范。

3.3.2 健全体制机制

建立健全农业保险监管机制、考核机制、奖励机制。进一步加大农业保险业务监管力度，严厉查处违法违规行为，并将农业保险的运行纳入考核；切实抓好农业保险市场规范，对保险机构资本不实、虚假承保、虚假理赔等一律依法依规严肃处理。同时，适时引入第三方监管机构，更好地维护参保农户合法权益。建立健全农业保险报案、立案、查勘定损、纠纷鉴定、理赔、建立和强化投诉处理制度，市级层面成立了农业保险核损理赔专家小组，负责重大理赔案件纠纷的技术裁定和争议调处工作，增强对农户利益诉求的响应性。

3.3.3 增加农业政策性保险经费投入

鼓励保险机构进行产品和服务创新，进一步完善政策性农业保险财政支持政策，加大扶持力度，在免缴营业税和印花税的基础上，进一步出台激励政策，提升保险机构参与农业保险的积极性，积极开发和推广农业保险创新产品，如天气指数保险、区域产量指数保险、农产品收入价格保险等。对尚未纳入中央、市级财政补贴范畴的收益保险及地方特色险种，按照一定比例给予保费补贴或奖补支持。安排农业保险工作专项经费，用于开展农业政策性保险的宣传和基层一线队伍建设等工作，切实提升农业保险工作水平。