加快推进未来社区从试点到全域建设的思考和建议

汤海孺 梁娟

加快推进未来社区建设是浙江推进高质量发展、提升基层社会治理能力，满足人民群众对美好生活的向往、实现共同富裕的重大举措。杭州作为未来社区创建的先行示范地，27个省级试点、7个首批试点已全面开工。2021年以来，杭州市积极推动未来社区从点上试点转向面上推广、全域覆盖，已公布的2021年度杭州市未来社区创建名单，共计122个社区（含省级），其中有23个列入全省第四批未来社区创建名单。

杭州未来社区建设的

改革实践及成效

杭州未来社区创建实践初步探索了建设模式、运营模式、功能布局及治理模式四个方面的重构，实现了从“造房子”向“营造生活”“营造社区”、从点上试点到面上推广的转变。一是探索了建设模式系统性重构，推动土地开发模式创新。新建类未来社区通过试行“土地带方案出让+监管协议”方式，实现了建设模式重构和土地开发模式创新。如萧山区瓜沥七彩社区采用村级留用地、交通文化设施划拨用地、国有出让土地“三合一”的土地混合开发模式，以既有公交站上空为启动点，不用征地拆迁，节约了时间、资金成本，推动了土地立体分割的出让模式改革。二是探索了运营模式重构，推动房产开发商向城市生活运营方转型。品牌房产开发商逐步告别单纯开发建设和物业服务模式，向投、建、运、维全流程一体化的城市生活运营服务转型。如上城区杨柳郡未来社区开发商绿城在项目交付后，除常规物业服务外，统一回租小区商业提供整体运营服务。余杭区良渚未来社区开发商万科则在统一运营商业服务外，承接了社区内养老、公共文化等公共服务。三是探索了功能布局重构，充分体现特色。围绕绿色低碳智慧的“有机生命体”、宜居宜业宜游的“生活共同体”、资源高效配置的“社会综合体”、共建共治共享的“社会治理共同体”的要求，推动邻里中心综合体、高架公共连廊、底层架空邻里空间等建设。如瓜沥七彩社区通过TOD邻里中心综合体附设行政服务，通过随机消费流量变现办事流量，为商业运营创造条件。再如滨江区冠山社区建设邻里中心综合体，汇集菜场、童玩、健身、室内篮球、卫生站、健康屋等于一体，政府好管理、企业有流量、居民得便利，实现三方共赢。又如拱墅区和睦社区针对“一老一小”的痛点，在空间布局上进行腾挪挖潜，打造了“阳光老人家·颐乐和睦”养老服务综合街区、0-3岁“阳光小伢儿”托育中心等配套。四是探索了社区治理模式重构，推动社区管理向整体智治转型。为了解决社区居民需求复杂多元、社区管理和服务主体多的难点，一些未来社区创建中注重数字化场景落地。如滨江区缤纷社区通过打造“缤纷数智”平台，逐步开发“缤纷管家”“缤纷执法”“缤纷掌柜”“缤纷服务”等应用场景，实现社区整体智治。其中“缤纷管家”应用场景，聚焦社区管理主体多效率低问题，打破四个小区红线隔阂，线下由一体化物业管理单位统筹整个区块的道路市政、环境卫生、秩序维护以及小区物业管理等工作。线上基于浙政钉的治理端，实现“发现-处置-反馈”问题管理闭环;基于浙里办服务端，居民可在线查询预约养老、托幼、停车等服务。

杭州未来社区

从试点转向全域建设所面临的问题

对照省委书记袁家军“要把握普惠属性，大力推进旧改工作和规划新建项目，大力探索全域类未来社区建设，加快推动从个案‘试点到面上推广，防止‘盆景化傾向”的要求来看，杭州未来社区创建过程中仍存在以下三个方面问题：

全面推广的实际需求受到既定评价标准瓶颈制约。目前创建的未来社区类型多，创建阶段和覆盖区域不尽相同，目前省级未来社区试点创建评价指标体系未作分层分级，难以全部囊括。如杭州城西科创大走廊部分社区总体条件较好，不仅可以达到省标规定的9场景33项指标，还可以增添国际化等新场景或新指标。与老旧小区改造相结合的未来社区，空间场地条件受限，很难达到全部33项指标，可实现的指标值也会低于省标。如住宅的集中供能、居住社区创业空间配置量等部分指标，实际创建中仅有少数类型社区符合。

牵头部门调整后，部门之间协同待加强。一是全域规划引领不够。仅有少数城区制定全域未来社区规划，多数城区没有系统性整体谋划未来社区建设。规资部门在划定单元、修订标准、布局公服配套、建设计容等方面未能根据未来社区创建理念主动作为、先行探索。二是建设统筹不足。牵头部门与规资部门缺乏联动，针对老旧小区盘活企事业单位闲置用房解决空间不足需求未能上升到法规层面规范解决，一些未批的临时设施改建为社区用房后无法确认产权，部门无法验收，引入第三方服务存在无证经营风险。三是场景落地不力。大部分未来社区需求集中在教育、邻里、健康等场景，需要从规划建设到后期运营管理，全环节全链条配置场景落地资源，建设部门协调发改、民政、卫健、文旅等多部门力度有限，影响了场景落地质量。跨层级、跨部门、跨业务、跨地域数据打通难，九大场景的数字化落地存在制约。

机制保障设计与全面推广需求不匹配。建设资金方面，由于目前旧改结合试点社区都由各区财政支持，如全面推广，单一财政难以承担改造成本。既有商品房社区一般由区财政与开发商共同支出，全面推广后存在财政资金使用公平性问题。单个社区寻求资金平衡模式难以实现，特别是旧改结合小区，需要探索更大范围的资金平衡模式。社区资产建立、运营、监管等方面缺乏政策设计，“沉睡”的社区资产没有发挥应有作用。居民参与方面，新建商品房社区居民缺乏共商共建渠道，整合提升类社区缺乏法规约束的居民参与渠道和流程规定。部分社区探索的积分激励制度多在本社区闭环应用，不利于导入外部资源。考核评价方面，各场景运营考核标准尚未提到议程，场景运营数量与质量指标约定和公益性活动底线保障与经营性活动约束条件缺乏，影响对社会机构开展运营质量评价。

加快杭州未来社区

从试点转向全域建设的对策建议

随着未来社区面上推广，需要进一步加强顶层设计的创新性、部门协同的协调性、机制保障的操作性。

加强顶层设计，提升创新性。一是设置分级分类的建设标准，适应“面上推广”的工作转型。建议完善杭州未来社区标准，在层级上分为领跑级（高于省标）、示范级（等同于省标）和基本级（部分指标低于省标），类型上增加TOD轨道交通类、老旧小区改造结合类、安置房整合提升类、商品房整合提升类，使类型与责任主体挂钩。二是探索片区综合开发模式，推动地块开发商转向城市运营商。建议学习成都东部新区的片区综合开发（跨越土地一级开发、二级房产开发及三级产城运营的全生命周期的综合性开发）经验，扩大未来社区的资金平衡范围，以产业税收覆盖前期投入。可在城西科创大走廊全域未来社区以及萧山区传化社区等产城融合型未来社区率先试行，由未来社区的小平衡转为产城片区的大平衡，从短期快进快出的开发模式转向长期投入持续经营的运营模式，推动地块开发商转向城市运营商。三是探索城市服务商模式，推动可持续运营。建议推广万科的城市服务商模式（横琴“物业城市”），与国有企业合作承接片区内交通市政配套服务，通过政府购买服务，扩大企业服务领域，实现可持续运营。建议以良渚文化村为基础，在余杭良渚新城范围率先试行。四是研究建立社区资产制度，推动社区资产保值增值。借鉴杭州撤村建居10%村留地经验，研究建立社区资产制度，包括资产的配置、运营、监管等，多配置一些商业用房用于贴补运营成本，为社区资产保值增值、可持续运营保驾护航。大力发展社区基金会，为推动社区内公益事业发展和居民参与打造可持续平台。

加强部门协同，提升协调性。围绕全域推广的要求，进一步加强住建、发改等部门的协同联动。建议规资部门进一步修订《居住区公共服务设施配置规定》，加快对老旧小区社区用房转改增、带方案土地出让方式优化、主城区5万方以下地块配套专用等问题研究和规划;建议住建部门统一制定国有企事业单位用房闲置资源整合、产权不变、使用权交给社区以及周边停车资源错时共享等政策措施;建议发改部门制定数字化场景应用、公共服务资源导入和场景可持续运营等方面的政策。

加强机制保障，提升操作性。一是资金投入方面，加快从政府包揽转向三方共建。坚持政府资金用于普惠型、公益性、保底线的建设和服务，防止大包大揽。结合旧改的未来社区，资金来源和标准参照旧改做法，全区竞争申报列入未来社区创建名单。部分城中村拆迁安置房小区，居住环境远优于老旧小区，建议由村集体经合社分担主要创建成本。2000年以后新建的商品房小区，由政府出资，对原有配套不足的进行查漏补缺;属于“锦上添花”部分，通过政府承担部分资金来撬动小区居民、开发商、物业公司共同出资。二是积分应用方面，加快从社区闭环转向社会开放。加快研究社区积分与周边商业资源、公共资源的兑换机制，构建全市域积分通存通兑的路径及政策，扩大社区积分的共享性、开放度和流动性。三是居民参与方面，加快从政府主导转向三方协力。改变目前政府主导建设、居民被动参与、企业动力不足的现状，努力构建政府、企业、居民三方协力、共同出资的良性局面。加快制定强制执行的居民参与流程规范，考核验收标准中强化居民参与内容，落实好“好不好由居民说了算”。

作者单位：杭州市规划委员会;杭州市改革研究与促进中心0FFFB627-E132-4504-8451-D108E3F3B27B