新《土地管理法实施条例》背景下征地房屋补偿争议解决机制探析

马蓉　唐苏生　周茜　谢予蔚

一、前言

2021年9月1日开始施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十一条中明确规定，县级以上地方人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。在其第六十二条中仍然保留责令交出土地的方式。《江苏省土地管理条例》（以下简称《省条例》）第四十条，也明确对个别未达成补偿安置协议的，由设区的市、县（市、区）人民政府依法作出征地补偿安置决定。

在此背景下，以南京市为例，开展征地房屋补偿争议解决机制的研究十分必要。本课题将通过对裁决和责令交出土地等争议解决方式的操作流程和经验做法的梳理，形成对征地房屋补偿争议解决方式模式化和程序化地分析研究，并结合《实施条例》和《省条例》的修订情况，对征地补偿安置决定和责令交出土地决定的衔接关系、实施程序和材料要求进行探索和研究。

二、过往征地房屋补偿争议解决方式概述

（一）裁决

1998年通过的《实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。此后，不少将房屋作为地上附着物补偿的城市，据此对补偿标准进行裁决。2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《管理条例》）第十六条中规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。在此之后，不少城市参照《管理条例》，也将裁决作为征地房屋补偿的争议解决方式。一直采用裁决方式的代表城市有北京市、厦门市和宁波市等。另外，杭州市、南京市和无锡市也曾经采用裁决的方式。

（二）责令交出土地

责令交出土地的方式源于1998年通过的《实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据不完全统计，我国包括上海市、长沙市和南宁市在内的共计43个城市采用责令交出土地作为征地房屋补偿的争议解决方式。

（三）补偿决定

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）取代《管理条例》后，争议解决方式由裁决调整为补偿决定。部分城市在征地房屋补偿的争议解决方式上也参考《补偿条例》的做法，如《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》中规定，补偿人与被补偿人在签约期限内达不成征地房屋补偿协议，经调解仍不能达成协议的，报请市国土部门依据规定按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。除杭州市外，采用补偿决定的代表城市还有金华市、舟山市和丽水市等。

（四）征地补偿安置决定和责令交出土地结合

《实施条例》引入了征地补偿安置决定作为争议解决方式，同时仍然保留了责令交出土地。《实施条例》修订出台前，已有部分城市采取两种争议解决方式结合的模式。吉林市出台的《关于进一步做好集体土地和国有土地上房屋征收补偿工作的意见》（吉市政办发〔2020〕20号）第九条规定，征收双方对征收补偿不能达成一致的，区人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。被征收人在规定的期限内不提起复议、诉讼，也不腾退的，由区人民政府依法申请法院强制执行。被征收人已经依法得到安置补偿的情况下，无正当理由拒不交地的，由市自然资源部门责令交出土地，仍拒不交地的，依法申请法院强制執行。南通市虽未出台正式文件，但是市自然资源管理部门要求项目所在街道在申请责令交出土地之前对被征收人作出补偿决定。

三、南京市征地房屋补偿争议解决方式的历史沿革

南京市征地房屋补偿的争议解决方式曾经先后采用过裁决和责令交出土地。

（一）裁决

南京市首次确立征地房屋补偿争议解决方式是在《南京市征地拆迁补偿安置办法》（宁政发〔2004〕93号）第十二条，拆迁人应当在拆迁实施前与被拆迁人依照本办法的规定就补偿、搬迁等事项签订书面协议。协议内容应明确补偿形式和补偿金额。经协商达不成协议的，经当事人申请，由区人民政府裁决。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发〔2007〕61号，以下简称61号文）延续了裁决的争议解决方式，但是将裁决主体调整为原市国土资源管理部门。《〈南京市征地房屋拆迁补偿安置办法〉实施细则》（宁政发〔2007〕143号，以下简称143号文）和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》（宁政办发〔2007〕120号，以下简称120号文）进一步细化了裁决的工作程序、适用范围、受理条件、材料要求、文书内容等。《中华人民共和国行政强制法》施行后，市规划和资源局出台了《关于重点项目征地房屋拆迁案件申请法院强制执行工作的意见》（宁国土资〔2012〕53 号），明确裁决案件统一由市国土资源局向人民法院申请强制执行。裁决制度自确立以来，对南京市的征地拆迁项目的有效推进发挥了积极作用。

（二）责令交出土地

因为裁决是参照《管理条例》而确立争议解决方式，并无直接的上位法依据，司法实践中经常被相对人质疑其合法性。2015年出台的《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）根据原《实施条例》第四十五条将争议解决方式由裁决调整为责令交出土地，弥补了裁决上位法不足的问题。同时根据最高院和省高院对于执行和审查责令交出土地决定时设置了符合条件和重点审查内容。主要集中在四个关键点：一是集体土地征收项目是否获得征地批文，责令交出的土地是否属于批准征收的范围;二是征地行为是否按照法定程序组织实施;三是征地补偿安置费用是否足额到位;四是被征收人是否存在阻挠国家建设征收土地的行为。责令交出土地在程序和材料要求上都借鉴并延续了裁决的已有成熟经验。

四、南京市征地房屋补偿争议解决方法

（一）司法机关态度

2007年以来，南京市大量的裁决和责令交出土地案件通过了司法审查。

法院对裁决的态度主要有：一是裁决依据的61号文是市政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《省条例》等法律法规，结合本市实际制定的规范性文件，具备合法性。二是143号文、120号文是根据61号文规定，结合本市实际情况制定的实施细则和裁决相关规定，与现行法律法规亦不相冲突。三是受理裁决申请、通知答辩、组织调解并最终作出裁决的程序合法，裁决明确的补偿金额、补偿方式、搬迁期限、过渡方式及过渡期限等事项，内容齐全。

法院对责令交出土地的态度主要有：一是市规划和资源局具有对其辖区内阻挠国家建设征收土地的被征收人，作出责令其交出土地的法定职权。二是参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的条件进行实体审查，市规划和资源局作出的责令交出土地决定书符合规定。三是实施单位与原告多次协商后，据区人民政府的提请，被告在催告原告履行、组织双方协调、听取原告陈述申辩后作出责令交地决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

（二）主要经验做法

1. 坚持程序正当原则

在裁决程序中，行政机关向被申请人送达征地房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利和义务。在责令交出土地程序中，行政机关启动责令交出土地程序后，首先制作并向被征收人送达催告书，告知其陈述申辩的权利。在强制执行的程序中，被申请人未在规定的期限内腾退的，行政机关向被申请人作出并送达强制执行前催告书，告知被征收人陈述、申辩的权利。另外，行政机关还要求，实施单位应与被征收人充分协商，并需要保留三次以上的协商记录。这些程序是保障被征收人参与权、严格按照法定程序行使权利、履行职责的体现，符合正当程序原则。

2. 坚持调解先行原则

在裁决程序中，行政机关受理裁决申请后，会组织申请人与被申请人调解，充分听取双方意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，对合理要求予以采纳;在责令交出土地程序中，行政机关在受理责令交出土地申请后，会组织实施单位和被征收人协调，充分听取当事人意见，合理采纳当事人提出的要求。裁决的调解程序和责令交出土地的协调程序本质上都是争取化解实质性争议，促成双方尽快达成补偿安置协议，是行政机关穷尽应有途径为当事人提供发表意见的平台，也为决定的作出提供程序合法的依据。

3. 坚持产权明晰原则

在征地房屋补偿的实践中，房屋产权不清晰的情况增加了裁决或责令交出土地权利人确认的难度，行政机关不拘泥于权证的限制，结合具体情况进行确认。在离婚类案件中，双方离婚后通过协议约定或生效的法律文书对房屋进行分割，权证因客观原因未变更登记的，仍以离婚双方作为共同的权利人。如协议离婚或生效的法律文书对房屋分配涉及子女的，将子女也列为共同权利人。在继承类案件中，存在遗嘱继承、法定继承及部分继承人放弃继承的，将全部的继承人列为权利人。行政机关通过案件材料综合分析房屋的真实权利现状，维护相对人的合法权益。

4. 坚持补偿确定原则

拆迁实施单位申请拆迁裁决需向行政机关提交对被拆迁人的补偿安置方案，确定补偿金额，与裁决申请书副本一并送达被申请人。在进行责令交出土地程序之前，行政机关要求实施单位制定具体补偿安置方案并送达被征收人。具体补偿安置方案明确了被补偿房屋情况、补偿数额和明细、安置房地点、实现安置的方法、敦促限期签约等内容，向被征收人表明补偿安置已准备到位，避免疏漏。具体补偿安置方案的实施一方面力争补偿安置协议的签订，另一方面如后期涉及复议、诉讼的，方案能作为行政程序合法的重要依據。具体补偿安置方案为征地补偿安置决定的实施提供重要参考。

五、现行征地房屋补偿争议解决方式研究

（一）现行争议解决方式理解与适用

1. 征地补偿安置决定

《实施条例》和《省条例》有关征地补偿安置决定的规定针对的是土地征收程序中所有未达成协议的情形，本文重点研究因房屋补偿安置无法达成协议的情形。征地补偿安置决定在程序和内容上相当于原责令交出土地程序中的具体补偿安置方案，也充当了补偿安置协议类似的作用。区人民政府需审核被征收房屋、补偿款项、安置房地点等情况，确保前期材料齐全后方可作出征地补偿安置决定。值得注意的是，被征收人不履行征地补偿安置决定的，《实施条例》和《省条例》未能明确可以据此由区人民政府申请法院强制执行。但可以明确的是，区人民政府应按照征地补偿安置决定的内容发放补偿款、落实安置房。如被征收人无正当理由不接受补偿的，对补偿款进行提存，视为已履行补偿安置职责。

2. 责令交出土地

责令交出土地基本保留原来的程序和要求，只是责令交出土地作出的主体调整为县级以上人民政府。在现行立法体系下，需研究与补偿安置决定衔接适用的方法。在征地补偿安置决定不能直接申请法院强制执行的情况下，被征收人在征地补偿安置决定规定的期限内不腾退的，属于阻挠国家建设征收土地的行为，应由区人民政府作出责令交出土地决定，据此申请法院强制执行。另外，被征收人已经签署补偿安置协议，协议生效后拒不履行的，也属于阻挠国家建设征收土地的行为，也应由区人民政府作出责令交出土地决定。

3. 征地补偿安置决定和责令交出土地的执行和衔接

目前关于征地补偿安置决定和责令交出土地的执行和衔接主要有三种观点。

（1）采用类似浙江省的做法。《浙江省土地管理条例》明确了对个别未达成征地补偿安置协议的，设区的市、县（市、区）人民政府应当作出征地补偿安置决定。被征收人不按照补偿安置决定规定的期限内腾退土地和房屋的，由设区的市、县（市、区）人民政府依法申请人民法院强制执行。对于已签订征地补偿安置协议的被征收人未按照协议约定履行腾退土地和房屋的义务，经催告后仍不履行的，签订协议的行政机关或者设区的市、县（市、区）人民政府可以作出要求履行协议的书面决定。被征收人在该书面决定规定的期限内不腾退土地和房屋，也不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的，由作出要求履行协议书面决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。

（2）采用类似吉林市的做法。《关于进一步做好集体土地和国有土地上房屋征收补偿工作的意见》（吉市政办发〔2020〕20号）中规定，征收双方未达成征地补偿安置协议的，由各区人民政府作出征地补偿安置决定，并就决定书提供行政复议、诉讼期限。如果被征收人未在征地补偿安置决定书规定的期限内搬迁，也不提起复议、诉讼的，由各区人民政府申请法院强制执行。如果征收双方已经签订协议，但被征收人无正当理由拒不履行协议，也不交地的，则由区人民政府作出责令交出土地决定，同样如果被征收人在规定期限内拒不交地，也不提起复议、诉讼的，区人民政府则申请法院强制执行。

（3）采用《自然资源部关于做好土地征收工作有关问题的通知》（自然资耕保函〔2021〕35号，以下简称《通知》）中的做法。《通知》规定，征收土地申请经批准后仍未签订征地补偿安置协议的，县级以上人民政府依照规定程序作出征地补偿安置决定，载明土地批准情况、补偿标准、支付方式、安置措施、腾退土地和房屋的期限等要求，以及提出行政复议和行政诉讼的权利和期限，未签订协议的土地使用权人在法定期限内不提起复议、诉讼的，在补偿安置决定规定的期限内又不腾退土地和房屋的，由作出征地补偿安置决定的县级以上人民政府责令交出土地，拒不交出土地的，依法申请法院强制执行。

（4）因《省条例》未明确征地补偿安置决定的可执行性，根据“法无授权不可为”的原则，不能就征地补偿安置决定直接申请法院强制执行。但是，如需等征地补偿安置决定的起诉期限届满后方能作出责令交出土地决定，且再经过责令交出土地决定的起诉期限并待相关诉讼完成后申请法院强制执行的话，将导致整个争议解决的程序延续2～3年的时间，将会严重制约土地征收项目的推进，非土地征收制度改革之本意。本文认为，可以将征地补偿安置决定看做是原责令交出土地程序中具体补偿安置方案的替代，被征收人在征地补偿安置决定规定的期限内不腾退的，由区人民政府责令交出土地，被征收人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁，又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，由区人民政府申请人民法院强制执行。

（二）现行争议解决方式构想

1. 补偿安置决定

（1）程序构想。征收土地公告期满后，实施单位与被征收人充分协商无法达成协议的，应报请区人民政府作出征地补偿安置决定。征地补偿安置决定书内容应该包括被征收人基本情况、被征收房屋的情况、土地征收批准文件和补偿安置方案实施情况、争议的事实和理由、认定的事实和理由、适用的法律依据、具体的补偿方案、告知当事人行使行政复议、行政诉讼的权利及期限以及搬迁期限等内容。征地补偿安置决定规定的搬迁期限，不得少于15日。征地补偿安置决定文书应当参照民事诉讼相关送达规定送达被征收人，并保存送达的证据。

（2）材料要求。征地补偿安置决定的材料要求应着重在被征收房屋权属材料、被征收人的身份证明材料、被征收房屋的评估报告和送达证明、不少于三次与被征收人的协商记录、安置房房源落实证明、银行出具的资金证明等方面。

2. 责令交出土地

（1）程序构想。征地补偿安置决定作出后，被征收人规定的期限内不腾退的，或者被征收人已签订补偿安置协议，协议生效后拒不履行协议的，由实施单位报请区人民政府作出责令交出土地决定。区人民政府启动责令交出土地程序后，首先制作并向被征收人送达催告书，告知其陈述申辩的权利，并在催告书规定的期限内组织当事人协调，充分听取当事人意见。经协调不能达成一致的，或者被征收人拒绝协调的，且在催告书规定的期限内仍不履行法定义务交出土地的，区人民政府根据有关规定作出责令交出土地决定。责令交出土地决定书应当包括被征收人基本情况、补偿安置协议签订或征地补偿安置决定作出有关情况、责令交出被征收土地工作的理由和依据、告知当事人行使行政复议、行政诉讼的权利及期限以及责令交出土地的期限等内容。责令交出土地决定确定的搬迁和交出土地的期限不得少于15日。责令交出土地决定文书应当参照民事诉讼相关送达规定送达被征收人，并保存送达的证据。被征收人在责令交出土地规定的期限不搬迁和交出土地的，由区人民政府进行催告，被征收人经催告仍不交地，也不陈述、申辩的，由区人民政府申请法院强制执行。

（2）材料要求。责令交出土地的材料要求应着重在征收土地批准文件、征收土地各环节公告、补偿安置协议或征地补偿安置决定、被征收人获得土地和青苗补偿以及纳入社保的证明材料;被征收人阻挠征地及不搬迁理由情况说明、被征收人补偿提存证明等方面。

六、结语

《实施条例》保留责令交出土地的同时引入征地补偿安置决定，是发扬“权责对等”的原则、优化征地事权的配置的体现，国务院和省政府重点对土地征收申请是否符合《土地管理法》规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查，将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方政府负责，强化市县政府征地补偿安置的主体责任，提高土地征收审批效率。并且，该制度设计很好地解决了原先征收人简单将“无法达成补偿安置协议”与“阻挠国家建设征用土地”划等号、责令交出土地时未明确补偿安置如何落实等容易与被征收人產生争议的问题，有利于保障被征收人获得补偿安置利益，也便于被征收人针对征地补偿安置决定进行权利救济。

（作者单位：南京市土地整理和集体土地征收管理中心）