关于老旧城区改造和治理的着力点

〔摘要〕在现代城市发展过程中，老旧城区的改造一直是需要面对的一个治理难题。在改造中，既要保护老旧城区的基本风貌和历史文化价值，又要赋予城区居民现代生活方式。要把秉持文化传承和复兴作为老旧城区改造和治理的理念，以保护性开发为基本理念，以“微改造”为路径，以“互联网+”赋能社区为手段，最终实现老旧城区传统文化的复兴、老旧街区历史遗迹的“活化”和原住居民生活品质的提升。

〔关键词〕老旧城区；历史文化价值；微治理；微改造

〔中图分类号〕F292〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0057-04

〔基金项目〕山西省高等学校哲学社会科学研究项目（思政教育专项）“法治视域下的新时代大学生爱国主义教育研究”（2020zsszsx138），主持人姚明敏。

现代城市发展中的老旧城区改造和治理，是一个普遍存在和必须面对的治理难题。对世代生活在老旧城区的居民而言，老街小巷、作坊古店、历史遗迹，都是历史的缩影和写照，是植根于脑海深处的刻骨铭心的记忆和心灵家园。但老旧城区居民又面临着环境质量差、服务设施陈旧、治安状况堪忧、交通物流不畅等现实问题。在老旧城区改造中，拆迁成本、环境治理、历史留存、街巷记忆等纠缠在一起，形成了老旧城区改造和治理的困局。

老旧城区改造和治理需要处理好老旧城区基本风貌的维护、历史遗存的保护、居民生活环境和服务的改善等问题。老旧城区的治理要有新理念、新思维、新方法和新手段，为老旧城区注入新元素、赋予新内涵。其主要着力点为：通过确定合理、适宜的治理目标和理念，通过“微治理”和“互联网+”的方法和手段，实现老旧城区的“活化”，在不改变老旧城区的基本样貌的同时，为老旧城区居民提供现代化的生活方式；在传统文化保护和复兴的基础上，赋予老旧城区新的生活、工作和文化元素，走出老旧城区治理的困局。

一、以历史文化的传承和复兴为基本遵循

2019年2月，习近平总书记在北京考察北京冬奥会、冬残奥会筹办工作时强调，一个城市的歷史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。要把老旧城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体〔1〕1938。习近平总书记的指示，为老旧城区的保护、提升和改造，指出了一条新路。

老旧城区本身就是一个城市的文化名片，记载着一个城市厚重的历史，承载着城市居民的古老记忆，其治理离不开“文物保护、文脉传承、文化复兴”的主题。老旧城区的“遗迹”“老宅”“故居”以及传统手工艺产品，甚至包括市井生活和民俗活动，无不蕴藏着丰富的城市文化内涵。习近平总书记把一个城市的文化传承上升到城市生命的高度，充分说明了在老旧城区改造中文化传承和文化复兴的重要性和必要性。

要以“文化传承和复兴”作为老旧城区改造和治理的理念，立足于保护、着眼于传承、辅之以更新，既包括对老旧城区古老文明的保护和传承，也包括在保护基础上的发扬光大和更新复兴。表现在具体工作中，就是要在城市发展的总体规划和定位中，结合城市整体的区域功能定位、道路交通状况、生态环境保护、服务设施安排、居民生活需求等，找到老旧城区在其中的坐标，挖掘老旧城区的城市根脉，发挥老旧城区历史文化遗存的文化标签作用。

这其中要注意以下问题：一是有些地方过分强调整齐划一、美观通畅，植入了过多的现代元素，忽略了对传统文化的保护，辅之以行政的强制性推进，使老旧城区失去了古朴、典雅和历史感，出现了“千城一面”“万物同貌”的现象。二是在城市“文化传承和复兴”中，切忌“糟粕文化”的复活，切忌盲目照抄照搬，切忌贪大求多、形式主义和过度商业化。因此，要正确处理保护、传承和更新三者之间关系，经过充分论证和合理规划，尽可能地满足居民的现代生活要求，同时发挥老旧城区的文化优势，强化老旧城区的文化要素，凸显老旧城区的文化属性和内涵价值。

二、坚守“保护性开发”的理念

“保护性开发”理念是指在老旧城区改造中，坚持在保护的基础上，激活其文化功能，释放其内涵价值，在开放中发挥老旧城区的城市名片的作用。一般而言，老旧城区应该把保护放在第一位，这有一定的道理。但传统的对文物、遗迹、古店作坊和老旧街区的“封闭式、凝固式保护”的理念，无法实现老旧城区价值的外显，无法实现老旧城区与外部社会的互动和交流，无法彰显老旧城区的观光、鉴赏和弘扬传统文化的功能，也不利于提升生活在老旧城区居民的存在感、幸福感和获得感。因此，老旧城区焕发活力，要有“保护性开发”的理念，在老旧城区保护的同时，赋予其价值功能和现代元素。通过“保护性开发”，为城区居民提供多样性活动场所，为游客提供优质、便利的服务，为老旧城区保护赢得可持续资源，为新城区发展赢得声誉资源，从而实现文物古迹保护、历史传统延续、现代服务设施和文化价值外溢的有机结合，实现在“怀旧”中创新、在“保护”中发展、在传承中弘扬的目标。

目前，“保护性开发”的主要做法是：通过改善老旧城区的生态环境、居住条件、生活设施以及商业功能，留住老旧城区的原住民，并吸引年轻一代回流创业，最大限度地维系老旧城区的人脉资源；挖掘老旧城区的文化旅游资源，通过公益或商业模式，保护老旧城区面临毁失的历史遗存，吸引文化工作者、研学群体、外地游客，彰显老旧城区在城市整体中的旅游价值和文化影响力，使老旧城区充满活力；通过改善交通、网络、水电、绿化、公厕等基础性设施和公共服务设施，实现城区间的互联互通，打开老旧城区开放的通道；通过现代的商业模式，焕发民间工艺、古街老店、特色食品、非物质文化遗产的活力，提高其观赏性、适应性和市场价值，激活老旧城区的治理资源。

三、实现历史街区的“活化”

一个老旧城区是对一座城市沧桑变迁的真实记载，是弥足珍贵的历史读本和物质遗产，它承载着城市居民的历史记忆、故土情结和辉煌过去。老旧城区历史文物丰富、历史建筑集中、历史遗存聚集、历史文化底蕴丰厚，能够比较集中地反映和体现一座城市的文化传统、民间习俗、人文价值和历史发展脉络。割断历史就是割断文脉，毁弃文化就是斩断根脉。在现代化的进程中，老旧城区一般居于城市中心位置和核心区域，既不能做到超然孤立，又不应该在沉淀中消逝，只能通过“活化”而再生。正如联合国教科文组织《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》第33条指出的：“保护和修复工作的作用从长远来看，如果具有生命力，应与其所在的城镇、地区或国家的经济和社会状态相符合，文化振兴政策应使历史地区成为文化活动的中心并使其在周围社区的文化发展中发挥中心作用。”〔2〕这段话说明了三层意思：一是要保护和修复老旧城区，二是老旧城区要与经济与社会的发展状态相适应，三是要使老旧城区发挥文化活动和文化发展的中心作用。实现上述三个目标，“活化”是必然的路径选择。可见，老旧城区的复兴是世界各国在城市发展中遇到的共性问题，要在保护的前提下，通过对其古老价值的挖掘和重塑，让老旧城区在新时代重新焕发其青春活力，从而使之成为现代城市多元发展中不可或缺的组成部分。

把“活化”老旧城区作为城市发展和治理的路径，探讨历史街区复兴之路，需要考虑以下几个方面。首先，应当站在整体发展和长远发展的高度，把历史街区的价值、功能和定位置于城市经济、社会、文化的全局中谋划，让老旧城区的改造与城市发展总体战略相协调。既为保护文物古迹、名人故居、作坊老店创造条件，又能适应城市发展的总体要求和未来趋势，起到“相辅相成、共生共赢”的作用。其次，要正确处理“活化”过程中的逻辑关系，老旧城区的“活化”对象一般包括街道、古建、民居、老店和名人遗迹等。其中，街道是基础设施，古建、民居是标志性建筑，老店是传统特色，名人遗迹是文化符号，在城市文化和城市治理中发挥的功能作用不同，共同构成了老旧城区的闭环生态圈。在“活化”治理中，需要有协调一致的行动逻辑和统筹安排。最后，实现老旧街区的“活化”是一项系统工程，政府、企业、社会组织都存在资源、经验和能力的局限性，都难以独立完成复杂细致的改造工作。在互动层面，制定相应的沟通协调机制，使老旧小区综合整治各参与主体之间架起一座共商共建的桥梁，提升改造效率、更好的服务后续工作〔3〕。可以在政府的主导下，动员各种社会力量广泛参与，特别是注意发挥各种社会组织的优势。

四、运用“微改造”方法

所谓“微改造”，是指在维持现有老旧城区形态、样貌基本不变的前提下，完善基础设施、改善生活环境，通过以保护、修缮、提升为主的改造方式，营造人性化、品质化的城市街区。“微改造”适宜于对老旧城区和街区的更新和治理，可以起到节约改造成本、维护历史风貌、传承地域文化、提升人居环境、激发街区活力、传承地域文化的效果〔4〕。

对老旧城区进行“微改造”，主要是基于老旧城区的特点：一方面，在老旧城区，居住与服务并存、生活与旅游并重、传统与现代交织，呈现出多样化、碎片化、聚合化特征；另一方面，又出现了公共资源割裂、部分历史遗存毁弃、环境质量下降、服务设施陈旧等“顽症”。老旧城区改造和治理存在两种路径选择：“抛弃”和“扬弃”。

所谓“抛弃”即全面、彻底改造的办法，它存在以下问题：一是城市建设的单调、雷同。在一些城市，由于地方政府的急功近利，追求政绩，追求表面的“高大上”，力图以基建拉动投资、带动就业，通过短、平、快的方式改变城市面貌，城市特色尽失。二是经过彻底改造，老旧街区不复存在，时代印记荡然无存，原住居民分散迁居，城市失去历史感和人文精神。三是政府财力难以承受。对老旧城区进行大面积拆迁，除了基本建设投资，还有临时安置费用和拆迁赔偿、补偿费用，在旧城改造项目中，难以实现公共财政资金的投资回报。四是产生大量的拆迁纠纷。在旧城改造中，会经常性引发社会问题或群体事件，政府需要以极大的人力成本进行组织、动员、评估以及善后工作。

相较于伤筋动骨的大拆大建、形式单一、去旧换新的城市改造模式，“微更新”和“微改造”优势凸显，它彰显的是“扬弃”的治理理念。“微改造”倡导以激活老旧城区内生动力为主、致力于植入、精细、利用、修复的内生保护模式。以城区居民的需求、城市内涵的挖掘、城市文化的复兴为核心，结合专业化、精细化、因地制宜的保护方式，弱化了开发商作用与商业化的模式。其目的是力求在保护与发展、静态与动态、改造与修复之间寻找平衡点，从而减少政府的治理成本，节约城市的建设资源，增强居民的生活舒适度，最大限度地保护城市的历史文化。

对老旧城区进行“微改造”，一是要坚持以人为本。老旧城区的改造，不是形象工程，应该着眼于解决居民的实际问题。既关注街道基础设施、公共活动空间、商业物流配套的“硬件”，又关注居民风土人情、文化生活、心理适应的“软件”。通过改造，使老旧城区居民的生活品质有明显提升。二是加强政府主导下的多主体协同。老旧城区改造涉及经济、社会、文化、社群生活诸方面，单纯的政府主导或是开发商主导的改造都难免有局限性。在老旧城区的“微改造”过程中，社区自治组织、社会组织、驻社区企事业单位和社区居民既是受益者，也是规划、治理、改造的参与者。在“微改造”中，实现从政府自上而下的推动向城区多主体共建、共治、共享的老旧城区治理转变，是一种必然选择。三是拓宽和创新筹资渠道。老旧街区的改造需要比较大量的资金，在“微改造”中可以探索灵活多样的筹资方式。街道的硬化、亮化、美化、小园林和水、暖、电、气及通讯等基础设施改造由政府出资，居民住宅的“微改造”可以采取居民出资和政府适当补贴相结合的方式，手工作坊、古典商铺的改造可以采取经营户出资、小额贷款等方式，商场、经营性活动场所、文体活动设施可以采取企业投资经营的方式。

北京市东城区南锣鼓巷的胡同改造，就是“微改造”的典型案例。近年来，北京市精心治理背街小巷，与居民共商共治，让胡同逐步回复原有风貌，让胡同老居民过上文明新生活。他们坚持胡同改造要在现状基础上有机更新和微修复，坚持“共生院”的修缮定位，对胡同里的院落强化保护和改造，着力打造“胡同人家”，确保住在这里的居民也能过上便捷的现代生活〔5〕。

五、借力“互联网+”为老旧城区改造赋能

以“互联网+”为主要代表的智慧城市建设，是近年来老旧城区改造具有代表性和标志性的创新实践。“互联网+”老旧城区治理，可以为老旧城区居民提供更便捷的社区服务、提升老旧城区居民的生活品质、扩展老旧城区与外部的交往渠道。

目前，“互联网+”为老区改造和治理赋能主要表现在以下几方面：通过住宅小区智能门禁识别等安防系统，实现与保安、公安部门的联网，助力老旧城区的平安小区建设；通过智能投票系统，实现物业管理、公共设施建设等其他需要业主表决事项的民主决策；建立小区网上互助系统，助力小区孤、残、病、老居民的紧急求助响应和人力、智力资源的共享互用；沟通业主委员会、物业部门和商户之间的联系，建立网上智能团购系统，为小区居民的提供便捷服务；联通小区的文化、教育、卫生、志愿服务资源，建设小区的公共服务平台；建立党建服务平台，实现街道、社区、小区离退休居家党员、流动党员和街道基层党组织之间的联系，助力社区党建。

在借力“互联网+”的实践中，涌现了很多成功案例。例如，山西省太原市迎泽区引入了“腾讯海纳”太原服务商智慧社区服务产品，利用云计算、大数据、人工智能等技术，连接物业、居民、政府、媒体和社区服务提供方，从而进行智慧社区服务和智慧社区治理。前者是以居民为中心，打造居民生活服务平台，让生活更美好、更便捷；后者是以物业为中心，打造图像大数据系统，让生活更安全、安心。迎泽区通过技术赋能，从平安社区、智慧党建、智能合约、社区服务、社区互助、志愿参与、垃圾分类等方面，对老旧社区进行智能化、精细化改造和治理，提升对社区的服务能力和服务效率，提升老旧城区居民的生活幸福指数，为老旧城区注入了现代元素，实现有温度的科技感智慧社区，也解决了老旧城区的治理难题，为老旧小区改造和治理提供了具有参考和借鉴价值的“迎泽模式”。

〔参考文献〕

〔1〕新华月报.新中国70年大事记（下）〔M〕北京：人民出版社，2020.

〔2〕联合国教育、科学及文化组织.关于历史地区的保护及其当代作用的建议〔J〕.中国长城博物馆，2013（02）：6-11.

〔3〕史孟君.老舊小区综合整治可持续性影响因素及其作用机制研究〔D〕.唐山：华北理工大学，2021.

〔4〕蔡云楠，杨宵节，李冬凌.城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究〔J〕.城市发展研究，2017（04）：29-34.

〔5〕朱竞若，贺勇.北京东城区老城区的新风貌〔N〕.人民日报，2020-09-21（01）.

责任编辑杜爱萍