基于自然资源资产化的耕地占补平衡项目指标价值分析

卫学众　邓新平

摘  要：耕地后备资源价值估算是实现耕地资源合理开发利用的重要依据，从自然资源资产化的角度构建一定条件下耕地后备资源资产化模型测算一定区域耕地后备资源资产价值和具体占补平衡项目耕地后备资源价值对湖南省耕地后备资源合理开发利用具有重要意义。通过资源资产化模型对株洲醴陵市全域土地综合整治项目后备资源数据对模型结果进行了实证分析，该价值模型测算出的结果与耕地指标实际价值基本一致，运用该价值模型能较好的指导湖南省近年耕地后备资源资产价值核算工作。

关键词：自然资源资产化;耕地后备资源;耕地占补平衡指标;价值模型

中图分类号：F81        文獻标志码：A 文章编号：1672-5603（2022）03-45-06

Analysis on the Value of Cultivated Land Occupation-compensation Balance Index Based on Natural Resource Capitalization

—For Example the Reserve Resource Data of the Whole Land Comprehensive Improvement Project in Dongfu Town of Hunan Province

Wei Xuezhong， Deng Xinping

（Hunan Geological Hazard Investigation and Monitoring Institute， Hunan Changsha 410013 ）

Abstract： Estimating the value of cultivated land reserve resources is an important basis for realizing the rational development and utilization of cultivated land resources. From the perspective of natural resources assets， this article constructs a model of cultivated land reserve resources assets under certain conditions to measure the value of cultivated land reserve resources assets in a certain region. Taking Liling City， Zhuzhou as an example， this paper also uses the reserve resource data of the whole land comprehensive improvement project to empirically test the model constructed， and the model calculation results are basically consistent with the actual value of the cultivated land index. The case study expects that the value model constructed will play a guiding role in accounting the value of cultivated land reserve resources in Hunan Province in recent years.

Keywords： natural resources capitalization; cultivated land reserve resources; balance index of cultivated land occupation and compensation; value model

1 关于自然资源资产化相关论述

2019年4月，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“研究建立自然资源资产核算评价制度”，并进一步指出要“完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度”。根据相关法律法规和专家学者的论述，对自然资源和自然资源资产的概念表述如下：自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。包括土地资源、矿产资源、海洋资源、森林资源、草地资源、湿地资源、水资源、气候资源、生物资源等。自然资源资产指具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源，主要通过经济价值、社会价值和生态价值来体现自然资源资产属性。自然资源资产的价值是通过自然资源数量和一定条件下的价格实现的。

耕地后备资源属于土地资源范畴，是自然资源资产的重要组成部分，我国政府对耕地实行了最为严格的保护制度，创造性的制定了耕地占补平衡和进出平衡制度。本文从耕地占补平衡的角度，利用新增耕地指标收益估算耕地的经济价值，为各级政府对辖区内的现有耕地保护和耕地后备资源合理开发利用提供技术支撑依据。

2 耕地占补平衡项目指标资产化过程演变

耕地资源资产价值是随着我国耕地保护制度与政策的演进逐渐体现出来的。在耕地占补平衡政策出台前，占用耕地的成本较低，补偿费用主要还是按照耕地上种植的经济作物的价值来体现，与城市土地相比较可以忽略不计。改革开放以来，为协调好保吃饭、保发展和保生态的关系，党中央就加强土地管理和耕地保护下发了三个具有里程碑意义的文件。

1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号），第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”;该阶段耕地后备资源与其他农用地的差异不大。

1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），第一次提出要实行耕地总量动态平衡和耕地占补平衡;以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的现行土地管理制度体系基本形成。此时，耕地的价值需要通过耕地占补平衡来体现，占用耕地不仅仅需要补偿费用，还需要缴纳开垦同等耕地面积的费用，也及耕地开垦费征收制度，耕地的价值在较大程度上依据耕地开垦费标准来体现。经济发展较快的地区无法实现县域内耕地占补平衡任务，可以在省域范围内进行占补平衡，耕地指标交易逐渐形成，耕地价值通过交易价格体现，受指标供求市场影响较大，基本上具备产品属性，耕地指标资源价值得到进一步提升。

2017年，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发

〔2017〕4号，简称中发4号文），再次明确了耕地保护工作的基础性、战略性和极端重要性，形成了明责任、算大账、差别化的耕地占补平衡新方式;2017年，国土资源部在中发4号文件的基础上，制定了《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规

〔2017〕13号），建立以数量为基础，产能为核心的占补平衡机制，以县市区为单位，建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，按照指标核销制原则，实行分类管理、分别使用。耕地后备资源从普遍的土地资源转变成稀缺资源，耕地指标交易由各县市区政府之间的交易转变为公共资源市场挂牌交易。至此，耕地指标有了成熟的交易市场，有了庞大的社会投资主体，有了稳定可持续的供给和需求市场，有了完善的市场监督管理体系，耕地后备資源基本上具备了资产化所需的各项条件。

3 耕地占补平衡项目指标资产价值模型分析

3.1 耕地占补平衡项目及产生指标类型

湖南省耕地占补平衡项目主要包括耕地占补平衡水田开发项目，旱地开发项目、旱改水开发项目、城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目、临时用地复垦项目、矿山生态修复项目。产生的指标主要包括新增水田指标、新增耕地数量指标、新增产能指标和结余建设用地指标等四种类型。各类项目可能产出的指标类型详见表1。

3.2 耕地占补平衡产生的指标价格

根据2018-2021年湖南省出台的有关耕地占补平衡耕地指标价格政策和城乡建设用地增减挂钩相关政策，结合省内耕地指标交易市场挂牌交易情况，对湖南省耕地占补平衡各类指标的价格分析如下详见表2。

3.3 耕地后备资源资产价值模型建立的前提条件

进行耕地后备资源价值模型分析需要假设项目符合如下几个条件：

1. 现有的耕地指标交易政策维持不变;

2. 耕地指标能在正常的生产周期内进行指标确认;

3. 产量等于销量，即新增的各类指标均能正常的交易出去;

4. 产量变化，产品的销售价格不变;

5. 耕地质量等别基本保持一致，新增水田、旱地质量等别一致。

3.4 耕地后备资源资产价值模型构建与分析

3.4.1 价值模型分析

3.4.2 耕地后备资源资产化率及价值模型影响因子分析

4 耕地指标资源资产化实证分析

为验证上述资源资产价值分析模型的科学性和准确性，进一步完善耕地后备资源资产化模型参数，特选取2020年列入国家全域土地综合整治试点项目名单的《湖南省株洲市醴陵市东富镇全域土地综合整治试点项目》为例进行实证分析，测算项目耕地后备资源的资产价值。

4.1 试点项目基本情况

试点项目涉及范围为东富镇下辖的五个行政村和一个社区居委会，即东富村、芷泉村、西林村、龙源村、森冲村和东兴居委会。整治区域内土地总面积 4 604.2289 hm²，估算总投资为79 800.00 万元，耕地后备资源175.2469 hm²，整治区域内基本农田质量平均等别为 7.2。通过土地整治指标收益为44 756.96万元。

项目实施后预计可新增耕地面积约 103.8557 hm²（含水田 62.0869 hm²，旱地 41.7622 hm²），旱地改造成水田面积约11.47 hm²，腾退零散居民点用地 72.2919 hm²，可复垦为耕地的面积为 64.8255 hm²（含水田 46.6627 hm²，旱地 18.16 28hm²），其他林地 0.6908 hm²，其他农用地 6.7756 hm²。

4.2 耕地后备资源资产价值估算

根据本文构建的耕地后备资源资产价值估算模型，耕地后备资源资产化率计算公式如下：

根据湖南省株洲市醴陵市东富镇全域土地综合整治试点项目背景资料，耕地后备资源总面积s为175.2464 hm²。上述计算公式中的各个参数详见图5。

4.3 实证结果分析

本文计算测算结果显示，按照耕地后备资源资产化模型计算出的湖南省株洲市醴陵市东富镇全域土地综合整治试点项目后备资源资产价值为44 424.96万元，与试点实施方案中的通过土地整治指标收益为44 756.96万元结果基本一致，达到了99.26%。差异的主要原因是模型为了计算方便将旱改水项目实施前后的新增耕地质量等别确定为0，未计算该产能指标价值。因此，本文构建的耕地资源资产化模型和耕地后备资源资产化率计算出的结果是比较科学和合理的能满足湖南省实际需要。

5 相关结论和建议

通过分析和实证研究，本文构建的耕地资源资产化模型和耕地后备资源资产化率计算出的结果符合湖南省耕地指标交易的实际情况，这也表明基于自然资源资产化的耕地后备资源资产化思路和计算方法可行，具有较强的现实意义，能较好的指导湖南省近年耕地后备资源资产价值核算工作。

当然，该方法也存在一定程度上的不足，由于本文中的耕地后备资源资产价值核算是基于一定假设前提和一段时间范围内较为稳定的交易价格的前提下制定的，现实的耕地后备资源指标交易存在较多的不确定性，耕地指标交易政策也会时刻根据市场行情变化和指标供需平衡情况进行适当的优化调整，理论计算值与现实交易价值之间也可能存在一定差距。对于不同类型，不同区域位置新增耕地质量等别、指标市场供需平衡实现情况、耕地指标类型和交易价格调整变化对耕地后备资源资产价值的影响等还有待进一步深化研究，提高耕地资源资产价值的核算精度和市场耦合度。

参考文献/References

[1]中共中央，国务院.中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL] . （2015-04-25） [2021-11-19]. http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0506/C64387-26955332-4. html.

[2]焦思颖.深化改革为生态文明建设夯实基础性制度——自然资源部综合司负责人解读《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》[J] .国土资源， 2019（4）： 32 - 35.

[3]卢艳霞，王柏源.耕地保护制度与政策的演进及其逻辑[J] .中国土地， 2022 （2）： 4-8.

[4]钟骁勇，李洪义.我国耕地资源价值核算路径探索[J].中国土地， 2021 （2）： 41-43.

[5]钟骁勇，李洪义.基于产能理论的耕地资源资产经济价值核算路径探讨——以江西省为例[J] .中国土地科学， 2022 （1）： 89-96.

[6]钟骁勇，李洪义.耕地资源价值核算方法研究综述[J].中国国土资源经济， 2020， 33（9）： 41-47.

[7]钟骁勇，李洪义.我国耕地资源价值核算路径探索[J].中国土地， 2021（2）： 41-43.

[8]李恒哲，郭年冬，陈召亚，等.县域耕地资源价值综合评价及动态分析——以河北省黄骅市为例[J] .土壤通报， 2015， 46（6）： 1334-1340.

[9]崔久富，郭贯成，范怀超，等.全民所有自然资源资产核算的中国方案——基于土地分等定级的启示[J].中国土地科学， 2021， 35（1）： 18-25.

[10]覃事婭，尹惠斌，熊鹰.基于不同价值构成的耕地资源价值评估——以湖南省为例[J] .长江流域资源与环境， 2012， 21（4）： 466-471.