成效、经验与提升：推动北京生活垃圾分类行稳致远 ?

【摘要】新版《北京市生活垃圾管理条例》实施两年以来成效显著，公众投放习惯初步养成、分类质量显著提高、“三化”治理明显提升、分类覆盖面日益扩大、分类设施不断完善;北京探索出“党建引领与社区自治”的互促模式、“社区党建与物业管理”的融合模式、“市场运作与分类追溯”的智慧模式、“就地收集与就地处理”的乡村模式等新经验;本文提出北京的生活垃圾分类正逐渐从高强度投入的“攻坚战”向常态化的“持久战”转变，需关注影响垃圾分类可持续性问题。

2020年5月1日，《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式实施。两年来，北京市在疫情防控的特殊时期，同步推进建立符合首都实际的生活垃圾分类治理体系，垃圾分类工作上升到了新的台阶，取得了阶段性的巨大成效。但仍要清醒地认识到，这一工作尚处于起步阶段，还面临很多问题和挑战。要以“首善标准”总结实施成效与经验，取长补短，洞察提升空间，久久为功，打好垃圾分类这场持久战。

一、《条例》实施两年的成效

（一）公众正确投放习惯初步养成

全面推行生活垃圾分类，培养公众参与垃圾分类的好习惯是基础。经过宣传动员、奖励引导和监督约束的“引逼结合”，北京市公众环保意识和行为自觉普遍增强，知晓率和参与率分别达到98%和90%。居民自主分类准确投放率从两年前的69.38%，到目前已经稳定保持在85%左右，居民垃圾分类和正确投放习惯已经初步形成。

（二）生活垃圾分出质量显著提高

厨余垃圾的分出量和分出率是检验垃圾分类工作质量的重要指标。实施垃圾分类以来，北京市社区垃圾分类聚焦“设桶、盯桶、管桶”三个关键环节，居民分类参与水平逐步提升，直接促进了厨余垃圾分出量，从《条例》实施前的309吨/日增长至最高3878吨/日，增长了11.6倍，分出率从1.41%上升到20%，厨余垃圾“量率齐升”，分类效果超出预期。随着垃圾减量行动效果的显现，分出量有所下降，并呈现平稳波动状态，目前基本处于日均3800吨左右，生活垃圾分出质量提升显著。

（三）生活垃圾“三化”治理明显提升

减量化、资源化和无害化的“三化”治理是垃圾分类管理评价的重点。伴随重点行业源头减量长效机制初步建立，宾馆饭店禁供一次性用品、禁售超薄塑料袋、光盘行动、净菜上市、绿色包装等多个行动的开展，生活垃圾得以减量。2020年和2021年前四个月的生活垃圾产生量减量为2.2万吨/日和2.06万吨/日，分别比2019年下降了20.58%和25.63%。同时，可回收物体系建设加快推进，促进生活垃圾资源化利用，回收利用率达到37.5%。有害垃圾固定交投点的设置，应收尽收，无害化处理率保持100%。

（四）生活垃圾分类覆盖面日益扩大

构建起了广泛的社会动员体系，以点带面，个体市民、社区村镇、商务楼宇、机构单位的示范引领推进垃圾分类全覆盖的效果逐渐显现。从党员干部带头行动、志愿者桶前指导，到中小學生小手牵家庭，居民参与率从刚开始实施强制垃圾分类时的不到5成已经上升到2022年4月份的9成。全市创建的示范小区（村）从2000年的174个增加到2022年的1692个，101个市级生活垃圾分类示范商务楼宇、11个市属公园全部示范创建达标，践行垃圾分类新时尚的示范引领和模范带动的覆盖面明显增多。

（五）生活垃圾分类设施不断完善

完善的分类设施是将生活垃圾分类进行到底的关键环节之一。围绕厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，以及建筑垃圾、大件垃圾等六个品类，北京市基本建立起适应分类要求的投放、收集、运输、处理设施体系。从《条例》实施初期到目前，已建成分类驿站从519座到2095座，达标改造固定桶站从4.7万个到6.35万个，涂装垃圾运输车辆从2482辆到4274辆，改造提升密闭式清洁站从567座到805座。分类设施保障能力持续增强，分类设施建设管理达标率由2020年5月份的7%上升至目前的88.4%，固定桶站建设达标率为98.83%，为普遍推行垃圾分类奠定了硬件基础。

二、生活垃圾分类的“北京经验”

（一）“党建引领与社区自治”的互促模式

凡是垃圾分类工作做得好的，都与强化党建引领有关。北京市人大常委会的执法检查数据显示，其高出率超过60%。社区以党建为引领，在党员群体培育垃圾分类示范户，居民、物业、业委会和社会组织等垃圾分类主体共商共治，不断破解难题。该模式特别为老旧无物业小区垃圾分类提供了借鉴。

朝阳区呼家楼街道呼北社区是上世纪五六十年代建成的一处老旧小区，是一个没有物业管理、没有规模以上社会单位、没有封闭区域的“三无”纯居住开放式小区。呼北社区把辖区的600多名党员动员起来，组成10个居民党支部，包片、包楼、包桶站，让党员主动担任分类先锋员，带头践行、主动纠正社区居民垃圾分类不到位的行为。碰到不愿意配合的居民，通过劝说、解释、帮助和引导，逐渐培养出垃圾分类的好习惯。还把辖区内的两所小学、两所幼儿园动员起来，开展“垃圾分类进校园”活动，通过“小手拉大手”带动更多居民参与垃圾分类。同时，每个季度评选垃圾分类示范户，与参评“五好家庭”“文明家庭”等荣誉称号挂钩，带动居民普遍参与，实现垃圾分类“自治”。

（二）“社区党建与物业管理”的融合模式

作为管理责任主体之一的物业企业，需要较高的组织协调能力，然而目前绝大部分物业企业还不具备这种能力，需要尽快帮助他们提高能力。该模式将社区干部下沉到物业，能够最大程度地把党的政治优势、组织优势转化为社区治理优势，建立起社区党组织领导下的居委会、物业企业、居民自治组织等共同参与的“多位一体”协同配合机制，共同推进居住小区垃圾分类综合治理。

大兴区试行“双向进入、交叉任职”工作机制，推行社区党支部书记进入物业公司担任质量监督员，物业项目负责人进入社区党支部担任副书记。由物业公司提出动议，社区居委会组织召开居民代表大会或居民议事会，三方共同讨论社区推进垃圾分类的具体措施，明确在垃圾分类和减量过程中承担的具体工作。生活垃圾分类实践中，总结出实用的“分类六步法”，即三方联席决议、入户宣传推广、定时定点投放、现场定人指导、规范分类回收和实现常态管理。社区整合第三方机构和志愿者，统筹调度分类指导员队伍。物业公司按要求配置标准化垃圾分类设施，推动生活垃圾分类常态化管理。

（三）“市场运作与分类追溯”的智慧模式

随着信息技术的普及运用，探索市场化运作与开启垃圾分类追溯智慧模式，能有效解决人力不足、社会成本高、前期分类不到位、后期处理混乱等问题。该种模式一定程度上既能节省政府财力和精力，又能提高分类投放处置成效。

昌平区引进专业公司，探索垃圾分类市场化运行方式，信息技术为垃圾精准分类赋能。专业公司上门在每袋垃圾上粘贴溯源码，以方便后期追溯居民的垃圾分类情况，实现垃圾“溯源到户”，及时查明纠正居民的错误分类行为。同时，贴了二维码的垃圾袋在环卫工人手中进行专业处理，将投递垃圾种类、重量等信息录入系统，实现生活垃圾前端产生、中端清运、后端分拣、资源利用的全过程数据链，为垃圾分类处理全过程监管提供了数据支持，破解垃圾分类投放、收运、处置、监督考核等系统化管理难题。垃圾分类全流程业务的精准监管，逐步实现管理人员实时、全面掌握城市垃圾分类、环卫作业情况，统筹调配作业资源，多级协同处理。

（四）“就地收集与就地处理”的乡村模式

就地收集与就地处理模式在农村社区具有较高的推广性。通过该模式，可腐熟降解类生活垃圾可直接用于堆制有机肥或者生产沼气，提高生活垃圾回收利用率，拓展绿色循环利用渠道。

昌平区兴寿镇在环保公益组织的专业指导下，成功探索了适宜于农村社区就地收集与就地处理模式，并在全镇各村推广。房山区辛庄村从当初村里17个垃圾点，垃圾点周边苍蝇、蚊虫乱飞，到推行“垃圾不落地”的“净村行动”，环卫车每天早晚两个时间段准时出现在村民家门口，村民把分类好的生活垃圾投放到垃圾车上，潜移默化地改变了村民的垃圾投放习惯。随着辛庄村推广垃圾分类进入正轨，厨余垃圾分出量大增，通过请教专家，用厨余垃圾和粉碎的农作物秸秆按比例搭配，在村里建成堆肥场统一堆肥，三个月到半年堆肥成熟后，变成种植用的有机肥料。这样，不仅實现了部分厨余垃圾不出村，而且成熟肥料可用于土壤改良和果树种植，使生活废弃物得到有效的利用。

三、关注影响垃圾分类可持续性问题

（一）居民的垃圾分类参与有待进一步巩固

《条例》实施以来，市民分类意识逐渐提高。但是必须意识到，一些居民还停留在知晓和认同上，养成的垃圾分类习惯还很难坚持。随着时间的推移，有些小区垃圾分类工作似乎有所松懈，“我分他不分”“今分明不分”又有抬头，存在着出现“虎头蛇尾”的倾向。还有“垃圾分类一阵风过去了”“垃圾破袋太麻烦”“定时定点投放不便”等不良诱因，有些社区甚至出现了反弹现象。监督效力不明显，社区集中环节的混装混运等现象时有发生，也直接侵蚀着居民参与垃圾分类的热情以及分类成效。

（二）物业企业的管理责任有待进一步加强

《条例》规定，物业企业对所在小区垃圾分类具有管理责任。大部分物业企业能够按照《条例》要求，与社区密切配合，做好垃圾分类投放、收集、清运等工作，但仍有一些物业企业对垃圾分类的重视程度和主动性不够，存在对各项措施落实不到位的情况，如垃圾桶周边环境卫生打扫不及时，垃圾桶破损更新不及时，垃圾分类宣传还不充分等。这些均反映出物业企业分类投放管理责任人制度落实不够。

（三）不同社区的分类差距有待进一步缩小

目前，垃圾分类工作走在前列的小区涌现出一些具有示范性的工作模式，如党建引领、物业协同、社区带头人带领、群众自治、“四看”、“四盯”等。但也要看到，走在前列小区的覆盖面还不够，已完成的示范小区（村）创建，在全市1.3万个小区、3000余个村中占比才10.7%。

（四）社区监督执法的效力有待进一步探索

《条例》实施以来，北京市先后开展了生活垃圾分类执法专项行动，初步建立起生活垃圾分类日常执法检查机制。按照《条例》规定，物业企业有责任向城市管理综合执法部门报告，但由于物业企业更多聚焦于获取经济利益，其行动策略更多地选择监督缺位。在监督缺位情况下，由于社区内的住户过多，垃圾产生量大，执法人员人手不够，视频监控设备缺少或者功能落后，取证难、执行难等一系列问题摆在城管执法部门面前，必将导致社区垃圾分类的监督执法效力不明显。

四、进一步提升北京垃圾分类工作的建议

北京的生活垃圾分类正逐渐从高强度投入的“攻坚战”向常态化的“持久战”转变。养成垃圾自主分类好习惯不可能一蹴而就，贵在久久为功，持续推进垃圾分类的坚守比攻坚更需要智慧和实打实的措施。

（一）坚持党建引领的共治与精治

发挥社区基层和自治组织的党建引领作用，是提升生活垃圾分类长效化、专业化、法治化水平的有效途径。一些老旧小区和不达标社区，可以借鉴北京防疫期间街道干部下沉到社区这一工作机制，将干部下沉形成的一些好经验、好做法转化到垃圾分类工作之中。组织物业、业委会和居民代表，根据每个小区的实际情况，商讨小区垃圾分类工作方案，找准突破口、督促激励物业服务企业落实好生活垃圾分类管理人的相关责任，抓住切入点，协同推进住宅小区生活垃圾分类。对于一些达标的社区，建议成立垃圾分类联席会议制度，固化富有成效的做法，从而确保垃圾分类成果的长久性。进一步强化居委会—楼组长—居民的基层治理网络，以生活垃圾分类事务居民征询制度和协商议事制度为抓手，由党员做表率带头继续保持家庭垃圾分类行为，确保社区居民持续参与的热情。

（二）持续宣传和监督垃圾分类

推动垃圾分类养成好习惯、形成新时尚，持续有力的宣传和监督是关键。一是继续保持前期在提升知晓率和支持率上的宣传力度。利用电视、广播、户外公益广告等传统手段，更新微博、微信等新媒体的宣传内容，宣传垃圾分类的先进事迹，把垃圾分类的信息内容和价值信念，全方位密集传达到社会不同群体。二是打造既具有宣传意义，又能展示成果的全过程体验式课堂。在主要对垃圾分类意义和如何进行垃圾分类宣传的基础上，增加废弃物创意互动和垃圾分类的投放、收集、运输、处理全过程参观与体验等，并使这些体验课堂尽快进入中小学及幼儿园的垃圾分类知识课程。三是针对核心问题组织专项督查。比如，对垃圾分类设备装置、垃圾分类工作方案、业委会物管会运行实效、分类习惯保持、垃圾源头减量、可回收物回收、垃圾分类课程和垃圾分类课外活动等开展专题检查，随时收集发现问题情况，形成常态化监督。

（三）着眼减量的低碳生活约束

源头减量是做好垃圾分类的重要途径，需要整体谋划推动。要着眼向源头减量上倾斜，将“倡导绿色低碳生活，推进垃圾减量”的理念，融入到垃圾分类的宣传活动之中，形成崇尚“绿色低碳生活”的社会心理。如践行“光盘行动”和旧货交易，抵制过度包装商品等。同时，聚焦重点行业和关键环节，形成社会约束。围绕农产品产销的各个环节，大力推广净菜上市和净菜进场，提升菜市场的粗加工能力;加强厨余垃圾控水控杂，加大限塑令和宾馆饭店不可主动提供一次性餐具和洗漱用品的执行力度;商品销售、快递、电商平台等企业要减少过度包装，禁止或限制部分一次性塑料制品生产、销售和使用;快递行业推行绿色包装和减量包装，推广原发包装和瘦身胶带等。

（四）优化全链条精细化管理体系

垃圾分类的前端分类投放、中端分类收集和运输、末端分类处理要形成完整的“闭环”处理系统，各环节落实都不可懈怠。严格落实分出质量不合格不收运制度，优化处理设施建设进度和区域布局。在前端上应聚焦年轻人、上班族、租住户等重点人群，以及老旧小区等重点区域，小门店、小餐饮等重点单位，强化精准指导。进一步优化分类投放基础设施，在现行分类驿站和固定桶站达标基础上，增设洗手、洗桶、排污、摄像监控等功能，方便日常精细化管理。为了防止徒增垃圾分类成本，建议各街道社区禁止采购豪华设备。尽快修订《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》等政策文件，将分类驿站和桶站建设纳入新建居住区配套设施定额标准。

（五）实施奖罚并举的长效机制

一是发挥科技支撑作用，建立覆盖“全品类、全行业、全过程”垃圾分类的数字化业务现场，形成完整数据闭环，实现垃圾分类的精细化监管，为后期建立收费机制与执法提供依据。二是探索生活垃圾计量收费机制，适时调整非居民单位厨余垃圾收费价格，践行“多排放多付费、少排放少付费、混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的基本理念，运用市场机制、经济手段倒逼源头减量。三是健全垃圾分类日常执法检查机制，制定生活垃圾分类执法规范化流程，按照统一的执法案由、执法依据和执法标准，完善执法文书。同时，对长期坚持生活垃圾分类投放的家庭与小区予以一定的奖励，激励与约束并举，以更好地建設节约型与环境友好型社会。

参考文献

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作者简介：

汤文仙（1969—），江苏张家港人，博士，高级经济师，北京城市学院首都城市环境建设研究基地副教授，研究方向：城市治理、产业规划和经济管理。

本文为北京市哲学社会科学规划研究基地项目“城市精细化治理的北京经验研究”（19JDGLB028）的阶段性成果。