土地流转背景下农村土地养老模式现实困境及对策建议

□李 柯

（河南理工大学测绘与国土信息工程学院，河南 焦作 454003）

据第七次全国人口普查公报（第五号）显示，我国60 岁及以上人口达到26 402 万人，占总人口的18.70%；65 岁及以上人口达到19 064 万人，占总人口的13.50%，分别较2010 年上升5.44 个百分点和4.63 个百分点。预计“十四五”期间，60 岁及以上人口和65 岁及以上人口占比将分别达到20%、14%，我国将进入中度老龄化社会，并持续向重度甚至深度老龄化社会迈进。

我国人口老龄化城乡倒置显著。相较于城市，农村老龄化程度和速度更为突出。虽然过去10 年我国农村地区逐步建立了全覆盖的基本养老保险制度，但是过低的保障水平难以满足农村老人的基本生活需求。2019 年我国城乡居民基本养老保险的人均待遇水平为1 942.56 元，仅为当年农村居民人均可支配收入16 020.70 元的12.13%，远低于国际劳工组织规定的55%最低替代率，严重低于5 335.50 元的2019 年农村最低生活保障标准。2019 年我国农村居民人均可支配收入仅为城镇居民人均可支配收入42 358.80 元的37.82%。农民收入水平远低于城镇居民的现实，加剧了农村养老困境。相比于城市，农村未富先老、未备先老的问题更为突出。

2016 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确“三权分置”的提法，要求科学界定三权内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的三权运行机制。土地“三权分置”成为农村新一轮土地制度改革的核心与重心。

从家庭联产承包责任制的“还权于农”到土地“三权分置”的扩权赋能，农民集体、承包农户以及经营主体与承包地相对应的权利关系由残缺变得明晰。农民凭借其集体经济组织成员的身份，享有承包地的更多财产权利，包括承包地的使用权、收益权以及转让权等一系列“权利束”。

土地要素市场逐渐从封闭走向开放，市场化程度日益加深，土地作为“资产”的属性增强。这意味着传统的土地保障内涵发生了变化，土地已不只是提供基本保障的生产和生活资料，而是可以通过流转和退出等方式，实现更加多样化运作的资产。

在土地制度改革不断深化的背景下，农民的土地权益有没有转化为养老收益？土地流转、土地退出以及土地征收这些资产化的运作方式是否能够增加农民的养老收入来源，从而改善农民养老保障？对于农民而言，其老年时期获得的经济收入即为养老收入，也就是所谓的经济保障。本研究将农村养老的现实问题置于新时期土地制度改革视域之下，实证检验土地资产建设对农民养老收入的影响，为改善农村养老保障提供创新性的实施路径。

1 土地养老模式理论层面分析

从产权理论来讲，产权一般由资源的排他使用权、利用资源获取租金的收益权和通过出售或者其他办法将资源转让给他人的转让权构成。其中，清晰界定的转让权包含着清晰的排他使用权和收益权，因此其发挥着更为关键的作用。土地要素市场化的经济本质是赋予农民土地转让权，通过市场机制完成土地转让，获得更多财产性收入。

完整的土地转让权可分为改变农地用途的外部流转和不改变农地用途的内部流转。前者主要是指土地征收，后者则包括土地流转和土地退出。本研究将重点探讨土地征收、土地流转以及土地退出3 条资产建设路径。

1.1 资产收益养老的共性

从提高养老收益来看，土地流转、土地征收以及土地退出3 条资产建设路径的本质均是农民通过让渡部分或全部产权获得财产性收益，增添补充保障，提高老年农民的经济保障水平，即将土地的实物保障转变为通过让渡产权来获取财产性收益的货币保障。

土地资产的资产化运作可以去除土地传统的保障功能，加快农民从土地保障过渡到社会保障的进程。长期以来，农民养老保障是以土地为载体的非正规保障，而土地的保障功能是建立在土地经营基础上的。随着农业收益下降以及年龄增大，这种保障能力是低层次且脆弱的。非正式的土地保障向正式的社会保障转变，是社会发展的必然趋势。建立城乡一体化、均等化的保障制度，是我国社会保障体系发展的目标之一。

1.2 资产收益养老的差异性

1.2.1 权益类型的差异

在当前农地“三权分置”改革下，土地流转是指土地经营权的流转，即拥有土地承包经营权的农户依法在一定期限内将土地经营权部分或全部让渡给其他农户或者经济组织，农户自身仍保留土地承包权。土地征收和土地退出则是农户对承包权的转让，其经营权也随之丧失。换言之，土地征收与土地退出均属于土地承包权的资本化，而土地流转则属于土地经营权的资本化。

1.2.2 收益类型的差异

土地流转属于在土地承包权稳定基础之上的土地经营权让渡，具有时限性和可逆性，故仅有货币收益。土地在农业内部流转，仅是农业生产规模效益提高后的有限增值，获得的土地财产性收益相对较低。土地征收与土地退出均以农民退出土地的承包权和经营权为前提，其实质是土地承包权和经营权的完全放弃。由于土地承包权和经营权的权利属性中涵盖了农地的保障和经济双重功能，故当土地权益转换为经济收益时，理应包涵货币收益和保障收益，因此获得土地资产的财产性收益应高于土地流转。具体分析框架如图1 所示。

图1 农村土地养老模式框架

2 农村土地养老模式实践中的困境表征

2.1 政府层面：资金短缺，无法大力推广

2.1.1 土地承包经营权退出的补偿资金来源问题

土地承包经营权有偿退出能否顺利推进的核心在于补偿标准和资金来源，这对地方政府、村集体的财政能力都提出了较高的要求。在现行政策设计下，农民只能将土地承包经营权退回给村集体，并由村集体对退出的农民进行经济补偿。有的地区在推行土地承包经营确权有偿退出实践中，补偿资金由国资公司、投资公司、农村按4∶4∶2 的比例出资。由于镇、村两级的财力有限，这种以政府出资为主的筹资方式仅能支撑小规模试点，难以满足大规模退地所需的补偿资金需求。

2.1.2 土地承包经营权退出后的农地利用问题

农民退出的承包地如何经营与发展？有些地区的做法是先接收农户申请，待土地全部收储完成后，再将其打造成高效农业园区或休闲旅游特色现代生态农庄。由于产业发展和收益存在严重的不确定性，这会导致政府垫付的土地补偿款难以按原计划收回，甚至陷入资金链断裂的危机。

2.2 农户层面：退地意愿不高

在土地有偿退出的试点推行过程中，农民参与意愿不高，原因主要是以下两个方面。

2.2.1 “捆绑式”的退地模式

农户需主动放弃土地承包权、宅基地使用权、村级集体资产收益分配权3 项权益，转户进入城镇生活，这种绝对化的“组合退出”模式让农户望而生畏。在农村，人们利用家中的自留地或院落生活空间从事蔬菜种植、家禽养殖等，满足日常饮食所需，生活成本很低，而城镇高昂的生活成本容易让人们产生较强的心理落差。

2.2.2 土地的多重保障效应

土地是农民的衣食之本、生存之源，具有生活保障、就业机会、直接经济、财产继承以及地产增值等多重效应。

首先，农民以土地为载体从事农业生产经营，收获农副产品和货币收入，至少可维持家庭基本温饱的生活水平。

其次，在当前农地“三权分置”稳定土地承包权、放活土地经营权以及土地承包关系“长久不变”等政策推进下，农民保留手中的土地承包权，既可获取土地经营权流转的租金收益，又有获取土地征收补偿的机会，更加不愿意将手中的土地承包经营权退还给集体。

3 完善农村土地养老模式的政策建议

3.1 建立健全土地流转市场

研究表明，土地流转能够显著提高老年农民的经济保障水平，且对经济匮乏的老人具有较强的养老补充作用。据此提出以下政策建议。

首先，加大土地流转市场培育力度。积极培育多元化的新型农业经营主体，如农民专业合作社、农业企业等，加大土地流转规模。规范土地流转市场的各项交易准则，减少交易成本和交易费用，提高土地流转效率。

其次，动态调整土地流转价格。土地流转是农户将其拥有的土地经营权进行市场化交易以获取经济补偿的行为。因此，土地经营权的流转价格是核心，决定了老年农民在土地流转中能否获益以及获益程度。需聘请专业的土地评估公司科学合理评估土地价值，保护老年农民在土地流转中的长期收益。

再次，促进老年农民参与土地流转。在土地流转之前，地方政府或村委会需对土地流转的方式、价格、期限和用途等重要信息张贴布告，实现土地流转的信息公开、监督和反馈，降低转出方的信息不对称性，提高老年农民参与的积极性。

3.2 建立土地退出补充养老机制

当前推进承包土地有偿退出的政策目标是推动进城落户农民彻底实现城镇化、市民化，促进土地资源的优化配置，提高土地生产效率，因而该政策的目标群体主要为有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户，尚未考虑到老年农民。事实上，农村渐渐“老”去已成事实，老年农业是当前中国农村普遍存在的农业生产形态。这批老年人进入高龄时期后，随着身体机能衰退和劳动能力丧失，当其无法进行农业耕作时，农业将面临严重的劳动力代际转换危机。政府在进行顶层设计时，政策目标群体理应增加老年农民，尤其已与子女分户居住的老年农民，积极鼓励并引导其退出土地承包经营权，获得养老资金。

首先，确定土地退出的补偿标准是重中之重。地方政府与村集体需科学评估退出土地的经济价值，借鉴土地流转、土地征收的补偿方式与补偿标准，综合考虑退出土地的补偿标准。

其次，应拓宽补偿资金的来源渠道。目前，退地补偿资金主要是政府出资，这对政府财政能力带来考验。建议建立政府、市场、社会等多主体共同出资的多渠道补偿机制。土地承包经营权的退出，不仅是对农民预期收益、机会成本以及所受风险的综合评估，更是农民心理认知问题。大多数农民表现出的“土地情结”，本质是由当前生存状态和未来可持续收入预期不足导致的。可借鉴土地征收为农民设立的多种社会保障补偿方式，如提供养老经济补贴、办理城镇职工基本养老保险和城镇居民最低生活保障等，提高退地农民的养老保障待遇，稳定农民的收入预期。

3.3 优化征地补偿和利益分配机制

土地征收这一资产建设路径能够提高农村老人的养老保障水平。相比于单一的货币补偿，货币补偿和社保安置的多元补偿能显著提升农村老人的养老保障水平。为了更有效地发挥土地征收补充养老的作用，建议改变单一的货币补偿，采取货币补偿和社保安置等多元补偿方式。在实施征地区片综合地价的基础上，依法明确被征地农民的社会保障资金来源，健全对被征地农民的多元保障制度，从而提高老年农民的养老收益。

在征地补偿费用的分配结构中，各利益主体的分配比例不明确会损害被征地农民的财产权益。调研发现，有的地区将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费全部发放给村集体而非个人，由村集体进行内部协商处理补偿款分配。这给村集体在征地补偿分配上带来较高自由度的同时，提高了被征地农民利益受损的风险。村民可能只获得土地补偿款总额的很少部分，而处于虚位的村集体控制其大部分。即使征地的补偿标准有所提高，但由于村集体截留，致使农民实际获得的补偿大打折扣。建议在补偿标准中，明确村民与集体在土地补偿费或者安置补助费中的分配比例，让老年农民能够公平且合理地分享土地增值收益。

4 结论

土地流转这一资产建设路径可以提高农村老年人的养老保障水平，且对经济匮乏的老年人具有较强的养老补充作用。通过研究提出土地有偿退出补充养老的政策构想，这一构想的核心内涵在于老年农民通过让渡其承包土地的承包权和经营权，获取货币收入和社会保障，即将土地权益转化为养老收益，提高老年农民的经济保障水平。