湖北三峡库区应急救援能力建设现状及对策

井俊杰

摘要：湖北三峡库区作为长江物流中枢，是构建“全国统一大市场”重要纽带，必将成为各类生产要素、能源及旅游集中地，建成配套应急救援力量刻不容缓。笔者通过实地调研，在充分摸排三峡库区水上应急救援力量現状的基础上，从规范水上建设、研究维护保障机制等五个方面进行了思考，以期为保障航运安全，提高应急救援能力提供一定参考和依据。

关键词：三峡库区;物流中枢;内河航运;应急救援

三峡工程建设初期，长江航运公安局在维护长江干线水域消防安全形势持续平稳方面发挥了重要作用，随着三峡工程的建成并投入使用，三峡库区水域通航量快速增长，通航吨位与化危品船只数量逐年递增。2020年，长江干线水域货物通过量30.6亿吨，同比增幅超过4.4%，各类船舶近20万艘，货船平均吨位由2019年的1880吨提升至1960吨。其中，三峡大坝过闸船舶4.40万余艘，危险品船舶5800余艘，集装箱船舶3200余艘，商品车滚装船1000余艘，客船2200余艘，普通货船3.20万余艘，平均吨位达4680吨，库区航运运输结构呈现显著变化。

2019年，三峡库区游轮旅游接待109.72万人，随着内河的持续开发，三峡库区游客量必将井喷增长，与此同时，长航公安应急救援装备老旧、救援人员发展滞后，不能满足日益增长的长江黄金水道经济健康稳定发展。2019年长航公安改革转隶后，交通运输部对长江航运的应急救援职能进一步弱化，长江航运的应急救援能力亟待增强。随着新组建的应急管理部职能扩充，长江流域应急救援能力建设必将向“全灾种、大应急”的方向聚齐。2011年6月，国务院批准实施《三峡后续工作总体规划》，从“移民安稳致富、生态环境建设与保护以及地质灾害防治”三个大方面全面提出三峡库区经济社会发展要求，其中增强三峡库区应急管理能力是重点内容之一。《三峡后续工作总体规划》实施十年来，各项工作有序推进，重庆市已基本完成万州、江北、长寿、巫山四个水上消防站建设，位于万州的三峡库区综合应急救援指挥中心也于2020年开工建设，在湖北三峡库区尚无专业化应急救援力量。为加快湖北三峡库区应急救援能力建设，受宜昌市人民政府委托，市消防救援支队联合市水利和湖泊局对长江水域消防工作开展调研。现就有关情况介绍如下：

一、湖北三峡库区在新经济环境下的区域优势

随着中国经济发展由劳动密集型向“低碳环保、资源节约”型转换，无论从“碳达峰、碳中和”、新能源和航运本身发展趋势，还是从长江经济带发展全局和未来方向来看，长江“黄金水道”都具有不可替代的地位和作用。2022年4月，中央财经委员会强调加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，加快构建国家水网主骨架和大动脉，推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现代化改造。“十四五”期间，长江航运在国内经济大循环、消化产能、扩大内需上将发挥更加突出的作用。湖北三峡库区作为连接武汉和重庆两大内河航运中心城市的纽带，又是三峡工程所在地，亟待全面提升交通物流枢纽能力。2017年，投资86亿元的三峡翻坝物流产业园开工建设，秭归港是其中核心配套工程，将配套6大码头翻坝物资转运。2021年，投资93亿元的三峡翻坝江南油气管道项目在湖北宜昌开工建设，该项目系三峡综合交通运输体系核心项目，也是湖北省补短板强功能“十大工程”项目和“十四五”规划重点项目，建成后将大大提升三峡库区航运保障能力。截至2020年，三峡翻坝物流中心已累计完成投资25亿元，依托三峡翻坝物流中心和库区港口发展机遇期，湖北三峡库区航运必将迎来快速发展的窗口期。

二、湖北三峡库区水上应急救援力量的现状

湖北省三峡库区是指受长江三峡工程淹没的湖北地区，包含长江流域宜昌市所辖的秭归县、兴山县、夷陵区，以及恩施州所辖的巴东县。库区下游即是三峡大坝与葛洲坝，两坝之间相距38公里。三峡工程自2008年试验性蓄水完成后，坝前最高水位已抬升至175m，坝上水域已形成深水良港。根据交通运输部办公厅《关于印发长江干线危险化学品船舶锚地布局方案（2016—2030）》，三峡枢纽上游布局待闸锚地4处，锚位37个。其中兰陵溪危险品待闸锚地（大坝上游约11km）、庙河危险品锚地（大坝上游约16km）、杉木溪危险品锚地（大坝上游约12km）和正在建设中的秭归旧州河危险品锚地（大坝上游约38km）均位于三峡库区宜昌秭归境内。同时，伴随着旅游业的发展，停靠秭归港的游轮数量也逐渐增加，在旅游旺季，三峡库区秭归港日均游客流量达到2万人次。库区水上救援工作现由长航公安局宜昌分局、三峡海事局及宜昌海事局等部门管理，三峡海事局、宜昌海事局主要负责综合协调，没有专业的消防救援力量，未配置消防战船，仅配置少量灭火救援器材。长航公安局宜昌分局消防支队在湖北三峡库区设有水上消防站一座，位于太平溪镇伍相庙水域，该站配有2艘消防艇、1艘趸船，战斗员10人;在巴东水域设有巴东水上派出所，未装备消防战船和水上救援装备，平时应急救援工作主要依靠社会力量。

三、调研发现的突出问题

（一）水上消防应急救援职责移交不彻底

长航公安原隶属于交通运输部公安局，2002年国务院（国函〔2002〕1号）明确，长江港航公安机构作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。消防安全作为治安管理内容，由长航公安消防机构行使管理事权。2019年，长江航运公安改革脱离交通运输部，并入公安部，交通运输部长江航运应急救援职责整体移交公安部。《中华人民共和国消防法》自2009年5月1日实施以来，于2019年及2021年进行了两次修订。依附于原消防法明确的交通部公安消防监督管理职责文件尚未同步修订，公安部接收交通运输部长航公安局后，对于长江航运消防监督管理也未出台相关暂行办法，长江干线水域消防监督执法和水上应急救援能力建设没有具备时效的法律规章出台。尽快出台公安部消防管理配套文件、明确交通部和公安部消防应急救援职责范围，才能为三峡库区应急救援能力建设提供政策支持。

（二）水上消防应急救援装备陈旧老化

改革转隶以来，由于公安部对长江水域的应急救援职责尚未明确，现有长航公安消防干警不能良性更替，导致现有水上消防站灭火救援装备陈旧，人员战斗力下降，调研发现宜昌長航公安局消防支队现有4支消防艇均为2007年前装备，主力水炮射程仅70m，而三峡库区旗舰游轮长度已达到149m，除去火灾现场水炮与着火点的作战安全半径，70m的消防水炮已远不能满足现有三峡库区大型游轮、商货船和化危船只的灭火救援需求。同时，由于配套政策不完善，消防救援装备更新换代缓慢，个人防护装备年久失修，未配置破拆、堵漏、排烟等其他抢险救援装备，不能有效处理库区各类突发事件。

（三）水上消防站建设缺少统一规划

长江航运公安在长江沿线布点的消防码头，其规划、设计、施工及验收都在交通运输部报批，消防趸船、主力战船及各种消防救援装备由交通运输部统一标准，长期以来，由于需求不同，容易造成装备配备与地方省市的港口建设规划、产业布局和码头布点不相匹配。截至2022年4月，已建成的重庆市水上消防站和武汉市水上消防站均由地方发改委批复，能有效满足地方港口码头需求。但是长江航运作为一个整体经济动脉，由于地区经济发展不均衡，不发达地区在争取水上应急救援建设上必然存在短板，建议长江委在后续工作规划上进一步细化应急救援力量布局，兼容区域经济发展和内河整体航运需求。

（四）水上专业救援技术人才队伍建设失衡

长航公安消防机构作为长江水上专业消防监督管理部门，负责长江干线宜宾至上海长江口约2300km水域的水运设施、客船、码头，以及航行、停泊、作业的中外民用船舶的消防监督、灭火救援、火灾调查等工作。抢险救援、深水打捞及水上除火灾外的各种灾害事故处置不在其岗位职责范围，现建制为一个水上消防总队和16个水上消防支队，共有消防监督专业技术民警450余人，专业技术人员以执法监督、火灾事故调查岗位为主，水上灭火救援专业技术人才短缺，特别是2019年改制以来，水上灭火救援专业技术队伍建设处于停滞状态，与执法监督岗位专业人才处于失衡发展状态。

四、应急救援能力建设的工作建议

水上应急救援能力建设属于基础性民生保障工程，对确保三峡水库的安全运行，确保三峡库区移民生命财产安全，促进库区经济社会发展具有意义重大。为了填补湖北三峡库区应急救援能力空白，笔者认为需从以下几方面统筹协调：

（一）规范水上部分建设内容

结合上海、重庆水上消防站建设和应急救援经验，亟须住建部、应急管理部、交通部、水利部、公安部等多部门派出专家组调研论证，联合出台《水上消防站建设标准》，同步规划长江干线水上消防站网络，使水上消防站建设科学规范、有据可依。各大船厂及军工企业也应在水上消防装备上发挥作用，消防战船和消防艇功能配置及泊位需求应立足长江内河航运发展，消防员及船员入驻管理、船务保障体系建设（包括船员、轮机、船长及后勤人员管理和水上装备管理等）应以实际需求为主导，确保消防趸船、战船设计贴近消防员日常备勤和实战。

（二）研究运行维护保障机制

三峡库区应急救援队伍建设服务于长江航运，保障货运和游客安全，不仅是长江基础设施不可或缺部分，也给长江沿线城市生产、物流、旅游提供安全保障，为地方经济保驾护航。建议各地由应急管理部门牵头，按照项目建设内容及运行模式，争取交通运输部直属单位长江航务管理局及地方政府财政双向支持，保障装备、器材维护保养和人员经费。探索船务保障人员市场化，应急救援队员成建制化，这样能够充分保证水上救援作业的专业化和军事化（鉴于消防队伍流动性强）的优势互补，并积极争取水上消防特勤队员职业发展配套政策，保障水上消防特勤队员的待遇和福利。

（三）推动部委明确各方面职责

长江流域所辖范围广，2019年国务院大部制改革前，交通运输部对长江管辖的区域划分并不是按行政辖区划分，改革后公安部长江主管单位是否延续原监督管理模式，做到和地方单位有效信息互通，对长江各种突发事件的处理都极为关键。当前应积极推动国务院各部委明确长江应急救援能力建设和应急管理职责范围，便于日常接处警的信息共享和重大突发事件统一调度指挥，为水域救援能力建设提供统一的政策支撑。

（四）建设水上应急救援队伍

目前，长江海事局、长航公安水上消防支队等各部门水上执法和救援一线力量，均在岸线设置有营房，便于警员的工作、生活、学习和训练。2019年国务院大部制改革以来，在“大应急、全灾种”应急管理体系背景下，全国各地消防救援队伍都在建设专业水域救援队，消防救援队伍作为准军事化应急救援力量，可以岸线消防站或训练基地作为依托，建设模拟水上训练设施，以满足水上救援专业人员执勤备战、理论培训、专业化训练、水上器材装备维护保养及后勤保障等需求，抢抓时间，使队伍实战化建设走在政策落地之前，为下一步驻勤消防码头做准备。2020年以来，湖北宜昌消防救援支队已先后与宜昌海事局、三峡海事局签订共建协议，完成舟艇驾驶员培训100余人次，参训人员均通过院校理论考试和海事部门实操考核合格并取得舟艇驾船证，为承接内河应急救援工作打下坚实基础。

（五）整合提升水上应急救援指挥系统

实时高效的信息指挥中心是水上消防特勤站的中枢，长江沿线已建有完备的气象、水文、雷达、监控、航标等安全预警和安全监管设施设备，各站点均有交通部直属单位及辖区地市气象、水利等职能部门管理。建成后的水上消防特勤站应能够实时掌握和处理上述气象、水文及航务信息，为应急救援提供决策依据，增强长江流域宜昌段应急救援能力。新建的三峡库区水上应急救援中心应先实现信息资源的实时共享，在条件成熟时实现三峡库区应急救援信息的集成。

为适应长江水运经济快速发展，充分发挥湖北三峡库区在“全国统一大市场”中的作用，笔者认为湖北三峡库区应急救援能力建设应重点从统一规划、科学建设、明晰职责、储备人才及信息整合等方面推进，争取在湖北三峡库区形成以长航公安消防民警为监督执法骨干，地方消防救援队伍水域专业队为应急救援主力，海事、水利、港航、水文及企业专职队为一体的长江水上综合性应急救援力量体系，以保障黄金水道的航运安全，保障三峡库区移民福祉。

参考文献：

[1]长江航务管理局.长江过闸船舶消防安全管理办法[Z].2021.

[2]袁宗祥.三峡库区水上交通安全监管与应急方法研究[D].武汉：武汉理工大学，2012.