南山国家公园高质量建设之路

王明旭

编者按

国家公园荟萃着最优质最丰富的自然生态资源，是保护等级最高的一类自然保护地。南山国家公园是湖南唯一一个国家公园。自2016年7月批复至今，南山国家公园是如何建设的？取得了哪些成效？形成了哪些经验？本期策划，我们一起走进南山国家公园，感受这片土地在2000多个日夜里发生的点点滴滴变化。

南山国家公园体制试点区，是2016年7月国家批复的全国10个国家公园体制试点区之一。作为南岭山地区域特征的代表，这里拥有我国中亚热带常绿阔叶林南部亚地带的典型森林生态系统、中南地区规模最大的中山泥炭藓沼泽湿地、“东南亚第一近城绿色长廊”两江峡谷、南方面积最大的东南热性灌丛草地，涵盖了我国中南部山地森林、湿地、草地三大典型生态系统。

建设南山国家公园是习近平生态文明思想在湖南的生动实践，湖南省各级党委、政府把南山国家公园体制试点作为重大政治任务、生态文明建设重要抓手和重点改革工作，列入重要议事议程常抓不懈。湖南省委出台了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》，省委、省政府主要领导深入南山国家公园试点区专题调研指导，主持召开专题会议。省里成立了由常务副省长任组长、分管副省长任常务副组长的省国家公园体制试点领导小组，研究南山国家公园建设关键问题。省直相关部门齐心协力，支持和解决南山国家公园建设中机构、资金、规划、执法等重点问题。南山国家公园管理局和区域内的2市4县地方党委、政府以生态保护第一、国家代表性、全民公益性的中国国家公园建设理念为遵循，全方位、高质量推进国家公园建设，各项工作取得重要创新性进展和突破。

将突出国家代表性作为建设要求

遵照习近平总书记“逐步把自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系”的指示精神，湖南省委、省政府将崀山世界自然遗产和3个国家级自然保护地新纳入南山国家公园范围，南山国家公园范围由体制试点区1市1县的635平方公里调整优化至2市4县的1315平方公里。

调整优化后的南山国家公园位于我国第二、三级阶梯的雪峰山脉经向构造带与中亚热带、南亚热带的南岭山系纬向构造带交点处，横跨武陵山地常绿阔叶林和长江南岸丘陵盆地常绿阔叶林两大生态地理区，地处全球生物多样性热点地区“中国西南山地区”区域和我国南岭生物多样性优先保护区，其核心价值突出体现在：中亚热带森林草地湿地复合生态系统的典型代表，中国丹霞壮年期的模式地，南方丘陵山地带生态屏障的中心区域;我国南方重要的水源涵养区，洞庭湖湘、资、沅水和珠江水系浔江的重要发源地;“老山界”长征精神和苗侗等民族精神的传承地。

将理顺管理体制机制作为建设根本

南山国家公园在体制试点期间和评估后的建设阶段，紧紧围绕体制机制这个根本问题，在实践中不断探索，在探索中不断完善，在体制机制上实现了“五个全面统一”：

全面实现了统一组织管理体制。南山国家公园管理局整合了体制试点区4个国家级自然保护地机构，全面实现了“一个保护地、一块牌子、一个管理机构”的目标，管理局由湖南省人民政府直接管理。省、市、县三级均成立了国家公园建设领导小组。

全面建立了统一财政管理体制。南山国家公园管理局列入省财政一级预算单位进行管理，同时管理局对局5个直属单位也实行统一财务管理。为统筹国家公园建设资金，省政府授权管理局根据国家公园建设的需要，统筹管理和使用各部门整合投入国家公园建设的资金，充分发挥资金的使用效益。

全面统一建立了行政执法机制。省政府印发了《湖南南山国家公园管理局行政权力清单》，省、市、县三级分别授权管理局197项行政权力，南山局会同当地政府成立了联合执法小组，由南山局统一行使行政执法权。

全面建立了自然资源资产统一管理制度。编制了《自然资源统一确权登记技术指南》，率先完成自然资源部的自然资源确权登记试点工作。开展了全民所有自然资源资产委托代理机制试点，编制了全民所有自然资源资产委托代理试点实施工作方案并获自然资源部批复，2023年将全面完成试点工作。

全面建立了规划标准监管体系。按照“一园一规章”要求，经省领导小组专题研究并同意，颁布出台实施《南山国家公园管理办法（试行）》，并配套出台了产业准入正面清单等各项制度办法。构建了《南山国家公园建设标准体系》，出台了《生物多样性监测技术规程》等6个技术规范规程。制订了自然资源资产离任（任中）审计和生态环境损害责任追究等23个监管制度。

将生态保护修复作为建设核心

建立国家公园的主要目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，南山国家公园坚持用“六个严格”加强生态保护修复。

严格规划引领。制定出台了《南山国家公园总体规划（2018～2025年）》和控制性详规等13个专项规划，建立了多规合一、一体多翼的规划体系，实现了从管理到建设全环节、多领域整体覆盖。

严格日常巡护。出台管理办法，按照“分片分区、包干定責、轮班值守”原则，建立了下属事业单位职工+生态巡护员+综合执法支队+执法大队四位一体巡护机制。

严格执法办案。试点以来，开展了“绿剑专项打击行动”6次，野生动植物专项行动13次，办理野生动植物等行政案件42件、刑事案件25件，抓获犯罪嫌疑人43人，刑事拘留23人，收缴非法所得23万元，放生收缴的野生蛇类1000余条，破坏生态环境的违法行为的立案率、破案率达100%。

严格分区管控。严格禁止核心保护区人为活动，实行核心保护区封禁管理全覆盖，通过设卡设障、巡护巡查等措施，对核心保护区实行封禁管理，封禁效果明显。

严格联防联治。管理局会同地方政府建立森林火灾联动应急机制，安装了防火应急系统，确保了试点区零火灾;建立跨区域协管机制，与广西边界县签订了《关于加强湘桂边界生态环境保护的战略合作框架协议》，明确珍稀野生动植物保护、案件联合查办等15项合作机制。

严格恢复修复。通过退出采矿权、退牧、退出网箱养鱼等方式，自然恢复面积819.13公顷，投资1.06亿元开展边坡修复、草山修复、建设野生动物生境廊道等生态修复项目。

将社区协调发展作为建设基础

国家公园建设必须做到生态保护民生改善相协调、公园建设与社区发展相协调。南山国家公园积极探索南方集体林区建设国家公园的途径，强化“七项措施”，推进社区协调发展。

加强集体自然资源管理。积极实施集体林权“三权分置”试点改革，通过补充划定国家级公益林和采取政府“租赁”途径，实行“专职管护”，提高公益林补偿标准（租赁加补偿达到每公顷750元），实现了管理局对集体林地的统一管理。

加强社区共建共管。出台了《社区共建共管实施意见》，与试点区7个乡镇37个村（社区）层层签订《生态保护合作协议》，实行试点区共建共管;加强社区技能培训，以村（社区）为单位，通过现场授课等多种形式，组织村民开展林下产业发展、就业等有关知识技能教育培训。

加强生态效益补偿。湖南省政府出台了《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》，建立起涵盖资源保护、科研监测、民生保障等内容的生态补偿制度，林地流转农户年人均增收1000余元。

加强生态公益岗位设置。设置生态公益岗位，共吸纳建档立卡贫困户护林员、环卫员等公益岗位人员496名，当地居民占比100%。

加强社区转型发展。实施入口社区建设工程，投资7100余万元，将生态移民搬迁与扶贫搬迁相结合，完成核心区原住居民207户940人生态搬迁。实现了试点区域内25个贫困村全部脱贫。

加强社会参与。设立南山国家公园生态保护基金，开展志愿服务，建立了志愿者服务站、网络平台和信息库，每年组织开展了如“爱鸟周”等各项志愿服务活动，目前志愿者注册达600人;建立专家智库，聘请包括中科院专家在内的25名国内知名专家，鼓励社会力量参与相关科研和保护项目。

加强特许经营。出台了《特许经营管理办法》《特许经营研究机制》，开展了奶业、游憩等国家公园品牌特许经营试点。

将化解矛盾冲突作为建设关键

解决国家公园区域内的矛盾冲突，是实现可持续管理的关键。南山国家公园坚持以人为本的思想理念，做到尽力解决试点区内的矛盾，确保新纳入保护地不带新矛盾，按照自然保护地整合优化政策，重点化解主要矛盾冲突，调出永久基本农田1921公顷，调出258公顷人工商品林，未调出部分全部调整为生态公益林。处置矿业权12座，整改60座小水电站，其中限期退出11座。对原住居民核心保护区268户，设置过渡期，逐步实施生态搬迁。退出3个旅游项目，处置风电场2处。

将支撑保障体系作为建设重点

高质量国家公园建设需要设施、资金、科研、人才等方面的支撑保障，南山国家公园试点以来，通过6年的努力，奠定高质量建设国家公园的基础。

一是强化基础设施保障。完成了体制试点区勘界定标，新建和完善了监测保护站、巡护道路、森林有害生物防治设施、野生动物收容救护点等。

二是强化资金管理保障。试点以来，湖南省累计统筹安排资金8.19亿元用于开展相关工作，经省领导小组批准，省财政厅同意由南山管理局统一使用。

三是强化科研保障。经国家林草局批准建立了我国南方第一个国家级草原生态系统定位观测研究站，建设了8座生态监测保护站，与中国科学院、中南林业科技大学、中国林科院、邵阳学院等建立了科研合作机制，分别在中南林业科技大学和邵阳学院成立了南山国家公园研究院2个。自2020年1月1日以来，监测系统发现野生动物3936种次，监测到国家重点保护野生动物64种，其中国家一级9种、二级55种。

四是强化人才保障。完成了保护地人员整合，实施统筹调配、人才引进等机制，整合原4个保护地机构人员68人、统筹调配20人、人才引进6人、公开招聘8人，实现了管理机构人员及时到岗到位，人员编制基本满足了实际工作需要。

将科普宣教作为重要手段

南山国家公园充分利用丰富多彩的自然资源和国家品牌的优势平台，开展科普宣教，设立自然教育基地4个，建立宣教中心1座，年接待访客1万余人次。结合湿地日、爱鸟周、主题党日等主题活动，开展自然教育体验活动32批3万人次。建设国家公园生态步道，将于年内向社会开放第一期步道，让更多人走进国家公园。开展国家公园生态学校建设，让国家公园建设理念走进校园。设计了公园Logo标志，开通了公园网站、微信公众号、微博，累计访问20万余人次;制作了1个综合宣传片、1个专题片和2个纪录片在湖南卫视等媒体平台进行播映;印制10000张宣传折页、500本画册、2600本动植物志分发给当地群众和往来访客。举办了首届国家公园“十全十美”摄影展等活动5次。设置生态公益广告宣传牌2048块。与中央、省、市各级各类媒体合作，推送信息800余条、刊发各类稿件200余篇。2022年全面开展“走进国家公园，感受国之大者”主题宣传活动。中央电视台《秘境之眼》栏目8次播放南山国家公园的林麝、白颈长尾雉、黄腹角雉等珍稀濒危野生动物影像资料。与湖南卫视《天天向上》栏目开展合作，拍摄《我们的祖国是花园——出发吧！中国国家公园》节目并在湖南卫视播出;与中央电视台合作制作“美丽中华行”纪录片及宣传片。

将高质量建设作为发展之路

2022年5月，南山国家公园范围和分区通过了由国家林草局委托中国科学院生态环境中心组织的专家评审，6月10日国家林草局办公室致函湖南省人民政府办公厅关于推进南山国家公园创建工作。据此，省人民政府正式向国家林草局申请设立。未来，南山国家公园将认真贯彻习近平总书记关于国家公园建设的重要指示精神，以中国国家公园建设理念为核心，以《国家公园管理暂行办法》为依据，走高质量发展之路。

一是进一步完善国家公园制度体系建设。按照国务院批准的设立方案，加快完成总体规划编制、管理机构组建、勘界立标、全民所有自然资源资产委托代理试点、自然资源确权登记等工作，继续完善国家公园设立、建设、运行、管理、评估、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域的制度办法，为高质量推进国家公园建设提供制度保障。

二是进一步加强自然资源保护和修复。严格分区管控原则，核心保护区实行严格保护，一般控制区允许开展必要的生产、教育、体验和必要的生产经营活动。遵循自然生态系统演替规律，推进森林草地湿地生态系统系统保护和修复，保护崀山世界自然遗产，严防松材线虫等外来有害生物入侵，探索综合执法体系，切实维护南方丘陵山地带生态安全屏障和生物多样性。

三是进一步推进社区共管和协调发展。建立社区共管委员会，开发设立生态管护公益岗位，吸收当地居民担任生态护林员和自然教育讲解员。因地制宜发展符合主体功能定位的產业，引导和激励国家公园原居民参与特许经营活动，推动当地经济社会转型发展。建立健全野生动物致害补偿和综合保险制度，多种方式保障人民群众生命财产安全。

四是进一步建立健全支撑保障措施。完善森林、草原、湿地、荒漠等生态保护补偿机制，推进保护地役权制度，实现国家公园管理机构对集体林的统一管理。加强生态廊道、巡护监测、科普宣教、保护设施、管护用房、国家公园步道等基础设施建设。探索建立生态产品价值实现机制，建设碳中和国家公园。充分发挥南山国家生态保护基金作用，逐步建立多元化的投融资机制。建立科学平台和森林草地湿地大样地，吸引科研工作者针对性地开展科学研究，推进成果转化运用，提升国家公园保护管理水平。

五是进一步加强宣传教育和国内外交流合作。引导地方各级党委、政府深刻认识建设国家公园的重大意义，牢记“国之大者”，全力推进国家公园建设。加强宣传教育，创新宣传方式方法，充分利用各类媒体平台，讲好南山国家公园故事。加强与国内外国家公园、生态保护国际组织等的交流合作，学习借鉴管理、保护、自然教育等方面的先进经验。通过国内外生态保护平台，向世界展示国家公园建设的丰硕成果，为中国建立世界上最大的国家公园体系作出积极贡献。 （本文作者系湖南省林业局党组成员、南山国家公园管理局局长）