《反外国制裁法》视角下美国金融制裁的突出表现与应对策略

梁文莉

摘 要：近年来，中美经贸关系取得巨大发展。然而，受经济下行、新冠疫情等因素影响，美国贸易保护主义抬头，对华金融制裁逐渐频繁，致使两国贸易摩擦不断升温。在此过程中，美国借由金融制裁手段，不断通过金融制裁法案、高新技术企业贸易限制等方式，干涉中国经济发展。针对于此，应持续优化《反外国制裁法》，成立专业反制裁机构;落实对外贸易合作平衡点，加强信息共享程度;提升人民币国际化水平，加快数字人民币研制进程，以进一步强化金融制裁应对能力。

关键词：金融制裁;《反外国制裁法》;CIPS;数字人民币

传统金融制裁主要是指发起国终止与被制裁国部分或者全部金融交易的行为，包括资金援助、交易方式限制以及查封财产多个方面。近年来，美国为稳固金融“霸权”，不断扩大被制裁实体的限制范围，并增加新型制裁方式，大幅提升对外金融打击力度和精准度。此过程中，处于崛起阶段的中国成为美国首要“打击”对象。自2018年美国率先发起对中贸易战以来，特朗普政府对中国金融制裁措施呈现出常态化趋势，导致中国个人、企业与机构实体受到严重影响。尽管中美双方于2020年1月15日签署第一阶段经贸协议，缓和了两国紧张关系，但随后5月份白宫发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》报告又明确指出要采取全面施压方式对经济发展、意识形态及国家安全等方面予以遏制。这为中美经贸关系的发展蒙上了一层阴影。拜登政府上台后，美国并未停止对中国的金融制裁，反而签署更多对华制裁法案，加大金融制裁力度。据香港南华早报报道，2021年3月17日，美国单方面根据《香港自治法案》，宣布对中国24名官员施加金融制裁。美国频繁发起的金融制裁案件，不但损害了中国企业的正当利益，还为中美两国经济、政治、文化交流带来不确定性。在此背景下，探究美国对华金融制裁政策的相关文件，出台并落实保障本国对外贸易公平性的反制裁手段，显得尤为重要。2021年6月10日，第十三届全国人大常务委员会发布并实施《中华人民共和国反外国制裁法》（下称《反外国制裁法》），为国内个人、企业及机构实体防范金融制裁提供了法律保障。于中国而言，梳理《反外国制裁法》主要内容，并探究美国对华金融制裁的突出表现，可以使中国相关实体依据《反外国制裁法》应对金融制裁困境，并及早作出规避预案。

一、《反外国制裁法》主要内容梳理

美国频繁的金融制裁，已严重影响中国与各国以及企业之间的往来贸易。但美国不仅没有收敛，反而继续扩散自身“霸权”思想逐渐加强金融制裁力度。在这一国际形势下，为维护国家以及相关企业的实际利益，中国第十三届全国人大常务委员会于2021年6月10日发布并实施《反外国制裁法》。该法律是中国第一部明确反制国外制裁的文件，具有较强时代价值和现实意义。《反外国制裁法》针对其他国家和组织对中国的非法制裁和恶意打压行为进行列举界定，从内容上可分为以下三方面。

（一）明确反制措施适用对象

《反外国制裁法》是维护国家主权、尊严及公民合法权益的重要方式，也是针对其他国家肆意制裁中国或相关机构、企业和个人所采取的主要手段。该法第三条第二款规定中明确指出，违反国际关系准则对中国进行恶意打压、对公民和企业采取歧视性措施、干涉内政的其他国家，中国有权在此情形下采取反制裁措施。依据被制裁对象与行为，中国反制措施的实施对象主要有两种。其一，直接或间接参与制定、执行其他国家对中国非正当性措施的个人与组织。其二，清单实体相关方，包括其配偶与直系亲属、清单实体的高级管理人员、由清单实体担任高级管理人员或实际控制、参与运营的组织。以华为为例，华为此前遭受美国恶意金融制裁，导致包括中芯国际在内的多家芯片制造厂碍于美国金融制裁威慑，不能与之合作。这一情形下，华为可以依据《反外国制裁法》相关条例，依法申请中芯国际继续合作。而中芯国际尽管会面临美国金融制裁影响，无法继续使用美资设备，但可以据此向法院提起诉讼。如果美国不结束制裁，其在华资产将会被扣押、冻结。由此可见，《反外国制裁法》为中国企业应对美国金融制裁提供了强有力的法律保障，有效遏制了其他国家对中国的不正当侵害。

（二）明确列举三种反制措施

《反外国制裁法》主要列明了三类具体的反制裁措施，并对最终界定部门作出规定。其一，不予签发签证、不准入境、注销签证或驱逐出境;其二，查封、扣押、冻结在中国境内的动产、不动产和其他各类财产;其三，禁止或者限制中国境内组织、个人与其进行有关交易、合作等活动。具体实施过程中，《反外国制裁法》规定国务院相关部门有权决定对恶意实施制裁国家的相关个人、企业和机构实体采取最少一种的反制裁措施。同时，还在《行政诉讼法》中“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”条款的基础上，强化国务院职能，即国务院实施的反制裁措施即为最终决定，个人、企业或组织无法针对反制裁决定提起上诉。此外，考虑到国际环境和国家间贸易往来的变化，《反外国制裁法》中着重提到反制裁措施的暂定、调整、變更以至最终决定或取消都应交予国务院或其他相关部门决定。如2021年7月16日美国商务部发布“香港商业警告”，并非法制裁7名中共中央驻港官员，恶意抹黑香港金融环境。随即，中国外交部于2021年7月23日宣布对美国前商务部长罗斯等人实施制裁，与之相关的企业、机构被中国限制往来，其亲属也被禁止入境，这是《反外国制裁法》实施以来第一次使用。

（三）明确组织及个人主要义务与责任

一方面，《反外国制裁法》要求中国境内组织和个人执行国务院有关部门采取的反制措施;另一方面，要求任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对中国公民、组织采取的歧视性限制措施。相关组织和个人违反上述义务，受侵害的中国公民和组织可提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。若任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施，可能被依法追究法律责任。也就是说，当其他组织和个人协助美国制裁中国时，中国可依据《反外国制裁法》对相关参与实体予以反制。上述相关规定体现了《反外国制裁法》的主旨，即阻止有关组织和个人执行和协助执行外国对中国公民、组织采取歧视性限制措施，减轻“单边金融制裁”产生的不利影响。同时，以反制裁措施作为抗衡手段，向意图对我国实体采取歧视性限制措施的国家和组织形成威慑。

二、美国对华金融制裁的突出表现

（一）对华金融制裁法案频次提高

为进一步对中国展开科技战与贸易战，美国政府签署大量相关法案条例进行金融制裁。自2019年美国建立“应对中国当前危险委员会”以来，中国几乎每年都要遭受相关法案条例签署带来的金融制裁。2020年7月，特朗普签署《香港自治法案》。该法案授权美国行政当局对中国个人、企业及机构实施包括财产交易在内的金融制裁措施，并试图以此破坏香港稳定并达到“分裂”中国的目的。同年8月，特朗普签署有关于美国“净网行动”的两项法令，下架抖音海外版和微信App，禁止任何美方个人和企业与字节跳动、腾讯公司合作，并对不遵守法令者进行金融制裁。其制裁理由是抖音海外版会窃取用户信息，可能会威胁到国家安全。可见美国为了维护自身高科技垄断地位，不惜一切手段诬蔑中国，也严重威胁到世界各国在美企业的安全。拜登就任美国总统后，不但没有停止对于中国的金融制裁手段，反而愈演愈烈。2021年3月22日，欧盟、美国及加拿大相继以“侵害新疆维吾尔族穆斯林人权”为由，对新疆有关个人和实体进行金融制裁，限制被制裁实体进入相关国家并冻结其资产。随后，美国又于2021年10月通过《1657号法律草案》，将“黑手”伸向了中国南海。此法案将对参与南海相关活动的个人或企业进行制裁，冻结其财产并禁止入境美国。由此可见，美国频繁的对华金融制裁法案，使得中美双方政治经济环境日益紧张。

（二）对华高新技术企业贸易限制加强

在中国经济飞速发展的情况下，美国国内却面临制造行业不景气、政治矛盾不断激化等困境。为了维持自身世界霸权地位，美国逐渐开始限制中国在高新技术产业领域的竞争力，加强对华高新技术企业贸易管控。如通过限制中国企业在美贸易、对华加征关税等制裁手段，最终达到遏制中国经济发展、增加中国对美出口成本的目的。就限制中国企业在美贸易方面，2019年5月，特朗普签署行政命令，禁止美国企业使用对国家安全构成威胁的电信设备，并将华为列入制裁清单。在该清单下，华为被禁止与美国企业进行金融贸易往来。尽管此时华为面临与伟创力停止合作和被扣押物料、设备的困境，但得益于5G技术与鸿蒙系统推出等优势，华为手机销量不降反升。据IDC统计的华为手机全球销售量数据显示，在2019年第三季度，华为手机逆市增长，销量达到6660万台，市场份额占比18.6%。面对该形势，美国对华为提出更为严苛的制裁手段。2020年5月，美国商务部宣布限制华为使用美国技术制造的芯片等产品，导致华为手机产能无法满足用户需求，海外市场规模受损严重。从2020年第二季度开始华为手机销量呈直线下降趋势，第四季度同比下降43%。由此可见，作为中国高新技术代表企业的华为，在美国实施金融制裁后，其企业效益、海外市场规模及品牌形象等多方面均受到严重打击。

（三）对华美元支付清算渠道关闭

关闭被制裁实体美元支付清算渠道是美国金融制裁威力最大的手段之一。当前美国有关国际贸易支付清算的渠道主要有两个，一个是纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS），另一个是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）。美国相关部门只需借助上述机构获取被制裁国贸易信息，就能实施金融精准打击。此前美国曾于2008年以核扩散问题为由对伊朗发起金融制裁，利用CHIPS禁止伊朗使用美元并且参与美国金融系统，之后又联合欧洲于2012年将伊朗4家银行从SWIFT中剥离。据世界贸易组织数据库显示，2012年伊朗国家货物进、出口贸易额同比分别下降9%和27%，以此可知美国金融制裁导致伊朗经济与贸易规模受到破坏性影响。而2017年6月美国财政部以帮助朝鲜核弹和导弹计划洗钱犯罪为由，发起对中国丹东银行的制裁决定。这是美国首次对中国银行实体进行金融制裁，该制裁虽未造成实质性影响，但其恶劣性质却为中国敲响“警钟”。尽管目前，中国已经建立人民币跨境支付交易系统，但仍有大量交易离不开美元清算系统。因此，中国机构、企业或者个人在使用美元进行交易时，仍然面临着美元支付清算渠道关闭的风险。

三、《反外国制裁法》视角下美国金融制裁的应对策略

近年来，美国频发的金融制裁使得中国正当利益受到极大侵害，企业发展严重受损。在此背景下，为应对美国等西方国家对中国的非正当制裁，中国《反外国制裁法》应势而出。《反外国制裁法》为中国合理应对国外金融制裁提供了法律保障与基础，但由于制定与出台时间较短，在具体实施过程中仍存问题需进一步完善。因此，在梳理《反外国制裁法》主要内容基础上，结合美国对华金融制裁实际，提出以下应对策略。

（一）持续优化《反外国制裁法》，成立专业反制裁机构

第一，借鉴他国反制裁立法经验。为应对美國金融制裁法案，降低被制裁风险，中国应通过借鉴他国立法经验的方式进一步完善《反外国制裁法》。其他国家相比，类似于《反外国制裁法》的法规已在多数发达国家内部实行。欧盟在阻断美国制裁方面出台《反对第三国立法域外适用的条例》，成为世界各国阻断立法的典范。其中，欧盟采取措施主要包括不予承认和进行赔偿两种方式，即欧盟对美国实施的制裁不予认可，并在受到制裁时可通过上诉制裁方来获取损失赔偿。因此，中国应借鉴欧盟反制裁经验，增加相关索取赔偿条款，达到保护自身法律权益的目的。第二，成立专业反制裁机构。中国当前缺少实施金融制裁与反金融制裁的专业机构，通常由外交部、商务部、财政部和国家安全部多部门联合共同参与。此过程中，多部门联合会导致《反外国制裁法》在具体实施时出现分工不明确、信息资源不互通的问题，不利于深化反制裁效果。由此，国务院及相关部门应成立专业反制裁机构，一方面，利用行政自由裁量权负责制裁信息整理、条例宣发以及工作指导，并与制裁方进行交涉后采取相应反制裁措施。另一方面，着力向其他国家申明中国《反外国制裁法》相关适用案例及适用决心，以增强中国法律效力和反制裁威慑力。

（二）完善风险应对预案，加强信息共享程度

第一，完善风险应对预案。为避免金融制裁风险，企业在制定风险应对预案时，不仅要加强对中国与其他国家相关金融制裁法律适用对象、适用情形的关注，还应结合具体金融制裁与反金融制裁案例进行分析论证。此过程中，企业可通过了解各个国家相关金融制裁法律，来制定针对性风险应对预案，从而极大地避免金融制裁风险。同时，跨国企业内部应重点关注《反外国制裁法》及后续法律法规带来的影响，将《反外国制裁法》作为企业风险衡量标准，并在后期贸易过程中加以贯彻实施。第二，加强信息共享程度。跨国企业为避免遭到制裁，可以加强与国家政府的信息共享程度，确保良好的沟通渠道。《反外国制裁法》中明确规定，国务院拥有实施反制裁措施的最终决定权力，公民或者企业组织不得对反制裁决定提起上诉。因此，跨国企业应在政府对制裁措施作出决定前，与政府进行充分交流，以便在反制裁过程中实现自身利益的最大化。综上所述，跨国企业通过重点建设与政府的合作基础，有利于增强二者之间的互相信任，以便在面对制裁风险时能够处于统一战线，共同反对制裁给企业和国家带来的负面影响。

（三）提升人民币国际化水平，加快数字人民币研制进程

《反外国制裁法》可使国内个人、企业及机构实体在面临美国金融制裁时，依据相关条款予以反制裁，但却无法有效防范美国单方面切断对华美元支付清算渠道。这种手段恰恰是美国金融制裁中最具威力的手段，且难以从法律层面予以反制。有鉴于此，有必要通过提升人民币国际地位，加快数字人民币建设，以遏制美元“霸权”，避免受到支付清算渠道“断裂”风险。第一，提升人民币国际化水平。随着中国经济的飞速发展，人民币已经逐渐成为国际交易货币之一。据SWIFT数据显示，2021年6月人民币在全球支付货币中占比2.46%，排名世界第五。但相比美元在全球金融市场的“霸权地位”，仍相差甚远。一方面，中国可借助地缘优势扩大与“一带一路”沿线国家、中欧班列沿线国家、海上丝绸之路沿线国家的金融贸易往来，提高人民币国际交易规模，进而实现区域人民币国际化水平提升。另一方面，为防止美国直接采取支付清算渠道制裁手段，中国可持续优化人民币跨境支付系统（CIPS），减轻对CHIPS的依赖。在此过程中，应将涉及国家安全的能源、基础原材料等领域交易纳入CIPS，建立更加完善的跨境交易系统。第二，借助数字人民币实现金融支付领域“换道超车”。美国肆意使用金融制裁的根基在于由石油美元体系构成的货币霸权。在此背景下，美国可以借助美元对制裁国实现金融限制。而数字人民币出现，提供了一个去SWIFT的新型流通模式，使得美国对他国金融制裁权失效。这也就意味着，在国际金融领域处于被动的中国，可以借助数字人民币夺取该领域话语权。一方面，持续扩大试点城市覆盖范围，增加数字人民币线下使用场景。另一方面，增强数字人民币在京东、淘宝、美团等线上场景的使用。

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