地级市监委为何给副部级央企发监察建议书？

舒炜 杨智淋 卢小伟

“虽然有些意外，现在回过头来看，还是很感谢自贡市监委客观地帮我们指出了问题，这对我们堵住漏洞、完善治理很有帮助。”近日，当廉政瞭望·官察室记者问及如何看待地方监察机关给中国东方电气集团有限公司（以下简称“东方电气集团”）发出的监察建议书时，该公司纪检监察组副组长焦毅这样告诉记者。

一方是四川一个地級市的监察机关，另一方是国务院国资委直接管理的副部级在川央企，两者并无监督上的隶属关系，但因办案产生了工作交集。

2020年10月，在室组地协作机制下，自贡市监委按照四川省监委的指定管辖，对东方电气集团原市场部副部长王某、东方锅炉电站服务事业部原总经理黄某某涉嫌职务违法犯罪问题进行监察调查。

将案件查清本可告一段落，但针对该案暴露出的“乙方腐败”等系列问题，自贡市监委想到向东方电气集团发出监察建议书。结合该监察建议书，东方电气集团也有针对性地开展了以案促改工作，取得了积极的治理效果。

对此，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，首先应肯定自贡这种敢于担当的魄力，同时在持续深化国企领域反腐败治理的当下，这两家单位的合作，也在做实室组地联合办案“后半篇文章”、完善腐败治理机制等方面，为业务范围广、管理对象多的央企探索了有益经验。

“砸饭碗”的“乙方腐败”问题

事情还要从一次中央巡视说起。

2019年6月，中央第一巡视组向东方电气集团移送反映王某、黄某某的问题线索后，该集团纪检监察组迅速开展初步核实，掌握了一些有价值的线索，但也面临着难题。

“虽然监察体制改革后，赋予了纪检监察组一定的监察权，但我们也面临着能力不足、内部查处威慑力不够等问题，尤其是缺乏有效的监察措施和条件保障，要把案情查深查透难度较大。”焦毅坦言。

随后，按照四川省纪委监委与东方电气集团纪检监察组之前的合作机制，经四川省监委指定管辖，自贡市监委旋即对该案开展了监察调查。

结合东方电气集团纪检监察组提供的前期查办情况和有关信息，以及四川省纪委监委第九纪检监察室的统筹协调，自贡市监委很快在内审上就取得了突破，可外调工作却让参与该案查办的自贡市纪委监委第七纪检监察室主任刘勇犯了难。

“该案涉及的关联公司和证人遍及全国多个省市，要做实证据链，就必须要想方设法找到这些关键人，通过证据之间的相互印证，才能把案情查实。”刘勇说。

据刘勇回忆，当时办案人员把与该案相关的70余个关联人的姓名和联系方式誊写到一张A4纸上，挨个打电话进行通知，结果到自贡当地的只有30余人。其后，在东方电气集团采购、财务等部门的联系下，到成都又找到了20余人。剩下在外地的关联人要么不愿意配合调查，要么直接失联。

面对这一难题，自贡市监委组织办案人员克服疫情影响兵分两路，一路北上到北京，一路到浙江、江苏、上海等地调查取证，最终逐步夯实了证据体系。该案以“乙方腐败”为典型特征的新型腐败问题也逐渐浮出水面。

据办案人员卢小伟介绍，东方电气集团的采购部门作为甲方，掌握了较多的权力，一般被认为廉洁风险较高。本案发生的领域恰好是看似权力较小、需要四处开拓市场的营销部门，呈现出较为明显的“乙方腐败”特征。

比如，王某和黄某某利用前期与某些大型电力集团开展技术交流、商务谈判等工作便利和熟悉市场信息的优势，直接向某些大型电力集团有倾向性地推荐产品，帮助与自己关联的供应商中标，从而收取好处。在东方电气集团自己开展的配件采购工作中，王某等人甚至利用前述关系，游说那些大型电力集团以推荐函的方式影响本单位采购部门对配件供应商的选择，也可以达到帮助特定供应商中标的目的。

依靠上述作案手法，王某和黄某某两人非法收受他人财物合计800余万元，最终两人也因犯受贿罪分别被判处有期徒刑六年六个月、五年六个月。

对于这种发生在营销领域的“乙方腐败”问题，焦毅认为，其后果甚至比采购领域的腐败更为严重。

“采购领域的腐败更像是‘碗里刨食，把本属于企业自身的利益违规转移到特定群体身上，而营销领域的腐败则是直接‘砸饭碗的行为。”焦毅说，这不仅破坏了企业与广大客户的良好关系，增大了企业违规违法经营的风险，还腐蚀了干部职工，扭曲了公平竞争的市场环境。

反复思量的监察建议书

查清基本案情，按规定程序移送检察机关依法审查起诉后，自贡市监委的工作基本告一段落，但当地并不止步于此，还筹划在以案促改、规范治理上多做一些工作。

“一来我们一直就有查办典型案件后深入开展以案促改工作的传统。同时，由于我们在办案过程中对该案暴露出的问题很了解，如果我们不及时与东方电气集团沟通，可能后续整改的效果不会很好。”时任自贡市纪委监委主要负责人向记者道出了初衷。

在内部多番讨论后，一个给东方电气集团发监察建议书的想法被提了出来，但这也面临较大争议。

有人认为，监察建议书作为具有法律效应的规范性文件，有着明确的条文规定，一家地方监察机关给一家副部级央企发监察建议书，这个还没有先例，在法律程序上是否可行？也有人信心不足，认为两家单位级别都不对等，又没有隶属关系，就算自贡肯发，对方也未必肯接。

排除阻碍，首先从查找法律条文解释开始。据办案人员介绍，此案的关键争议点在于，指定管辖对象是否属于监察对象？按照监察法实施条例有关规定，监察建议书是监察机关发给监察对象所在单位的，王某和黄某某原本并不是自贡市监委的监察对象，但经指定管辖后，自贡市监委又有了对两人进行监察调查的权力。

同样，监察法第四十五条也提出，监察机关根据监督、调查结果，依法可对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

“这个在法律界定上存在一定的模糊空间，既没有说可以发，也没有说不能发。”自贡市纪委副书记、市监委副主任杨熙琳说，在请示四川省纪委监委后，本着推动问题整改、帮助完善治理的初衷，自贡市监委达成给东方电气集团发放监察建议书的共识。

但毕竟此事没有先例，自贡将这一想法与东方电气集团纪检监察组进行了积极沟通，得到了对方的积极响应，该纪检监察组还主动提供了一些有效信息，帮助完善建议内容。

2021年4月，自贡市监委将这份涵盖构建科学有效的“乙方腐败”治理体系等四点建议的2021年第1号监察建议书，发给了东方电气集团。

“这其实是一次很好的契机，从第三方的角度给我们提出了中肯的意见，让我们有了整改的机会。”东方电气集团有关负责人说，作为肩负保障国家能源安全重大责任的央企，公司任何领域和环节出现的腐败问题都无法容忍，必须高度重视、从严整改。

为此，同年6月，结合自贡市监委监察建议书的内容和日常问题发现情况，东方电气集团党组部署开展以案促改工作，并将后续整改情况及时与自贡市监委进行沟通。随着162条整改措施的制定，以及营销、咨询等领域30余项各类制度的修订完善，查处一案的震慑逐步转化为警示一片、规范一方的良好效果。

从制度层面探索规范查案与治理

在合作推进以案促改工作的同时，针对这样一起通过多方协作联合查处央企地方公司腐败问题，并取得积极效果的案例，自贡和东方电气集团也从查案和治理两个维度及时开展了案后总结剖析工作。

通过复盘分析，刘勇认为，对于这种管理权限在上级、工作地点在地方的央企领导干部腐败案件来说，单一主体力量都有所欠缺，室组地的联动协作和深度融合，是查清此案的重要保障。“比如，在四川省纪委监委第九纪检监察室的全程统筹协调下，东方电气集团纪检监察组发挥熟悉企业政治生态、干部人员信息等方面优势，在调取书证、通知证人等方面起到了重要作用，我们充分用足监察措施多、办案人员纪法理论功底好等强项，推动案件迅速打开了局面。”

在庄德水看来，室组地联合办案模式最大的作用就在于把上级的优势和属地的优势整合起来，既避免出现多头管理，也避免管理真空的存在。但如果从个案上升到经验的层面来讲，还需要处理好室组地三方谁为主谁为辅的问题，以免出现相互“打架”的局面。对此，他建议，应结合具体个案特点，以一案一策的方式来划分重点，明确室组地三方的责任边界和协同范畴，以解决好运行过程中的力量配合问题。

从治理的角度来看，此案具有一定的偶然性。正如焦毅所言，如果自贡没有主动发监察建议书的责任意识，东方电气集团没有欢迎别人挑错的大局意识，此案便很可能只停留在查处具体责任人的程度，不会上升到面上整改，更不会取得推动治理的效果。

从制度层面进行规范，是降低人为依赖性、提升工作有效性的重要手段。

近日，四川省纪委监委办公厅与东方电气集团纪检监察组办公室联合印发通知，对东方电气集团“双管人员”（工作地点或组织关系在四川、管理权限在东方电气集团的公职人员）问题线索移送、案件管辖确定、案件协调指导等进行明确规定，进一步提高了双方协作的制度化水平。

虽然与四川协作程度較高，但焦毅认为，对于像东方电气集团这样业务范围遍及全国的央企来说，仅靠地方的积极主动参与是不够的。“如果在中央层面能够出台有关文件，在深化室组地联合办案的同时，从‘三不腐一体推进的高度，明确参与各方推进以案促改的责任和义务，这对完善央企腐败治理机制将发挥积极作用。”