亚非拉：外交名城之烦恼

王悦

位于内罗毕的联合国办事处

国际组织的总部多选址于发达国家，相比起来，发展中国家除了有一些区域性组织的总部之外，基本上难以被全球性组织选为落脚地。

不过，在联合国框架下，一些具有单一功能的机构，还是落户在最需要前线执行的地方。譬如，联合国环境规划署和联合国人类住区规划署（人居署），就都设在肯尼亚的内罗毕，而联合国驻内罗毕的办事处，也是它唯一设在第三世界国家的办事处级别机构。

2019年3月10日，从非盟总部所在城市（亚的斯亚贝巴）飞往内罗毕的埃航波音737 MAX 8客机坠毁，150多人罹难。次日，联合国在世界各地的办事机构全部降半旗，因为不幸遇难者中，有50多人原本都准备参加在内罗毕举行的第四届联合国环境大会，而且遇难者中至少包括21名联合国工作人员。

2019年4月10日，聯合国悼念埃航空难中遇难的21名工作人员

坠机事故除了与波音新机型有关，也反映出非洲的硬件配套设施、人员素质和教育水平，可能存在较大的欠缺。但让国际组织落户发展中国家，理论上可以促进当地的经济发展和基础设施建设。这也就是为什么发展中国家会在争取国际组织总部落户的竞争中你追我赶。

实际上，国际组织总部的定址，从未摆脱欧美发达国家的影响，而国际组织是否真是当地的摇钱树，恐怕也得打个问号。

毛遂自荐的内罗毕

联合国机构大都设置在欧美国家的城市，地处非洲的肯尼亚首都内罗毕是个例外。

“内罗毕”在当地马赛语中，意为“清凉的水”。肯尼亚周边邻国埃塞俄比亚、索马里、乌干达、苏丹、坦桑尼亚都相对落后，内罗毕的重要性因此凸显出来，成为整个东非的经济中心和陆空交通枢纽。繁华的内罗毕吸引了国内外大量移民，有“东非小巴黎”的美誉。

1972年6月，第一次人类环境与发展会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开。会议发表了《人类环境宣言》，并决议在联合国框架下成立一个负责全球环境事务的机构。当时，英、美等发达国家反对联合国花费巨资成立环境机构。虽然与会代表在激烈争论后同意成立环境机构，但关于机构总部设在何处，仍然迟迟讨论不出结果。

参与竞选总部的城市有日内瓦、伦敦、马德里、墨西哥城、尼科西亚（塞浦路斯）、新德里、纽约、瓦莱塔（马耳他）和维也纳。时任肯尼亚联合国总部代表约瑟夫·奥代罗·乔维认为，联合国机构选址存在不平等，要求纽约、日内瓦、伦敦和维也纳退出竞选。他与肯尼亚外长恩乔罗格·蒙加伊一同向联合国大会提议，将新成立的环境机构总部设在内罗毕。蒙加伊外长游说“七十七国集团”中的非洲国家联合起来，支持联合国新机构定址非洲。

肯尼亚代表团用“促进联合国机构分布的地缘公平”为理由，游说各国。他们向联合国大会递交了一份17页的媒体声明，罗列了内罗毕在气候、交通、配套设施等方面的优势。最终，内罗毕胜出，环境规划署因而成为首个总部设在南半球的联合国机构。由此，环规署可以就近掌握发展中国家环境议题的第一手资料，而国际环境政策的制定和实施，也能考虑发展中国家的国情和需要。

内罗毕城区

内罗毕吉吉里区的商场

内罗毕胜出，环境规划署因而成为首个总部设在南半球的联合国机构。

除了联合国环境规划署，联合国人居署的前身——人居委员会的总部，也于1978年设在内罗毕，吸引众多外交使团、非政府机构和大型公司落户肯尼亚。

联合国机构的接连落户，使得大量高收入工作人员进入内罗毕，也帮助提振了内罗毕的经济，形成了特殊的“驻外经济学”：当地供应商相互竞争采购合同，向国际机构出售生鲜农产品、文具纸张与其他必需品;非技术劳动力则获得清洁工、园艺工和保安等工作岗位;咖啡馆、干洗店等商家，也因为服务驻外人员和高收入的当地雇员而生意兴隆。

不过，由于驻地过于依赖联合国支出，当地的繁荣景象也非常脆弱。在新冠疫情封控期间，联合国办事处人去楼空，内罗毕吉吉里区的商家也因此陷入困境。联合国机构提供的高收入岗位，还进一步加剧当地收入的不平等，扭曲就业市场。

由于恐怖袭击的威胁和肯尼亚治安形势经常恶化，联合国机构会迁走的传言也从未间断。2005年，时任联合国秘书长安南表示，联合国不会因为肯尼亚安全局势而迁走驻内罗毕的办事处。2018年，联合国人居署执行主任麦慕娜·莫哈德·谢里夫，也否认了人居署可能拆分并迁离内罗毕的传言。

背靠美国的曼谷和马尼拉

在东南亚，泰国曼谷是重要的国际活动中心，每年有两三百场国际会议在此举行。曼谷还拥有联合国亚太经社委员会总部，以及世界银行、世界卫生组织、国际劳工组织等20多个国际机构的区域办事处。

联合国亚太经社委员会的历史，可追溯到1947年3月由中国政府倡议、在上海成立的亚洲和远东经济委员会。这个委员会旨在协助二战后的经济重建。1949年1月，委员会迁址曼谷。1974年，委员会改为现名，是联合國经社理事会下属5个区域性分支机构之一。

二战结束后，曼谷是亚洲最繁荣的城市之一，联合国的亚洲及远东经济委员会迁往曼谷似乎理所当然。但不得不承认，曼谷的繁荣背后少不了美国的帮助。

泰国在二战期间与日本签订同盟条约，加入轴心国阵营，并向英美宣战。战争结束后，泰国国王立即宣布对英美宣战的军政府决定无效，废除与日本签订的所有条约。曾与泰军直接交战的英法两国，并不就此原谅泰国，而是向其索取赔偿或领土。美国则态度较为温和，直接原因是美泰两国并未交战，而更根本的原因是，美国想要在战后掌控世界。

美国意图瓦解英法殖民体系，并反对苏联，因而拉拢泰国，将泰国变成美国在中南半岛的重要据点。美国从中斡旋，促成了泰英与泰法的停战协议，还专门拨款给泰国政府，帮助其尽快从战争创伤中恢复。在美国帮助下，曾是轴心国的泰国不仅没受到什么惩罚，反而在1946年加入联合国。

1960年代中期的菲律宾是东南亚第一大经济体，摩天大楼林立的马尼拉有“亚洲小纽约”的称号。

亚洲五大国际会议中心之首—马尼拉国际会议中心

相比曼谷，菲律宾首都马尼拉的发展更加离不开美国。马尼拉曾是美国殖民菲律宾的大本营。马尼拉的国际会议中心是亚洲五大国际会议中心之首，占地面积为12公顷，会议中心经常举办大型博览会等商业活动。

亚洲开发银行的总部就设置在马尼拉。1963年12月，联合国亚太经社委员会在马尼拉召开第一届亚洲经济合作部长级会议，决定创建亚洲开发银行。章程于1966年8月22日生效，11月首届理事会在东京召开，宣告这个银行组织正式成立。虽然亚行由联合国亚太经社委员会赞助建立，但它不是联合国的下属机构。

亚行总部的定址，折射出战后日本与美国的微妙关系。东京和马尼拉是亚行总部两个强有力的竞争者。日本早在1950年代就热心筹备亚洲开发银行，但没有获得响应。在1964年曼谷的专家讨论会上，日本外交官渡边武的研究小组提出的成熟方案占据优势。日本政府对于将亚行总部设在东京志在必得。

日方忽略的是，1960年代中期的菲律宾是东南亚第一大经济体，摩天大楼林立的马尼拉有“亚洲小纽约”的称号。在1965年11月举行的总部选址投票会上，马尼拉以领先东京一票的微弱优势胜出，渡边武则出任亚行第一任行长。

实际上，美方很早就向渡边暗示，行长的选择比总部定址更为重要，这与日本政府的期待完全相反。美国对日本一直是既支持又制衡，不希望亚行行长和总部都由日本控制。美国不是亚洲国家，既不能派人出任行长，又不能把总部设在美国。菲律宾长期受美国殖民，以英语为官方语言，美国当然希望把亚行总部设在马尼拉。

贫富不均的圣地亚哥

智利长期是拉美最发达的国家之一，而首都圣地亚哥是全国的工业与金融中心，贡献了智利约45%的GDP。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会，把总部设在圣地亚哥，看似顺理成章。实际上，该机构的成立和运作，也深受美国的正反面影响。

拉加经委会成立于二战后的1948年，当时名为“拉丁美洲经济委员会”，其历史根源可追溯到战前的政治运动。

严重的贫富不均，常常在圣地亚哥引发大规模示威游行。

联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会总部

从圣地亚哥圣母山俯瞰城市

在二战以前，有关拉丁美洲经济发展的观点，主要是从殖民意识形态中形成的，这种观点结合了门罗主义，认为美国是唯一可以干预拉美事务的外国势力。更不用说二战后初期，由美国制定的美拉贸易条件，引入了“不平等交换”的概念，使“北方”的资源可比“南方”的资源获得更大回报。对此不满的拉美国家，就酝酿成立自己的区域性经济组织，并于不久后在圣地亚哥将之实现。

美国试图通过“改变智利”，来影响拉美的经济和外交路线。1980年代末至1990年代，随着债务危机的爆发，拉美国家受欧美国家影响，启动新自由主义改革。这一时期，在智利政变上台的皮诺切特政权，推行了最为“彻底”的市场化改革，让智利成为南美洲最富裕的国家之一。智利成为新自由主义的“样板”，诺贝尔奖得主、美国经济学家弗里德曼称之为“智利奇迹”。

事实上，智利首都圣地亚哥的繁荣，既得益于新自由主义的改革，也因为这种改革成为一座贫富差距极大的城市。当你登上圣地亚哥圣母山，这座城市的贫富差距尽收眼底：东城的富人区高楼林立，有国际化的写字楼、大型商场、高档住宅，西城的穷人区都是低矮的平房。

严重的贫富不均，常常在圣地亚哥引发大规模示威游行。2019年的抗议浪潮，甚至迫使时任总统皮涅拉接连取消在圣地亚哥举行的APEC峰会和联合国气候变化大会。

如同其他联合国机构在发展中国家的驻地，国际组织的驻扎对于圣地亚哥来说也是一把双刃剑。圣地亚哥因为其繁华吸引了国际组织，而国际组织的进驻又加剧了繁华背后的贫富不均。国际组织驻扎发展中国家城市，也仍然难以从根本上撼动欧美发达国家对国际组织的把持。

对于发展中国家来说，国际组织落户固然可以提振地方经济、扩大影响力，但这些都是眼前之利。长远来看，发展中国家如果不解决贫富差距、安全局势等内部问题，最终还是会自食苦果，闹出不得不取消国际会议的笑话。

特约编辑姜雯 jw@nfcmag.com