转供电问题成因及对策研究

田双双

摘要：2018年以来，国家层面采取的降电价措施力度之大、持续时间之久前所未有，旨在优化营商环境，降低企业用电成本，但现实却是相当一部分企业并未享受到降电价红利，政策红利被转供电主体截留，政策效果得不到应有的体现。文章对转供电问题的原因和弊端进行了分析，并提出政策建议，期望转供电问题得到制度规范和有效治理。

关键词：转供电;优化营商环境;降电价

为持续优化营商环境，降低企业经营负担，中央政府已连续多年在政府工作报告中对降低工商业电价工作提出明确要求，2018年、2019年一般工商业电价连续两年降低10%， 2020年降价5%至当年年底，2021年政府工作报告对降电价工作又作出指示，要求进一步清理用电不合理加价，继续推动降低一般工商业电价，让企业实实在在体验获得感，2022年则明确强调清理转供电环节不合理加价，降低企业经营成本。历年电价调整或清理政策的目的是切实减轻工商业企业用电负担，促进经济发展提速，然而实际执行过程中却发现大量转供电主体违规加价，电价政策红利迟迟未传递到终端用户的现象，打通降电价政策“最后一公里”已显得尤为迫切。

一、转供电问题成因

（一）转供电概念

根据2018年《国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（以下简称“787号文”），转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为，承担转供电行为的主体，我们称之为转供电企业或转供电主体，由转供电主体提供电力的用户称之为转供电用户。转供电主体数量庞大，大多仅仅是买电卖电，充当中间商角色，常见的转供电表现形式有：售电企业向产业及工业园区内的企业转供电、商业综合体及写字楼向商铺租户转供电、小区物业管理公司向小区居民转供电等。形成转供电的条件除了转供电主体有可供的电力资源，还有一个重要的条件就是转供电主体拥有自己的配电网，转供电用户用电往往离不开该配电网，只能接受转供电主体的约束，相当于一种垄断状态，治理转供電问题其实就是规范约束这种具有垄断性质的配电网运营行为。

（二）转供电问题成因

1.转供电问题历史演进

在我国电力工业发展初期，电力资源十分紧缺，为了实现计划经济的各项指标，电力资源优先向政府计划的相关产业和地区供应，其他产业和地区只能依靠社会资本来解决自身的用电需求，这些拥有电力资源的单位在解决自身用电问题的同时还顺带向周边其他用户供电，形成了转供电的最初形态。最初的转供电主体就是一个个独立运营的供电企业，在监督和管理不规范的农村地区，“三电现象”（人情电、权力电、关系电）和“三乱现象”（乱收费、乱加价、乱摊派）大量存在，用电价格普遍较高，严重制约经济发展和人民生活水平的提高。随着国家“两改一同价”战略的实施，乡镇电管站转为县级供电公司的供电所、地方政府自供自管的县级供电企业上划省级电网，分散的配电网逐步整合到省级电网公司统一管理，农村地区高电价、生产和生活用电难等问题得到有效解决，居民和企业都得到了实惠和便利。在社会经济大力发展的同时，人民对电力服务质量也提出了更高的要求，电力体制改革继续深入推进，随着农网改造升级、“两电分离”、“三供一业”分离移交等措施的大力实施，电力普遍服务水平得到明显提升，供电可靠性得到稳步提高，部分转供电问题也得到一定程度的解决。受限于法律政策和现实情况等因素制约，配电网发展始终无法满足终端用户灵活多样的用电需求，转供电规模呈扩大趋势。目前转供电的形成主要是由于供配电投资以用户产权（如建筑物）为分界点，产权分界点以外的供电设施由电网企业投资，用户产权内的配电网设施则由转供电主体自行建造，转供电主体在获得电力资源后向终端用户提供电力服务，从而形成这种最常见的转供电现象，常见于商业综合体、产业园区、物业、写字楼、居民小区等。

2.转供电主体运营方式

转供电主体投资建设电网并网接入点到终端用户电力接入点之间的电力设施和配网线路，拥有清晰的供电区域范围，由于对接大量的电力终端用户，转供电主体相当于地方电网企业的直供电大用户，可理解为先向电网企业购买大量电力，再向各个终端用户转供电并收取电费，通过赚取差价获得经济利益。为了简化收费，很多转供电主体按照单一制电价向终端用户收费，相当于自行制定销售电价标准，使得转供电用户的用电价格脱离政府的电价管理体系。国家明确要求转供电主体严格执行电价政策，不得在电价中加收其他任何费用，但政策执行中发现，转供电主体规模不一，出于获取不当利益或便于便于收费管理等动机，转供电加价行为十分普遍，由于涉及多方利益诉求，摸排清理难度极大，有调查发现，“98%的转供电主体没有进行过电价电费测算，收费基本上都是估算出来的，70%的转供电主体通过电费违规加价获得收益”。

3.转供电违规加价问题原因分析

国家发布降低工商业电价政策，发电企业、电网企业等前端市场主体均严格执行到位，按要求降低销售电价，但处于供电末端的转供电主体数量众多，比较分散，难以对其及时有效监管约束，相当一部分终端用户用电价格由转供电主体自行制定，而未受到价格主管部门的有效管控，低电价经由电网企业传导至转供电主体后被其截留，仍然按较高的电价向终端用户收取电费，导致终端用户未能享受降价政策红利。转供电主体违规加价既有配电网投资及维护成本回收的考虑，也有对不合理经济利益的追求，客观上均削弱了降电价政策的实施效果。转供电主体脱离电力行业管理体系是降电价“最后一公里”难以打通的关键所在，只有优化转供电主体运营管理机制，才能从根本上解决转供电主体违规加价问题，确保国家政策得到严格落实，电力用户能够真正体验获得感。

二、转供电存在的弊端

作为社会资本投资配电业务的有效途径，转供电能够促进配电网的快速发展建设，及时满足终端用户丰富的用电需求，改善供电服务质量，提升配电网运行效率，这是其存在的根本价值所在，必须得到肯定。然而，随着电力用户对用电服务要求的不断提高，转供电的弊端也逐渐暴露出来，引起政府和业界的高度关注，当前的转供电主要存在以下弊端：

1.安全供电存隐患

除了产业园区内等专门从事配售电运营等规模较大的转供电企业运营较为规范，有专门的转供电运营相关制度外，大部分转供电主体并非以转供电服务为主营业务，而是将其作为附属的业务，在供电设施的建设和运维方面投入偏低，在安全稳定供电方面存在较大的风险隐患。一是在建设配电网时缺乏长远考虑，线路设计并未进行统一规划，无法满足丰富的用电需求将导致后期私拉乱接现象较为常见，为用电安全带来较大隐患;二是供电设施的建设方面主要考虑低成本运营，供电设备的选择存在短视行为，更加关注设备的成本价格，而非其质量，这种情况下，转供电主体在建设时选用临时变压器、低劣电缆导线等便成了理所当然，为供电设施稳定运行带来不确定性;三是为减少施工成本而采用较低的相关技术及工艺标准，虽能勉强投入使用和正常运营，但供电设施的运行环境得不到长期有效保证，随着时间的推移，配电设备及线路逐渐老化，运维难度和运维成本也将明显增大，在缺乏专业运维管理资源的情况下，将难以支撑系统及设备安全稳定运行，导致转供电用户的用电可靠性得不到保障。

2.违规加价风险大

国家连续多年降低工商业电价，旨在降低终端用户的用电成本，但终端用户用电行为由具有某种程度上的垄断地位的转供电主体管控，享受政策红利的前提是转供电主体严格执行国家的电价政策。2018年“787号文”发布后，全国各地开始清理整顿转供电主体违规加价问题，地区抽样结果显示，85%的转供电主体没有降电价措施，甚至违规大幅加价，大部分降价政策红利被转供电主体截留，没有惠及到终端用户。国家未针对转供电服务出台定价办法，仅提出不得违规加价的要求，在经济利益驱使之下，转供电主体主动降价的动力不足。一是大部分转供电主体运营规模偏小，电价管理不够精细，对最新的电价政策并不敏感，未能及时准确执行最新的电价标准，导致终端用户继续承担较高的电价成本，未能享受电价红利;二是转供电主体的定价行为不在政府电价管理体系之内，政府制定的销售电价是电网企业对终端用户的供电价格，转供电主体就属于终端用户，终端用户继续转供电的价格则缺乏统一管理，许多转供电主体在物业费、服务费等正常收取的前提下，仍以回收供电设备建设及运维成本为由，通过与用户签订协议等方式乱收费、乱加价、乱摊派，并以此作为自身违规加价的合理性依据。三是转供电主体数量众多且分散经营，利益关系错综复杂，而市场管理部门资源十分有限，无法及时对违规加价问题进行核实和处理，客观上放任了转供电违规加价的继续存在和范围扩大，转供电加价问题始终缺乏及时有效治理。

3.市场竞秩序争乱

转供电主体连接电力资源和终端用户，凭借产权范围内配电网的唯一性，对转供电用户用电具有绝对的影响力，如果电力成本是某行业企业的重要成本，则转供电价格对企业之间的竞争将会有明显影响，可能影响企业间的公平竞争。一方面，转供电主体在电力销售上可能并未严格执行国家或省级政府主管部门规定的电费收取方式，而是暗地里违规加价，或者将购电成本顺加不合理费用后平均分摊给转供电用户，不同转供电主体收取的电费标准不一，导致对应的转供电用户负担的电费成本差异明显，这将导致同行业企业间的竞争优势始终存在不合理差异。另一方面，转供电主体以追求经济利益为根本目的，为获取市场竞争优势或垄断地位，对接入常规电源具有强烈渴望，从而可以通过不合理竞争，以逃避社会责任的方式压低用电价格，增强市场竞争力。特别恶劣的有自备电厂转供电主体私自 “拉专线”，即电厂企业绕过电网企业，直接与电力用户连接，将电力资源配售给其终端用户，由于配售电不再通过电网企业传输配送，减少了输配电成本，同时也可逃避政府性基金和交叉补贴，从而使得电力成本较正常水平低，扰乱市场的公平竞争秩序。

三、转供电问题应对措施

随着电力工业的发展，转供电规模呈扩大趋势，并将直接影响大量终端用户的用电行为和政策感知。实践发现，落实降电价政策的“最后一公里”往往在转供电环节受阻，必须采取有力措施规范治理转供电行为，确保国家降价政策真正惠及所有终端用户，切实降低企业用电成本，不断优化营商环境。

1.大力推进转供电改直供电

转供电主体脱离电力行业监管体系是转供电问题难以解决的根本原因，大量转供电主体可能对其购电价格敏感，但由于脱离价格管理体系，指望大量转供电主体对电价政策及时感知并严格执行并不现实。将转供电主体纳入电价监管体系的一个最直接有效的办法就是将转供电用户改为直供电用户，在人工抄表的情况下，电网企业没有动力推进转改直工作，但是智能电表的普及可以大幅抄表成本，同时也可使终端用户享受更好的用电服务水平，因此，对于具备一户一表改造条件的转供电用户，按照“应转尽转、能转快转”的原则，大力推进转供电改直供电，通过对电网企业进行有效监管，确保电价政策得到严格落实。具体而言，对于居民小区、部分商业综合体、写字楼等转供电用户，可以通过实施“一户一表”改造工程，实现抄表到户，由电网企业直接与终端用户进行电费结算，杜绝转供电主体违规收费，真正达到电价政策“一竿子插到底”的效果。对于适宜接收的大型配电项目，可由电网企业进行改造，验收合格后进行正式接收，资产接收方式可以选择无偿移交或者协商议价等方式，无偿移交的可参照电网企业的用户资产进行管理，协商议价的则需要先制定合理的价格标准，然后计算资产价值并及时结算，保证转供电主体配电网投资成本的合理回收，最终实现配电网和终端用户电价集中统一管理。另外，转供电改直供电形成的变电、配电等资产与输配电业务相关性很强，对于由电网企业自行承担的转供电改直供电相关成本，成本监审时应当允许纳入电网企业输配电成本，通过输配电价进行回收，切实消除电网企业转改直工作的顾虑，确保转供电改直供电项目顺利推进。

2.明确转供电主体的市场定位

对于不具备“一户一表”改造条件的转供电用户（如产业园区内的企业、改造困难的小区和商业综合体），需要对转供电主体的市场定位进行明确，分类治理。对于规模较小的转供电主体，投资建设供电设施进行转供电服务是其开展其他业务的基础，但其生存或发展应当基于其他核心增值服务，如物业管理、资产租赁等，对终端用户应分表计量并按国家规定的销售电价收取电费，公共用电和供电设施损耗通过租金、物业费、服務费等方式收取，严禁乱收费、乱加价、乱摊派，做到自用电费计算清清楚楚、明明白白、真真切切，确保电费收取过程中不混入其他任何费用，降低终端用户的电费负担。对于规模较大的产业园区，转供电主体可以改制为增量配电网企业，通过开展专业化、规范化的配售电业务，提供安全可靠的电力服务，并严格按照增量配电网管理规定执行，如应当接入公用电网，不得孤网运行、不得通过常规电源“拉专线”方式直接供电、应当向终端用户收取交叉补贴等，在提供电力服务的同时与用户分享降价红利，确保转供电行为得到规范治理。

3.建立转供电治理长效机制

转供电问题需要治标更治本，为防止转供电违规加价问题反弹，建立转供电长效管理机制势在必行。第一，要针对转供电行为建立有效的监督检查机制。对于目前及将来一段时间长期存在的转供电行为，急需在法律层面进行制度完善，在政策立法方面需要加大对转供电主体违规加价行为的约束力度，实施黑名单及联合惩戒制度，增加转供电主体违法行为的预期成本;在政策执行方面需要市场监管部门加强监督检查，提高法制宣传和执法力度，加大对违规加价行为的处罚力度，同时要扩大举报反映渠道，对转供电主体形成强有力的约束力，最大限度减少转供电违法加价行为，确保电价政策落到实处。第二，要对转供电违规加价问题的源头进行制度上的突破，在政策上允许电网企业扩大投资范围，如对新增的商业综合体、写字楼、产业园区，强制要求在项目建设时就实行直供电，否则最终不予验收通过，确保为每一个终端用户开立用电户号，真正将“一户一表”深入到底，从源头上解决转供电违规加价问题。第三，明确转供电主体的运营模式，一方面要高度重视转供电加价问题对工商业经营的重要影响，在行业管理上强化对转供电主体售电行为的约束，并明确相应的处理方式，另一方面要建立转供电主体备案登记制度，要求转供电主体建立电费收费台账，不得在电费中加收任何其他费用，并随时接受价格主管部门的检查，从而引导转供电主体树立正确的经营理念，立足服务客户的根本宗旨，以优质服务赢得客户的信任和支持。

参考文献：

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（作者单位：国网湖北省电力有限公司南漳县供电公司）