海南省乡镇（街道）社工站项目的财务审计分析

王永起 冶红新

2021年海南省在海口、三亚、琼海、陵水、五指山和琼中6个市县建设首批66个乡镇（街道）社工站试点，4月至6月各社工站纷纷建成运营;2022年1月，海南省民政厅委托海口XSD研究所对社工站项目进行了中期评估。评估分为六部分：行政管理、服务执行与产出、社会评价、宣传与创新、财务管理和加分项（指特色服务品牌和优秀案例）。评估结果总体来看社工站运营正常，指标完成较好，日常行政管理基本正常。

在财务问题上值得注意的是应当专门编制针对社工站的财务管理制度，并严格按照内容执行日常工作流程，做到会计核算及时，月报月结。需加强社工服务专业性，提升服务质量和效果。

中期评估发现的财务问题

项目评估的财务审计直接影响到社工机构运营社工站的持续性，从评估结果看，所有站点都通过了评估，但社工机构运营社工站在财务表现上问题明显，主要集中在财务管理和财务监督上。

一、财务管理问题

（一）财务管理制度不健全

加强资金管理制度与收支管理制度建设，让组织的财务事项有章可循。乡镇（街道）社工站初建一年未满，相关运营管理制度建设亦处于草创阶段。问题表现为部分社工站建立了财务管理制度，部分参照服务提供方——社会工作机构的财务管理制度，未专门建立社工站财务管理制度。已建立财务管理制度的，都比较简略，仍需进一步补充和完善相关财务规定。

（二）资金使用不规范

没有健全的财务管理制度，资金使用就无法规范，财务审批难免流于形式。海南运营社工站的社工机构规模较小，大多没有专门的会计，理事长身兼创办者、管理者、监督者等多重身份，社工站所有经费收支均由一人决断，在账目上只见发票，不见审核。

（三）财务人员素质参差不齐

社工机构在组织属性上归属于民办非企业单位，评估中发现社工机构缺乏专职财务人员，更谈不上单设的财务部门。原因既有社工机构规模有限，也有专职会计成本较高的考虑，所以在海南社工机构发展初期，多会聘请兼职财务人员或者指定个别社工兼管财务。兼职财务人员对社工站业务不了解，责任心有限，或秉承机构管理者意志不对相关凭证进行有效整理;兼管财务的社工对业务活动比较熟悉，但对财务会计通过粗略学习一知半解或停留于记账水平。在进行财务审计时均不能形成有效配合，审计工作必然面临乱局，财务系统也不能为机构经营管理提供精确支持。

综上所述，海南社会工作机构作为民办非企业单位，主要收入来源于政府购买服务的各种项目经费，基本没有政府补贴，社会捐赠也比较少，而这些业务收入，资金量小又不稳定，且业务收入都要缴纳各项税费，导致一些民办非企业单位资金紧张，生存艰难，聘用专职会计人员目前不具有可操作性，所以财务管理表现不尽如人意。

二、财务监督问题

财务监督主要是对财务状况和整体运营的监督，依托现代经济领域所有权与经营权分离的代理理论，对民办非企业单位进行财务审计的必要性无须赘述。鉴于社工站财务管理的现状，为保障政府购买社工机构服务的目的，加强社工站的财务监督势在必行。海南社工站项目的中期评估指“三审”制度中的“二审”，第三方独立机构对社工站的财务审计。通过对社工站的财务审计可以发现社工机构在财务监督上的三个问题，分述如下：

（一）对财务审计认识不足

社工机构整体上对财务审计认识不足，主观上甚至有些排斥。依据2005年开始实行的《民间非营利组织会计制度》，民间非营利组织的会计报表至少应当包括资产负债表、业务活动表和现金流量表。评估中有些社工站能提供简单分类的发票，却没有审批和报表;有些只有按时序排列的发票，无分类无审批无报表。固然有项目未到期的原因，但首先是态度敷衍，其次才是能力不足。

在非营利组织的监管体系中，审计部门将起到核心作用。社工机构认为自己的首要任务是致力于社会服务而非财务管理，但问题是，除非你的财务和资金得到有效管理，否则你没法实现你关于社会服务的愿景。对于非营利组织来说，二者的关系不能被割裂，优化财务规划和管理正是为了更好地服务于组织的总体目标。

（二）缺少内部审计

在相对有效的市场环境下，内部审计可以在一定程度上解决委托人和代理人之间利益不一致的矛盾并降低代理成本，从而提高单位价值，这也是目前西方企业普遍应用内部审计的原因所在。相应地，非营利组织也可以通过内部审计实现与委托人的目标保持一致，但是目前海南社工机构的发展规模和水平仍难以进行有效的内部审计。

（三）外部審计缺少着力点

非营利组织财务报告的外部审计包括“三审”中的后两种，会计师的“二审”和国家审计机关进行的“三审”。社工机构通过内部审计实现内部控制，遗憾的是中期评估并未看到各社工站的财务报告，这使得财务评估无法着力，在评估报告里财务问题也显得最为突出。虽然各站点的财务收支情况并无大问题，但财务管理和财务监督的不规范、不健全，将极大地制约社工机构的健康发展。

由于信息不对称，非营利组织需要通过财务报告和信息披露来反映公共受托责任的履行情况。国家推行的乡村振兴叠加海南自贸港建设，对海南非营利性社会组织发展提出了更严格的要求。在社工机构发展初期，规范其财务行为，实施有效监管，不断提升组织形象和公信力成为引导海南社会组织高质量发展的优先选择。

审计之外的财务问题

海南乡镇（街道）社工站项目财务上的问题，除去前述的财务管理和财务监督之外，仍存在一些审计未发现的问题。一是向各社工机构划拨的项目经费进度差距明显;二是有些机构在3个月试用期内未代缴社保金，基层社工对此反映比较强烈;三是财务审计中城乡差异显著。

一、经费划拨的进度差距

T市N机构社工站经费已经到位90%，S市C机构社工站到位资金仅60%，显然T市的资金拨付违反了“433”原则，超出了70%，S市的经费拨付违反同样的原则，应再划拨10%以补足70%，对于民政局来讲，资金使用更要遵守财务制度。导致差距的原因当事人都心照不宣，总之，中后期的资金拨付是有成本的，前期经费划拨的成本内化于承接项目的投标、竞标成本当中。项目经费划拨进度影响甚大，尤其对于小型社工机构，资金不到位，意味着机构要自己贴钱来维持社工站的运行，小机构的资金量恰恰是有限的。虽然不太可能不划拨，但拖延划拨同样致命，这个问题考验的是社工机构与政府的关系。

二、试用期社保金未代缴

在F机构运营的社工站，基层社工一致反映3个月试用期的社保金没有代缴，这种情况如何通过中期评估的财务审计不得而知，从评估之后的事实来看，F机构运营社工站未受影响，也未见整改。

三、财务审计中城乡差异显著

在地域分布上，社工站財务审计呈现出城乡差异，城市社工站的财务表现整体优于乡镇社工站。城市社工站通过聘请兼职财会人员，会计核算基本规范，项目经费能独立核算，但也存在项目成本和费用混在一起，未使用业务成本科目的问题。而乡镇社工站则请不到专业会计人员，会计核算不规范，未对项目经费独立核算，也未对社工站设置核算科目。

社工站财务表现的城乡差异直接反映出乡镇社工站发展相比城市街道社工站面临更多制约因素，无法模仿后者从市场获得财务核算支持。进一步反映出财会人才和资源在城乡分布的不均衡，要实现城乡公共服务均衡化，社会服务全覆盖，财务核算服务也要配套协同社会工作落地乡村，或至少要覆盖乡镇。

海南社工站财务问题的解决策略

通过前面对社工站财务审计问题的梳理，首先在理论上寻求解决策略变得有迹可循。社工站的财务问题本质上是所属社工机构的财务难题，社工机构属于非营利性社会组织三大类型中的民办非企业单位，诸多对非营利性社会组织财务审计的研究可以提供有效借鉴。建议尝试以树立财务审计意识为起点，依托社工机构建立会计核算体系，制定并发布财务报告，经过机构内部审计后进行信息披露，积极接受第三方审计和政府审计，具体内容详述如下：

一、社工机构要牢固树立财务透明的意识

2005年《民间非营利组织会计制度》的颁布，为要求非营利组织公开财务状况提供了法律依据。信息披露是社会组织保障公众知情权的法定责任，而非社会组织对公众的恩惠，更不是一种权力。话虽如此，现实中不要说财务报告，哪怕是中期评估报告，机构会说没有，作为评估购买方的民政则以涉及机构信息为由拒绝提供评估报告。从有法可依到有法必依还有障碍，机构信息有哪些是见不得人的？如果没有，为什么不能公开？社会治理水平的提升在社会组织管理程序的执行上遇到了阻力，排除干扰因素、克服障碍就能实现提升。

二、社工机构要对社工站行使内部审计职能

同样受机构规模经费限制，建立专门的内部审计部门有待于机构的进一步发展，有条件的社工机构必须设置内审部门，对社工站的财务报告进行内审。未设内审部门的机构如何进行有效的内部审计，是当前海南社会工作组织面临的阶段性挑战。社工机构的负责人虽身兼多职，但限于专业背景，通常并不能胜任财务审计工作，如果再向市场寻求审计服务会进一步推高财务成本，可选项只剩一条，即对机构管理人进行审计培训，由当地社会组织管理部门组织，让他们通过学习掌握初步的财务和审计知识，有效行使内部审计的职能。

三、社工站信息披露常态化并积极接受外部财务审计

无论海南乡村振兴，还是自贸港建设，对海南非营利性社会组织的发展速度和质量都提出了较高的要求，所以尽早规范社工机构运营模式，通过积极推进海南社会工作服务机构的信息披露常态化，建立行业发展标准。政府一方面帮助社工机构培育财务透明的意识和能力，另一方面提出信息披露的标准要求，对接第三方和政府的审计工作，深度理顺政府购买社工机构服务的逻辑与规范、权利和义务，早日推进社会服务步入高速高质的发展轨道。

对于海南社工机构来讲，要顺应海南社会快速发展趋势，积极转变态度，加强学习，增强社工站服务能力，遵守政府制定的行业标准与规范，主动接受外部财务审计，履行受托方义务。

四、审计外财务问题的解决

以制度极限压缩权力寻租的空间。经费划拨的进度控制要明确写进政府与社工机构的合同当中，设定精确的起始与截止日期。只要机构未触发退出条款，必须划拨，逾期问责。同样，不到起始日期，也不能提前划拨，提前划拨产生的孳息应当归还政府。

社工机构如果违法违规，必须及时追究责任，视情节轻重限期整改或终止合同并追回已付经费。依社工行业的职工忠诚度来讲，前述问题会越传越广，名誉受损的不只是社工机构，政府对机构的监督能力和公信力也会受到连带质疑。社工机构如果不能及时纠错，所付出的代价将愈加高昂。

基于国情，社工机构的相关管理制度不够完备，可以考虑设立比较严格且务实的惩罚机制，对财务不透明、信息不披露或选择性披露的行为进行严厉惩治。虽然会推高政府的管理成本，但是一个短暂、严厉的执法过程效果，在投入同样力量的情况下，相对于一个长期而温和的执法效果要优良很多。（基金项目：2022年海南省哲学社会科学规划课题立项项目，课题编号：HNSK（YB）22-77;三亚市2022年度哲学社会科学资助课题“实施三亚乡村振兴战略研究”，课题编号：SYSK2022-01。作者单位：海南热带海洋学院）