京沪两地垃圾分类实施路径的比较分析

【摘要】北京是率先出台生活垃圾管理条例的城市，上海是率先实施生活垃圾强制分类的城市，京沪两地都在引领垃圾分类新时尚上作出了积极贡献。本文着力从组织领导、分类理念、设施配置、链条体系、分类成效、社会发动、物业管理、收费政策等八个维度，对京沪两地垃圾分类实施路径进行了比较分析，总结提出了普遍推行垃圾分类需要突破的四大难关，供交流参考。

为深入贯彻落实习近平总书记关于垃圾分类的一系列重要批示指示精神，京沪两地率先开展生活垃圾强制分类工作，取得了令人瞩目的成绩。对京沪两地垃圾分类的实施路径进行比较分析，有利于精准把握制约垃圾分类水平提升的难点关口，有利于普遍推行垃圾分类的目标要求更好落地，有利于在更多城市推动形成垃圾分类新时尚。

一、从八个维度开展比较分析

上海是全国率先实施生活垃圾强制分类的城市，北京是全国首个出台生活垃圾管理条例的城市，京沪两地都在引领垃圾分类新时尚上作出了积极贡献。从实施路径看，两地在分类理念、组织实施、体系建设、社会发动等八个方面既有相同相通之处，也有一定的区别和差异。

（一）在组织领导方面

京沪两地基本类似，都呈现了“主要领导亲自抓、党委政府齐推动、四套班子一起上”的突出特点。上海通過联席会议制度强化组织实施，重在协调调度、通报考核。北京以成立专项指挥部、建立战时机制的方式推进实施，下设“一办十组”分头推进。从组织架构及运行情况看，北京的指挥机制组织体系更加严密，发挥作用更加明显。

（二）在分类理念方面

上海率先明确单位及个人应承担的生活垃圾分类投放法定责任，违者将被依法予以处罚。同时，还明确撤桶并站、定时定点、破袋投放等措施，强化刚性约束，通过法律法规和社会氛围的双重倒逼，激励引导市民和单位养成良好分类习惯。北京坚持“刚柔并济、惩教并举”，强化服务宗旨，建立容错机制，增强《北京市生活垃圾管理条例》实施的包容性，在撤桶并站、定时定点、破袋投放等方面不设置强制性要求，鼓励有条件的小区试点探索，在广泛征求群众意见的基础上，通过社区议事会协商确定。

在类别设置上，名称略有差异。上海坚定推行“干湿分离”，设置“干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃圾”等四分类方式，有些小区对建筑垃圾、大件垃圾设置临时投放点，采取帆布遮盖等措施。北京坚持“大类粗分、干湿分离、源头减量、资源回收”等基本理念，推行“4+2”模式，主要分为厨余垃圾、有害垃圾、可回收物、其他垃圾及大件垃圾、装修垃圾，有效解决大件垃圾、装修垃圾体量大、占地多、现有收运方式难以兼容的问题。

（三）在设施配置方面

上海主要采取垃圾箱房方式，多数小区原本配套建设有垃圾箱房，大约7～8平方米，能够放置8～10个垃圾桶（120升），每个箱房都有保洁员进行管理。实施垃圾分类后，上海对垃圾箱房加强改造，规范外观，增设宣传引导、摄像监督、破袋除臭、洗手排污等设施，使垃圾箱房功能更加齐备。也有些小区采取桶站方式建设，与北京桶站比较类似。区别在于上海桶站分为定时投放点和错时投放点。相关管理人员介绍，定时定点方式对于集中加强宣传引导、倒逼习惯养成发挥了积极作用。同时也表示，群众投诉较多，为优化投放环境，目前按照“定点要坚持、定时要灵活，破袋要引导、撤桶要鼓励”的原则进行实施，有些桶站已经调整为24小时投放桶站。

综合来看，上海垃圾箱房模式隐蔽性好，有利于提升小区观瞻形象，减少市民投诉。北京垃圾桶站主要采取“四有+三选配”方式，即有宣传栏、公示牌、防雨棚和LOGO，选配监控设备、语音提醒设备、洗手装置，不足之处主要是受露天摆放、冬季结冰等条件限制，洗桶、排污等功能没有作刚性要求。

（四）在链条体系方面

北京和上海的生活垃圾分类收集、运输、处理等体系建设基本一致，均全面开展桶、车、站、楼设施设备改造，普遍使用240L四色垃圾桶，通过“桶换桶”或压缩车直运方式进行收集、运输。两地主要是细节上有区别。如，上海河道资源丰富，通过车、船两种方式进行转运，以节约运输成本;上海市长宁区对湿垃圾通过圆桶“桶换桶”方式运输。

上海完成2.1万余个分类投放点规范化改造，配置分类运输车辆4952辆，建成可回收物回收服务点1.5万余个、中转站201个、集散场10个，干垃圾焚烧和湿垃圾处置总能力达到2.4万吨/日。北京建成分类驿站2095座，达标改造固定桶站6.32万个，涂装垃圾运输车辆3945辆，改造提升密闭式清洁站805座，建成投运分拣中心2座（临时性分拣设施80余座），现有生活垃圾处理设施46座，总设计处理能力3.38万吨/日。两地在垃圾设施建设中都面临着“邻避效应”，以及清运不及时、中转站异味等群众投诉问题。

（五）在分类成效方面

上海在《上海市生活垃圾管理条例》实施一年半左右，达到相对稳定的分类效果，即市民参与率95%以上，不同品类垃圾分出量及组成比例基本趋于稳定，可回收物、湿垃圾、有害垃圾及干垃圾“三增一减”达到“瓶颈”。北京家庭厨余垃圾分出量在《北京市生活垃圾管理条例》实施半年左右，达到并稳定在20%左右;可回收物分出量在《北京市生活垃圾管理条例》实施一年半左右，达到6900余吨/日，仍处在上升通道;其他垃圾减量6000余吨/日，减量效果相当于少建了2座日处理能力3000吨的焚烧厂。根据北京现场检查情况，《北京市生活垃圾管理条例》实施一年半左右，市民知晓率稳定在98%以上，参与率达到90%，准确投放率稳定在85%左右。

（六）在社会发动方面

北京、上海两地围绕各自的生活垃圾管理条例实施和生活垃圾分类推进，均充分运用新媒体、融媒体、传统媒体等各类渠道，深入广泛开展社会发动，在提升市民知晓率、参与率方面取得突出成效。上海借助其条例实施前后引发全网围观热议的舆论热潮，对民众进行深刻而普遍的价值引导，形成扎实充分的群众基础。北京在其条例实施初期适逢新冠疫情形势严峻，在面对面的宣传引导方面稍显弱化。

上海积极发挥社区和物业作用，推动考核机制一贯到底，在对各区进行排名通报的基础上，由各区对小区分类情况进行排名。排名靠后的，约谈社区书记和物业经理。社区和物业层面压力较大。北京将垃圾分类纳入社区治理，充分发挥基层党组织引领带动作用，先后开展了三輪入户宣传指导，入户率达94.6%，基本实现全覆盖。特别是将居民自主分类投放准确率作为重要指标，纳入约谈通报、督查考核范围，有效提升分类效能。

（七）在物业管理方面

总体来看，物业管理水平高的小区，垃圾分类效果更好、更扎实。上海物业管理对保洁、保安、维修等采取市场化方式运作，委托相关社会企业承担，对于垃圾分类，虽有增加工作量等反映，但基本支持。个别物业结合服务管理水平提升等方面内容，提高物业费标准。有的区采取末位清退措施，对服务不规范、不达标的物业企业清退20%以上。北京推动《北京市生活垃圾管理条例》《北京市物业管理条例》《北京市文明行为促进条例》等三个条例同步修订出台，进一步明确了各级政府、各类企业、物业公司、居民等责任主体在垃圾分类中的法定责任，为普遍推行垃圾分类制度筑牢法治基础。

（八）在收费政策方面

上海对居民生活垃圾收费是按户收取、按袋收取，还是计量收费，尚未形成一致意见。对非居民单位，采取“收支两条线”方式，委托运输企业收取。北京率先开展非居民厨余垃圾计量收费管理，引入全流程精细化管理系统，强化生活垃圾排放登记，明确生活垃圾产生量、运输者、垃圾去向等情况，通过非居民单位排放数据和运输车辆进场数据，形成关联数据链，纳入市、区、街管理系统。非居民单位缴纳的费用直接与垃圾运输量挂钩，发挥价格机制激励约束作用，促进厨余垃圾源头减量，引导非居民单位改变行为习惯，更好落实垃圾分类、控水控杂、“光盘行动”等要求。

二、普遍推行垃圾分类制度必须突破“四大难关”

从京沪两地分类实践看，实现普遍推行垃圾分类制度目标，需要突破全程分类体系建设、全民组织发动、全链条生产者责任制落实、全社会文明时尚养成等四个重要关口。

（一）全程分类体系建设关

推行垃圾分类，首先要抓好硬件、软件两个方面的体系建设。一是规范完善、能力充足、满足分类需求的硬件设施体系，包括分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等四大环节全链条无缝衔接的设施设备。如投放环节的宣传栏、分类式垃圾桶、分类驿站等;收集环节的桶换桶式电瓶收集车等;运输环节的分类运输车辆、密闭式垃圾楼、转运站等;处理环节的再生资源分拣中心、焚烧厂、生化处理厂等。二是精准规范、科学合理、可操作性强的软件政策体系。包括法规、制度、标准、机制等方面。如：针对居民家庭、小区、医院、学校、商务楼宇等不同区域的分类指引，针对电商、快递、外卖等不同行业、不同领域的分类指引，以及厨余垃圾不分类不收运倒逼机制、可回收物指导目录等实操性强的机制措施。

（二）全民组织发动关

推行垃圾分类，核心关键在市民习惯养成，必须确保每个市民和家庭、社会单位、公共场所、小区（村）都发动到位、覆盖到位。党政机关和公共机构要率先垂范，做出示范。居民家庭、小区（村）是推行垃圾分类的主战场，要将垃圾分类纳入党建引领社区治理、纳入物业管理、纳入市民文明行为规范，建立常态长效的宣传引导和社区动员机制，引导形成人人参与、家家分类、准确分类、长效分类的行为习惯。

（三）全链条生产者责任制落实关

推行垃圾分类，必须遵循科学的治理规律，运用好法治、经济、科技、文化等各种方法手段。从本质上看，垃圾分类是典型的逆物流体系建设，是社会化大生产和居民消费链条的末端延伸。垃圾分类的主要任务是让可回收物按照组成成分和功能各归其位，回归资源属性，回到社会化大生产循环中去。如，废旧纸箱在分类收集后，能够循环利用的优先进行循环利用，不具备循环利用价值的作为基础生产资料，回归再生纸制造行业，形成首尾衔接、完备成熟的回收链条。其他具备资源回收利用价值的可回收物，也要建立起完备的回收链条。对于厨余垃圾、低值可回收物、以及没有回收利用价值的其他垃圾，要用好经济手段，实施计量收费，让“生活垃圾产生者付费”“多产生多付费、少产生少付费”成为现代城市建设管理的新常识、新常态，倒逼生活垃圾的产生者、制造者自觉减少排放，践行绿色低碳、节约环保理念。

（四）全社会文明时尚养成关

垃圾分类是现代城市精神文明建设的重要组成部分。要移风化俗、成为时尚，就要引导形成绝大多数人支持拥护垃圾分类并主动参与、自觉实践的强大舆论环境和社会氛围，形成“熔炉”效应，倒逼极少数人习惯养成。要推动垃圾分类融入精神文明建设，成为最美职工、最美家庭、青年榜样、文明有礼北京人等评选表彰内容，丰富现代城市精神文明建设、现代城市法治精神和公序良俗建设的新内涵。坚持“小手拉大手”，将垃圾分类纳入国民教育体系，在全社会普及垃圾分类知识，形成“人人皆知、全民参与”的良好氛围。

作者简介：

李娟（1978—），女，山东临沂人，北京市城市管理委员会研究室副主任，研究方向：城市管理体制改革、城市精细化管理、生活垃圾治理、基层城市治理等。