“双碳”再入政府工作报告，低碳发展走何路径

裴剑飞 张璐 张晓悦

“双碳”是近两年的热点话题，在2020年，中国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标后，“双碳”被正式写入了2021年的政府工作报告。今年的全国两会，绿色低碳话题的热度依然不减，今年的政府工作报告再次就“双碳”提出了多项具体任务。在“双碳”目标下，全国政协委员纷纷建言献策，为降碳“支招”，从行业角度热议双碳目标的发展路径。

建筑业作为能耗大户，在建设和运营两方面碳排放量均居高不下。全国政协常委张震宇建议，要对不符合节能减排标准的建筑进行绿色改造；与其他行业相比，交通领域的碳减排一直是世界性难题。全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚表示，可以建立个人出行碳账户，推动碳普惠体系落地；森林和草原作为增强碳汇功能的主要方面，在碳汇上发挥着越来越大的效能。全国政协委员、中国林业科学研究院首席专家杨忠岐指出，要研究科学的森林碳汇计量方法，提升我国在国际碳汇市场和国际控制气候变化中的地位。

“双碳”再入政府工作报告，31个省区市出台“双碳”规划或方案

今年，“双碳”再次写入了政府工作报告，政府工作报告提出了“有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案”的目标，还提出多项具体任务，包括：推动能源革命，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型；推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力；推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

时间回到2020年，那一年9月我国在联合国大会上首次提出了中国2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标。随后，“双碳”概念如雨后春笋般出现在了国家和地方层面的各类文件之中。

2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，首次提出了“双碳”的“1+N”顶层设计。该意见指出，要推动产业结构优化升级，制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。

实现碳达峰、碳中和是一项系统工程，涉及经济社会发展方方面面。从2020年“双碳”目标的提出到2021年“1+N”顶层设计的颁布，再到2021年12月中央经济工作会议提出的“要正确认识和把握双碳目标，坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”的定调，“双碳”工作的思路愈发清晰。

与一些发达国家在基本解决环境污染问题后再转入强化碳排放控制阶段不同，当前我国生态文明建设面临的是协同推进生态环境根本好转和碳达峰碳中和战略任务。

记者查询后发现，目前我国除港澳台地区外的31个省区市均已出台了“双碳”的相关规划或行动方案。还有多个省份公布了碳达峰碳中和目标与行动方案，多数省份选择了经典“三步走”。即2025年、2030年与2060年各设置阶段性目标，直至实现碳中和目标。目前，重庆、河北、吉林、黑龙江、江苏、浙江等省份已经明确提出碳中和阶段性目标。

多数省份开始碳中和落地到具体的产业建设中，整体来看，具有一定区域性特点。例如华北地区省份的“碳中和”目标主要是加快传统能源结构的改革，推进煤炭安全高效开采和清洁高效利用；华中地区各省份在“十四五”时期以调整优化产业结构和能源结构为主；西南地区碳达峰、碳中和的“十四五”目標主要围绕低碳化生产和开展水电风电等新能源发电项目。

降碳不能一蹴而就，要确保能源安全

记者注意到，2021年12月举行的中央经济工作会议已提出，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。今年的政府工作报告再次明确了这一方向，提出要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

能耗“双控”是指能源消费强度和总量双控，已经实施多年，为何要向碳排放总量和强度“双控”转变？国家城市环境污染控制技术研究中心教授彭应登称，能耗“双控”存在一个问题，即没有区分清洁能源和非清洁能源。水电、风电、光电等清洁能源在我国西部地区比较充沛，在使用清洁能源特别是可再生能源时，并不产生二氧化碳排放，所以对清洁能源进行控制意义不大。另外，如果对清洁能源丰富的地区进行能耗控制，也会影响到当地的经济发展。

“随着我国可再生能源比例的提高，单纯对能耗进行控制，弊端会显现出来，可能会误伤可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展。”彭应登说，要真正实现碳减排，就要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，用碳排放的指标替代能耗指标，减污降碳会更加精准。

从全局角度来看，推进“双碳”目标必须要协调好经济社会发展与能源安全等问题，因此，政府工作报告进一步明确推动能源革命，要立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划。

彭应登表示，短时间内完全用可再生能源替代化石能源不现实，因为风光电是不稳定的。“光电需要有太阳的时候才能发电，风电必须有风的时候才能发电，它们是非连续的能源生产。所以在风光电生产过程中，必须要有配套调节电站。”

在西部地区调研时，彭应登发现，可再生能源发电需要配合火电调峰电站。调峰电站输出约60%的火电，可再生能源发电约占40%，这样才能形成比较稳定可靠的电力输出。

“这就意味着，我们必须要掌握可再生能源的基本规律。可再生能源的比例虽然在逐步提高，但是具有不稳定、不连续的特点，未来一方面要提高储能技术，另一方面要有必要的配套调节性电站。”他说，推进可再生能源替代化石能源，要有稳妥规划，不能冒进。

交通领域或将成为实现“双碳”目标的重要突破口

工业、建筑、交通是产生碳排放的三大重点领域，而从国际经验看，在这其中，交通的碳减排压力似乎要更明显。英国早在1979年左右就实现了碳达峰，此后十年间，工业和建筑领域碳排放都呈下降趋势，但交通领域碳排放仍以3%的年均增速增长，且近年来仍高居不下，成为当前英国碳排放最主要的来源。

“不只是英国，2019年，美国交通行业的碳排放在美国全国所有行业中排名第一。德国遇到的情况也很类似，从1990年开始，经过27年的低碳经济模式发展，到2017年，德国所有行业的碳排放总量都在下降，而只有交通碳排放量持续上升。”世界资源研究所中国可持续城市部门主任刘岱宗认为，对于交通领域来说，碳减排的主要思路是“增量、减量和变量”三方面，具体来看就是增加可再生能源得使用比例，降低私家车的使用强度，通过“公转铁”、“公转水”来改变交通运输结构和模式。

“相关数据显示，私人小客车的万人公里碳排放是轨道交通的7倍。”刘岱宗认为，推动“双碳”目标与每个人都息息相关，因此需要探索一些机制来推动消费行为的变化。欧洲开始计划把碳税融入消费税中，商品上价签上除了要标明价格，还有它的含碳量。“这也就意味着人们在购买商品时会选择更多低碳的、价格更便宜的商品，对于交通领域，也可以通过这样的方式推动公众出行习惯的转变。”

为了让公众转向绿色低碳的生活方式，一些地区正在推行碳普惠的激励措施，比如北京Maas平台，市民通过绿色出行可以积累碳汇，由平台企业进行收集统计并出售给相关企业，所获得的收益将全额返还给市民，可用积分兑换地铁充值卡等小礼物。

全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚表示，目前我国交通领域碳排放仅占全国碳排放的10%，但根据欧美等发达国家经验，这一占比会随工业化和城镇化进程不断提升，成为实现碳达峰碳中和目标最重要的瓶颈之一。而城市交通中50%～70%的碳排放来自于个人小汽车出行（北京该比例为70%，年均增速5%），是交通碳排放的绝对主体和减排重点，但长期以来这部分管理体系一直是空白。“在我国纳入全国碳配额管理的八大行业中，交通仅包括航空，城市碳配额管理也只涉及轨道、公交等重点企业；在我国核证自愿减排量（CCER）中，目前针对个人碳减排量交易尚无明确政策，亟须体系化抓手解决上述问题。” 郭继孚说。

对不符合节能减排标准的建筑进行绿色改造

建筑业作为能耗大户，在建设和运营两方面碳排放量居高不下。

全国政协常委、河南省政协副主席张震宇称，我国现有城镇总建筑存量约650亿立方米，在使用过程中排放约20亿吨二氧化碳。根據推算，若要实现“十四五”规划的目标，2025年之前我国建筑的碳排放总量应控制在25亿吨以内，且年增速不超过1.5%；建筑能耗总量应控制在12亿吨二氧化碳以内，且年均增速不超过2.2%。

“科学的设计方案可使建筑能耗降低65%至75%。”他认为，要实现“碳达峰”“碳中和”目标，建筑应进行科学设计，从源头降低建筑能耗。优化建筑形体、体量及朝向，更多使用自然光，并利用地形或建筑物的高低差进行自然的通风换气。同时设计精准的模型，仿真模拟建筑在运行时产生的能耗，从而在建造之初就能预测建筑运行时产生的能耗。

他同时建议，建议提升既有建筑的合理利用率，控制新建建筑规模。对不符合节能减排标准的既有建筑进行升级改造。

研究表明，通过绿色改造后的建筑，平均碳排量将下降约42%。对一栋建于1991年建筑面积为7500立方米的建筑进行绿色改造，在改造过程中碳排放约为350吨，但改造达到国家绿色建筑标准后，每年的碳减排量为120吨，不足三年时间就能达到碳中和。由于绿色改造需要一定的资金投入，他建议，政府主管部门应建立有效的引导、激励机制，推动绿色改造有序进行。同时，在改造技术上，除了常规的节能保温系统改造、家用电器和线路等设备性能的提升外，还可以在可再生能源、余热回收等技术上进行突破创新。

建筑材料的碳排放量不容小觑。2020年，我国主要建筑材料水泥产量为23.77亿吨，二氧化碳排放量约占全国总量的12%，钢材产量为13.24亿吨，二氧化碳排放量约占全国总量的15%。

他建议，将碳排放量作为国家认定绿色建材的主要检测指标，提高科研水平，鼓励生产能够吸附二氧化碳的具有固碳能力的绿色建材，加大对绿色建材使用的推广力度；鼓励运用可循环利用的低碳建筑材料代替钢铁、水泥、玻璃等建材。“装配式建筑比传统的建造模式能够节约5.86%的碳排放量，建议大力发展装配式建筑，推动钢结构装配式住宅建设。”

建立个人出行碳账户，推动碳普惠体系落地

在今年两会上，全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚提出了“建立个人出行碳账户”的建议。

“综观国际经验来看，国内外都在积极探索建立城市碳普惠体系来解决碳达峰、碳中和问题。” 郭继孚说，在碳普惠体系中，各类行为的碳排放可得到准确计量，其中低于高碳水平的行为都能获得激励，通过个人碳账户，用来抵消自身高碳排放、参与碳交易或转化为其他社会福利。

郭继孚说，由于面向的是社会大众，无论个人之前采取何种方式，只要坚持使用低碳甚至零碳方式，就可从中获得激励，因而称为“碳普惠”。这一体系既能真正体现公平性，又因为涉及面广、措施灵活多样，可有效带动社会低碳氛围，从而推动公众心智模式、政府治理模式乃至社会运转模式的重要转变。此外，这也是我国消费端碳减排模式的重大创新，对提高我国在全球气候问题的国际话语权，具有重要战略意义。

近年来，北京、深圳、广州等地都相继在公众碳减排领域开展探索与实践，初步建立了地方性的碳普惠模式。不过，从全国来看，要推动城市碳普惠，建立个人碳账户，乃至调动全民积极性减少消费端碳排放，国家层面尚缺乏明确的定位和体系化设计。

“要强化双碳目标下个人碳减排的主体责任，推动城市碳普惠体系建立。”郭继孚建议，首先要强化顶层设计。建议国家层面在促进消费端碳减排、支持碳普惠模式方面，尽快出台体系化指导意见，明确释放信号、总体思路和发展方向，指导地方开展创新实践。

他建议，要加快体系化方法学编制。结合北京等试点城市经验，尽快开展碳普惠方法学体系研究，启动碳普惠方法学编制。建议优先从地方交通等活跃领域做起，进一步上升到国家级方法学。

同时加大场景式科技攻关。结合国家数字化建设的统一部署及地方示范试点进程，鼓励支持以场景为核心开展技术攻关，系统性解决碳普惠体系建立过程中数据贯通、隐私安全保护等关键技术问题，从而打好场景式聚合式服务基础。

基于碳普惠的绿色金融创新也要加强。结合国家绿色金融改革，鼓励开发基于碳普惠的金融服务产品和模式创新，为碳普惠体系建设和实践提供支持。

研究科学的森林碳汇计量方法

除了减少工业碳排放外，森林和草原是增强碳汇功能的主要方面。近年来，我国森林面积和蓄积量稳步提升，在碳汇上发挥着越来越大的效能。

不过，全国政协委员、中国林业科学研究院首席专家杨忠岐也指出，目前缺乏科学、统一的碳汇计量和监测方法，使得我国森林碳汇量被低估，这将影响我国在國际碳汇市场和国际控制气候变化中的地位。

“之前的碳汇计量中没有使用国家野外科学观测站的实测数据。”据他介绍，观测站全面而长期的观测资料和数据，在森林碳汇科学计量中发挥着非常重要的作用。同时，“森林全口径碳汇”方法能更全面地评估我国的森林碳汇资源。“森林全口径碳汇”包括森林资源碳汇（乔木林、竹林、特灌林）、疏林地碳汇、未成林造林地碳汇、灌木林碳汇、苗圃地碳汇、荒山灌丛碳汇、城区和乡村散生林碳汇等。

对此，他建议科技部、国家林草局、中国科学院等相关部门重点支持林草全口径碳汇研究，研究出一套科学的、国际国内普遍认可和接受的科学而精准的碳汇计量方法，为我国的碳汇量计算提供技术支撑。建议国家林草局将林草全口径碳汇造林纳入林业示范项目予以扶持。 同时加强对现有野外生态综合监测站的建设支持力度，提升观测能力，为国家提供准确、可靠的林草碳汇基础数据。

我国森林资源中幼龄林面积占森林面积的60.94%，中幼龄林处于高生长阶段，伴随森林质量不断提升，具有较高的固碳速率和较大的碳汇增长潜力。

杨忠岐表示，毛竹林和针叶林的固碳能力比较强。未来在持续进行林业生态工程的同时，要加强对现有森林的抚育、经营和管理，实施森林质量精准提升工程，提高森林质量和稳定性，提质增效，增加森林碳汇能力。他说，我国现有森林多以中幼林为主，而且林相参差不齐，病虫害发生严重，需加强抚育管理，做好病虫害防治，及时清理虫害木，增加林分树种多样性。通过加大抚育补贴资金，提高补贴标准，提升我国森林的碳汇能力。