改革开放以来我国中小学减负政策研究：基于ROST-CM文本分析

李云青 赵宗金

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

中小学生负担过重一直是我国基础教育领域着力解决的重点问题。早在1951年政务院颁布的《关于改善各级各类学校学生健康状况的决定》中就提出要切实减轻学生课业学习的负担。[1]多年来，我国学者从不同的学科和理论视角对中小学减负政策进行了研究，研究成果数量逐年增多。总体来说，相关研究多以中小学减负政策的发展脉络以及具体政策内容为研究对象；对我国中小学减负政策的历史起点、发展现状、演进历程以及未来趋势加以分析和讨论[2-3]，减负政策文本的特征及其变迁规律尚未得到深入讨论。此外，在研究方法上主要以定性研究为主，定量研究相对较少。

本文以改革开放以来国家层面颁布的65部中小学减负政策文本为样本，基于ROST文本分析方法，通过分析政策文献数据，探讨减负政策文本的特征及其变化趋势，分析减负政策的具体走向，为制定更加科学、有效的减负政策提供参考。

一、样本选择与研究设计

1.样本选择

本文以改革开放以来国家颁布的减负政策文本为研究对象。由于我国有关减负问题的政策文本数量庞杂，所以在选择样本时遵循以下两个原则：一是改革开放以来中央行政机构及国家各部委发布的政策文本；二是与减轻中小学学生负担密切相关，包括综合减负政策、专项减负政策和单项减负政策。其中，综合减负政策是指政策具体内容涉及减负要求的全面指导性政策；专项减负政策是指专门针对学生减负问题而制定的政策；单项减负政策是指针对学生减负问题的某一方面制定的政策。

设定政策文献和学术文献两类检索方式，使用人工筛选样本的方法，选择含有“小学”“中学”“义务教育”“基础教育”“课业负担”“作业负担”“培训机构”等关键词的政策文本，在中国政府网、中华人民共和国教育部等官方网站和北大法律信息网、中国知网期刊全文数据库中进行检索，最终政策样本数量如下：1979年至2021年间，我国中小学减负相关的政策文件共计65部，其中综合减负政策11部、专项减负政策14部、单项减负政策40部。

2.研究方法与工具

采用内容分析法对遴选出的65部中小学减负政策文本进行系统分析。首先对减负政策的发文数量、发文主体、政策文本形式、政策主题进行数据整理、分析，然后利用ROST文本内容挖掘软件中的ROST-CM版块对政策文本内容进行词频分析。由于综合减负政策和单项减负政策的政策文本当中涉及与减负不相关的条目，而专项减负政策是专门针对中小学减负问题而制定的，具有较强的代表性，因此在进行词频分析时，以14部专项减负政策为研究对象。

3.数据处理

在政策搜索的基础上，根据与中小学减负的相关程度分为专项减负政策14部、综合减负政策11部和单项减负政策40部。在初步整理的基础上，将减负政策转换为TXT格式的文件，便于利用ROST-CM进行分析。

首先，利用ROST-CM对中小学减负的14部专项政策的政策文本内容进行分词处理。由于软件分词缺少一定情感属性，对于含义相近、表达相同的词不能自动合并，从而出现语义相同但分词结果多样的现象。因此，在软件分词的基础上，辅之以人工分词方法，对语义相同词汇进行合并。其次，在分词处理的基础上，对分词结果进行统计，最终生成高频词列表。软件分词具有较强客观性，在高频词分析中需利用人工进行审核，对于出现次数多但与“中小学减负”不相关的词予以删除，对高频词重新整理生成最终列表。

二、中小学减负政策阶段划分及其依据

自中华人民共和国成立以来，我国政府颁布了一系列与中小学减负相关的政策，学者们从不同的视角梳理了这些政策演进历程和发展特征并划分了阶段。如王毓珣等以1993年、2001年、2010年为时间节点将改革开放以来中小学减负政策划分为四个阶段。[4]卫建国等以1978年、1993年、2001年、2010年将中华人民共和国成立以来中小学减负政策划分为五个阶段。[5]殷玉新根据减负对象和实施力度，将我国减负政策划分为关注身体健康(1949—1977年)、解决盲目追求升学率(1978—1993年)、推进素质教育(1993—2009年)和标本兼治(2010年至今)四个阶段。[6]通过对已有文献的梳理，发现学者们对于中小学减负政策阶段的划分基本上都是以1993年、2001年、2010年综合性减负政策出台的时间为节点进行划分。本文在借鉴已有研究的基础上，根据所搜集到的政策样本的特征，以政策颁布的现实背景以及国家层面颁布的综合性政策为依据将中小学减负政策分为三个阶段：1978—1992为第一阶段，1992—2009为第二阶段，2010至今为第三阶段。

1.第一阶段(1979—1992)：以缓解升学压力为主的减负时期

1977年高考制度的恢复以及1978年十一届三中全会的召开使我国教育事业逐渐恢复发展，提高了全国人民的学习热情。但由于当时招生规模较小，各个地区和学校出现盲目追求升学率的现象，具体表现为压缩教材内容，进行满堂灌式教学，为了有更多的学习时间，有的甚至节假日也不让学生休息，学生课业负担越来越重。[7]邓小平针对学生负担过重的问题也作出了指示：要采取有效的措施预防和改正学生负担过重的问题。这表明，学生们学业负担过重的问题引起了党和政府部门的关注，在这样的背景下，一系列减负政策相继出台。这一阶段共出台中小学减负政策11部，其中专项减负政策3部、单项减负政策8部，没有综合性减负政策。

2.第二阶段(1993—2009)：以促进学生全面发展为主的减负时期

应试教育思想以及不合理的竞争式选才方式，导致学生全面发展成为空想，因此，国家提出要实施和推进素质教育。1993年，国家颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出：要全面提高中小学生各方面素质，促进学生生动活泼地发展。[8]1999年，中共中央、国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“减轻中小学生课业负担已成为推行素质教育中刻不容缓的问题。”[9]国务院于2001年颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，强调“未来减负的重点是构建新的基础课程体系以适应素质教育的要求”[10]。这些综合性减负政策共同强调了中小学减负与实现素质教育和学生全面发展的内在联系，为此，国家颁布了一系列围绕促进学生全面发展的减负政策。这一阶段共出台中小学减负政策22部，其中专项减负政策5部、单项减负政策12部、综合性减负政策5部。

3.第三阶段(2010至今)：全方位减负时期

2010年国家出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)，从各个方面全方位对减负提出了要求，明确了减负的重点、责任主体、核心目标以及主要的减负举措等，指出了减负应该标本兼治、综合治理，为今后减负工作指明了方向。以《纲要》为指导，又相继出台了一系列以全面深化教育改革为主题的综合性减负政策，中小学减负不再只是围绕某一个问题或者某一方面，而是在教育教学各个环节落实减负，这也标志着我国中小学减负政策围绕教育改革逐渐走向全面和深化。这一阶段共出台中小学减负政策32部，其中专项减负政策6部、单项减负政策20部、综合性减负政策6部。

三、中小学减负政策文本的统计分析

1.减负政策文本数量

从问题本身来看，中小学减负一直是我国基础教育领域的一个热点话题，减负问题的社会关注度日渐提高。尤其是2010年以来，随着网络和自媒体的发展以及校外培训机构的扩张，中小学减负问题再次成为社会广泛热议的话题。

从政策发展趋势来看，自1979年以来中小学减负政策持续增量发展。第一阶段年均颁布0.79个政策，第二阶段年均颁布1.38个政策，第三阶段年均颁布2.90个政策。可见，中小学减负政策的数量逐渐增多，频率逐渐加快，密度逐渐增大，国家对于中小学减负问题的重视度逐渐加强。其中，第三阶段发文数量最多，尤其是2018年发文数量达到各年峰值(9部)，是我国中小学减负工作中具有重要影响的年份。

从政策类型分布上看，中小学减负政策以单项减负政策为主，单项减负政策随着时间的推移呈现明显的增长趋势，而专项减负政策和综合减负政策增幅不大。减轻中小学生学业负担的基调一直没有改变，综合性减负政策数量虽然较为单一，但其指导属性牢固不变，指导和规范各类专项减负政策和单项减负政策的颁布工作。

2.减负政策文本形式

从政策文本形式看，中小学减负政策组合拳特征显著。具体文本形式颇为丰富，包括“通知”“意见”“规定”等12个类型。同时，政策文本形式的使用频率存在差异，“通知”“意见”出现频次均在10次以上，占比近67.69%，而诸如“办法”“条例”“公告”等仅出现1次。“通知”类的政策文本形式占比最多(41.54%)，这类政策文本具有使用范围广、使用频率高、时效性强的特点[11]，说明我国中小学减负政策具有较强的约束性和规范性。

从政策文本形式变迁来看，第一阶段的政策文本形式主要是以“规定”“通知”类为主，第二阶段和第三阶段政策文本形式主要是以“通知”“意见”类为主，三个阶段具有法律法规性质的“法律”“法规”等文本形式较少。总的来看，我国中小学减负政策的政策文本形式多样，使用频率存在差异，以“通知”和“意见”为主，缺少“法律”等具有强制规范性的政策文本形式，这表明我国尚未形成中小学减负的完整法规体系。

3.减负政策颁布主体

我国中小学减负政策颁布主体多元特征显著。改革开放以来我国中小学减负政策所涉及的颁布主体呈现多样化的特点，包括中共中央、国务院以及教育部、广电总局等27个主体。中小学减负问题较为复杂，需要不同主体共同参与、协同治理。在中共中央、国务院领导和指导下，减负政策颁布工作以教育部为主要主体逐渐扩大到各大部委。

作为教育行政主管部门，教育部首当其冲颁布政策数量最多，单独发文41篇，并与其他部门联合发文10篇，占总政策发布主体的78%。中共中央和国务院发布数量排在其后分别单独发文2篇和4篇；其他各部委单位多是配合教育部进行联合发文，没有单独发文(详见表1)。教育部是中小学减负政策颁布的主要主体，统筹其他部委给予中小学减负问题不同程度的关注和支持。

表1 改革开放以来我国中小学减负政策颁布主体情况

从发展趋势看，在第一阶段中，教育部共发文12篇，此外，这一阶段没有中共中央和国务院的发文；第二阶段，教育部共发文12篇，中共中央、国务院单独发文和联合发文共5篇；第三阶段，教育部的发文量增加到了23篇，中共中央、国务院单独发文和联合发文增加到9篇。可见，教育部一直是中小学减负政策颁布的“主力军”，对中小学减负问题日益重视，统筹协调的相关部门也越来越多。中共中央、国务院的单独发文和联合发文逐渐增多，说明中小学减负问题影响逐渐扩大，已经上升到了国家层面，党和政府的关注度日益增加。

4.减负政策主题分布

主题词是将文本特性以概念化的语言给予描述。[12]对于政策文本来说，主题词是政策所关注的重点或者难点问题，其出现的频次越高受关注程度就越高。从减负政策文本标题中提取主题词，选取出现频次较高的主题词，并分析高频主题词在各个阶段的分布情况，以此揭示中小学减负政策主题的变化情况。在选取的政策样本中，选取在3个以上文件标题中出现(包括意思相近的词)的主题词共计6个，分别为“课业负担”“校外培训”“辅导资料”“素质教育”“竞赛”“视力”。其中，围绕“课业负担”和“校外培训”的减负政策最多，其中“校外培训”主题的减负政策主要集中于第三阶段。从2018年开始，国家对校外负担的关注度逐渐提高，加大了对校外培训机构的整治力度，说明对于减负的关注点慢慢由校内转移到校外。有关“素质教育”的政策集中于第二阶段，而“教辅资料”“竞赛”“课业负担”等相关的减负政策几乎在每个阶段均匀分布。

四、中小学减负政策文本高频特征词分析

政府颁布的政策文本中存在某些具有指向性的关键词，不同政策文本关键词的词频能反映管理者对于某一政策问题的重视程度，而对其进行分析能探究中国政府对于某一领域的注意力强度。[13]利用ROST词频分析功能分别对第一阶段、第二阶段、第三阶段的专项减负政策的词频进行分析，选取排名前20的特征词，统计结果见表2。根据这些高频词的特征，可以将这些高频词大体分为两类：一类是减负政策的执行主体，包括“学校”“教育行政部门”“教师”“社会”“家长”；另一类是减负政策关注的内容，包括“考试”“教学”“作业”“时间”等。

1.从减负政策执行者词汇看减负变化趋势

政策执行者是政策执行活动的关键，他们通过综合采取一系列手段和行动来完成政策执行活动。[14]通过分析代表减负政策执行者的高频特征词，能够洞悉减负工作责任主体以及责任重心的变化。由表2可知，三个阶段排名前20的特征词中都出现了“学校”“教育行政部门”“教师”“家长”“社会”这5个减负政策的执行主体，但是不同阶段减负政策执行者的变化趋势呈现两种特征：一是“学校”“教育行政部门”“教师”在三个阶段的频次都相对较高，其中“学校”的频次出现最高而且增长幅度最大，说明学校一直以来都是减负问题中的重点执行主体，被寄予了减负重任，教师的减负政策主体责任也日益受到重视，而“教育行政部门”作为执行主体的词汇频率在第三阶段有所下降，表现出被弱化的倾向；二是“家长”“社会”作为执行主体的频次稳步提高，尤其是到了第三阶段，家长和社会已经成了减负政策的重要力量，其频次与教育行政部门和教师相当，这说明第三阶段注重建立政府、家、校、社会的协同育人机制。综合来看，减负政策的责任主体逐渐呈现以教育部门为主导、以学校为基地、充分发挥家庭和社会力量的特征。

表2 中小学专项减负政策高频词统计

2.从减负政策内容词汇看减负关注重点的变化趋势

各个阶段中的高频特征词代表了这一阶段减负政策关注的焦点和希望解决的主要减负问题。[15]在代表政策内容的特征词中，第一阶段频数排名前五的词汇分别是“教学”“考试”“升学”“课程”“作业”；第二阶段频数排名前五的词汇分别是“教学”“教材”“考试”“课业负担”“作业”；第三阶段频数排名前五的词汇分别是“考试”“培训机构”“作业”“时间”“教学”。其中“教学”“考试”“作业”是三个阶段都比较关注的内容，结合具体政策文本内容进行分析，发现同一个词汇在不同阶段内涵略有差异。如在第一阶段，对于“教学”的相关表述主要是“按照教学计划(大纲)”“保证教学秩序”等关于教学要求的相关表述；第二阶段，“教学”的内涵在第一阶段的基础上增加了“调整教学计划”“改革教学方法”等关于教学改革的相关表述；到了第三阶段，“教学”的内涵又在第二阶段的基础上着重增加了对提高“教学质量”的表述，如“提升课堂教学质量”“整体提升学校教育教学质量”等。除了三个阶段共同关注的内容外，第一个阶段重点关注“升学”和“课程”，第二个阶段更加强调“教学”和“课业负担”，而第三个阶段的关注重点落到了“培训机构”和“时间”上。减负的关注重点由校内逐渐转向校外，倡导逐渐建立健全课后服务制度，对学生全面发展的重视程度逐渐增加。

3.从减负政策内容词汇看负担内涵的变化趋势

在减负政策文本中，同一个高频词的意义会因为所在语句的不同而发生变化。结合高频词在不同减负政策文本中的具体内容进行分析，发现每个阶段减负政策“负担”的概念有所不同。第一阶段提到了“升学”“考试”“作业”“补课”等描述学生负担的词汇，从这些词的具体语境进行分析，可以将在这一阶段学生的“负担”概括为“升学的负担”，主要表现为地方和学校为了提高升学率，增加考试次数、加大作业量，使学生不得不忙于应付各种考试和作业；第二阶段的重点提到了“教材”“课业负担”“作业”“竞赛”，结合这些词的具体语境进行分析，可以将这一阶段的“负担”概括为“作业和竞赛的负担”，这一阶段学生的“负担”主要有两个来源，一是学校授课时间和内容、作业量以及考试次数的增加；二是社会上竞赛种类和数目的增多，学生要完成教师布置的、大量的家庭作业，还要完成各种额外的练习册。李鹏总理针对这一现象指出，作业太多不利于小学生的全面发展，要抓紧解决。第三阶段加强了对“培训机构”和“时间”的关注，通过进一步对两个特征词的具体语境进行分析，发现这一时期中小学生的“负担”主要来源于校外培训，具体表现为“超标培训”“将培训结果与中小学招生入学挂钩”等。总的来看，负担的内涵由最开始的升学负担转变为作业、竞赛负担再转变为现在的校外培训负担。

4.从减负政策内容词汇看减负措施的变化趋势

减负措施是针对每一个阶段中的“负担”而制定的，因此，随着减负内涵在每个阶段的变化，相应的减负措施在每个阶段也有差异。第一阶段针对“升学的负担”，国家提出严格按照教学计划规范考试次数和内容，保证学生有足够的休息和锻炼时间等，在政策中具体表现为“各科教学要严格按照教学大纲进行”“调整课程和授课时数”“按照教学计划的规定量布置课外作业”“毕业考试只考本学年的课程内容”，这一阶段的减负政策旨在通过缓解学生的升学压力达到减负目的。第二阶段为了全面推进素质教育，国家提出了“规范学校教材的选用和学生教辅资料出版、购买”“规范家庭作业时间”等规定，着力解决中小学生的“作业负担”，促进学生的全面发展。第三阶段国家主要是围绕“整治校外培训”提出了相应减负措施，包括规范校外培训机构的上课时间、培训内容，提升学校课后服务水平，保证学生睡眠时间等，在政策中表现为“严禁超标超前培训”“提升学校课后服务水平”等。每一个阶段减负政策中的减负措施基本上都是围绕该阶段减负政策关注的重点出台的，但是总体上减负措施呈现综合、全面的趋势。

通过分析各个阶段的高频词以及高频词在不同减负政策中的语境可以发现，每个阶段减负政策的关注重点、减负内涵以及减负措施都有所变化，减负措施随着减负关注重点以及减负内涵的变化而变化。值得一提的是，“升学”“课程”“时间”“课业负担”“补课”“成绩”“教育质量”等词汇也在各个阶段反复出现，这些词汇在每个阶段的相关表述虽然会略有不同，但总体来说有关这些高频词相同或者相似的表述出现较多，如“按照教学计划、大纲”“减少考试次数、课程、课外作业”“保证学生自习、睡眠时间”等。

综上所述，每个阶段的高频词集中代表了不同阶段减负政策关注的重点内容，负担的内涵从最初的“升学负担”到“作业、竞赛负担”再到“校外培训负担”，减负措施随负担内涵的变化而变化。除此之外，结合中小学减负政策文本的具体内容进行分析，可以将这些高频词所处的句子语境概括为两类：一类是描述学生负担内涵和现状的语境，另一类是表述相应的减负措施的语境。通过分析不同阶段的高频词，可以看出每个阶段减负政策关注的重点有所不同，但是内容上有较多重复之处。减负的关注点逐渐由规范校内补课转向整治校外培训机构，重视完善课后服务制度。

五、研究结论

1.中小学减负政策的供给与需求相适应

随着我国政治、经济、社会环境的改变以及国家和社会对全面发展需求的递增，减负政策的数量呈现增长趋势，减负政策的主题和内涵也发生了相应的改变。改革开放初期，我国仍然实行计划经济体制，教育系统的运行以政府为核心，高考政策的恢复使基础教育领域出现了片面追求升学率、学生学业负担过重的现象，国家出台了一系列因高考政策造成学生“升学负担”的制止性和禁令性政策。进入20世纪90年代，教育资源逐渐开始由市场配置和协调，经济体制的变革以及经济发展速度提升对于人才的数量和质量提出了新的要求，增强满足社会发展迫切需要的素质教育[16]，成为政府的一种理性选择，提倡素质教育首先要减轻中小学生“作业、竞赛的负担”。随着市场经济的进一步发展，教育资本逐渐扩张，学校教学秩序以及教育质量和教育公平受到了严重影响[17]，整治校外培训机构的政策相继出台。总的来说，为了培养一批满足经济建设和社会发展需要的高素质人才，国家教育部门不断出台减负政策，迫切要求根除减负顽疾，中小学减负政策数量、主题以及内涵的变迁体现了国家减负政策供给与减负政策需求的适应性。

2.中小学减负政策颁布主体多样化

从中小学减负政策的颁布主体来看，27个主体参与了64项减负政策的制定，其中以教育部为主导，其他部委发挥辅助作用，从政策结构来看，以单独发文为主、多部门联合发文为辅，尤其是2018年以来，中小学减负政策不仅在数量方面显著增加，而且联合发文部门也逐渐增多，中小学减负政策颁布主体呈现多样化的特点，这也标志着中小学减负问题的复杂化。在中小学减负政策颁布主体中，中央政府作为顶层设计的“掌舵者”，在中小学减负政策制定和实施过程中具有高度权威，中央政府进入中小学减负政策颁布主体网络，标志着中小学减负问题影响扩大，引起了党和国家的重视。整体来看，虽然联合发文的部门在增加，但是其他部门参与减负政策制定的次数较少，减负工作仍然主要依靠于教育部门，其他部门对于减负的重视程度不高，各部门之间配合程度较低，不能有效支持教育部门提出的减负方案，减负政策预期目标往往也难以实现。政策颁布主体之间的互动有助于增强政策的科学性与民主性[18]，因此，减负政策的有效实施需要政府之间协同合作，既包括中央政府和地方政府之间的“纵向合作”，也包括政府部门之间的“平行合作”。

3.中小学减负政策内容重复

通过对不同阶段减负政策文本高频词进行对比分析发现，不同阶段减负政策关注焦点不同，但是存在减负内容大量重复的现象。不同阶段的减负政策内容重复出现严格按照教学大纲、调整课程和授课时数、减少考试次数和作业量等外在减负的内容，并没有涉及深层次的负担根源。缓解考试、竞赛和作业压力，保证教学秩序稳定，治理校外培训是减轻学生负担过重最直接的方式，这种减负做法虽然有一定的作用，但是并不能从根本上解决学生负担过重的问题。家长们为了保障自己孩子的学习质量和学习成绩，会采用校外补习的方式来弥补在学校减少的学习时间，从而导致了校内减负、校外增负的现象。减负的根本目的是要提高教育教学的质量，促进学生健康全面的发展，所以减负不能单纯做减法，而要以增效为前提，不是要简单地压缩学习时间、减少考试次数，而是要在有限的时间内有效提高学习质量，因此，只有把减负的重心放在提高教学质量上，才能真正把减负政策落到实处。

4.中小学减负政策缺乏监督和问责机制

减负政策的执行主体逐渐转向家长和社会力量，呈现以教育部门为主导、以学校为基地、充分发挥家庭和社会力量的特征。减负政策执行主体的扩大，一方面加强了减负政策执行的力量，但另一方面使政策执行监督难度加大，尤其是家长和社会应该如何执行减负政策，为减负工作做出什么努力，政策中并没有做出明确的规定，只是提出要重视家庭教育的力量，要加强对社会观念的引导等建议。[19]家长和社会没有明确的职责分工，责任的落实以及监督也就无法进行。而作为减负重点责任主体的学校，为了保证升学率，只是为了应付检查而“减负”。在现有的高考制度下，政府想要提高教学质量，学校想要提高升学率，家长希望能上名校，竞争的压力依然存在。在这种情况下，减负政策就成了一个口号，没有明确划分职责，监督和问责机制的缺乏使减负政策难以取得预期的成效。