以制度为基础的信任：放管结合的理论路径

孟亚欢

摘  要：放管结合是当前我国高等教育发展的必然趋势，政府在下放权力的同时必须做好监管工作，这就要求在改革的过程中转变放和管二者相对立的观点，改变一味放权或一味管控的局面，避免造成“一放就乱、一管就死”的尴尬境地。放管结合对我国高等教育发展的积极意义是显而易见的，但如何落实放管结合是当前改革中面临的难题。文章拟以契约理论为基础，从契约关系入手，详细论述放管结合实现过程中处理政府与高校关系时，构建二者之间显性契约与隐性契约的必要性以及具体构建路径，以期为放管结合的落实提供一种路径参考。

关键词：制度;信任;显性契约;隐性契约;放管结合

中图分类号：G640    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2022）19-0042-04

在我国过去三十多年的高等教育体制改革实践中，政府不断在放权与收权这两种状态中徘徊，高等教育领域的改革经常陷入“放收死”的怪圈，一放就乱，一乱就收，一管就死。究其原因，在过去的改革实践中政府常常将把放和管二者割裂开来，置于对立面，或者一味放权，只放不管，或者一味监管，紧抓不放。其实，放与管二者是相互矛盾、对立统一的，政府既不能只放不管，也不能只管不放，只有既放又管、放管结合才能达到理想的效果。在放管结合的过程中，最重要的是要处理好政府与大学之间的关系，定位好二者的权责利关系，明确政府下放什么权利，监管好哪些方面，大学拥有哪些权利，应做好哪些事情，只有这样才能实现二者关系的和谐发展。本文拟以契约理论为基础，尝试从契约关系入手，论述为什么契约关系的构建能改善政府与大学的关系，以及如何通过构建政府与大学之间的契约关系来促进放管结合的实现。

一、高等教育领域放管结合的深度解析

（一）放管结合的内涵

自2017年4月6日教育部等部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中提出要加快推进高等教育领域“放管服”改革以来，高等教育领域进行了一系列改革，也取得了一些成就，但“持续推进高等教育领域‘放管服改革，进一步向高校放权赋能”仍是当前教育工作的重点之一。“放”即简政放权，“管”即加强监管，放和管二者是相互统一的，“放”并不是不“管”，而是将那些不该管且管不好的事情剥离出去，集中精力把该管的事情管好[1]。放管结合的实质是政府职能的转变，政府在下放应该下放的权力的同时又必须加大对下放权力的监管力度，不能一放了之;而对于政府该“管”的事情，必须切实履行好政府的职能，加强监管，增强政府管理的效果。只有既放又管，才能充分激发政府和高校两大主体的活动，构建政府和学校之间的和谐共赢关系。

（二）实现放管结合的关键

放管结合的实质是政府职能的转变，而在高等教育领域，政府职能转变的核心问题是政府与大学之间的关系问题，主要是二者之间的权责关系。政府应该下放哪些权力，而在下放权力的同时如何监管这些权力的运行，大学又如何行使好下放的权力，接受政府的监督。因此，在放管结合的改革中如何处理二者的关系是值得深思的问题。本文尝试引入契约理论，试着从二者的契约关系入手，定位好二者的权责关系，从而促进放管结合改革的实现。

二、政府与大学之间的契约关系：显性契约与隐性契约

契约是协调人们交易活动的基本规则，既包括各种明文规定的显性契约，还包括以各种默契方式存在的隐性契约，契约一旦缔结，就对当事人产生约束，要求其依约承担责任、履行义务，隐性契约和显性契约共同影响缔结契约双方的关系发展。政府与大学之间的契约是指二者在高等教育活动中交往的基本规则，其契约关系既包括各种制度、规定等显性契约，又包括隐性契约，显性契约和隐性契约共同影响二者在高等教育活动中的关系及其行为表现。

（一）政府与大学间的显性契约关系

显性契约是指有书面协议或法律协议的合约，一般表现为法律认可或明文规定的明示条款。在政府与大学的契约关系中，显性契约是普遍存在的，表现为政府制定的各种法律、制度、规章等。政府与大学之间的显性契约以明确的形式界定了双方在交往过程中的权力与义务，并就双方的权限界定达成一致，具有静态性。但正因为显性契约是以相應的法律、法规为保证，因而对政府与大学的行为影响具有强制性，是显性与刚性的。

（二）政府与大学间的隐性契约关系

隐性契约是指主体之间非显性合同关系下的相互信任和承诺，是对彼此权利义务的心理期望。在政府与大学的契约关系中，隐性契约主要表现为双方的互相信任，即双方都相信对方会按约定行使各自的权责，并且在任何情况下都不会损害自身的利益。隐性契约的实施在于自我执行，其对政府与大学行为的影响是非强制的，是隐性与柔性的。

（三）政府与大学间的双重契约关系

政府与大学之间的契约关系既有显性契约，同时又包含了隐性契约。显性契约是隐性契约的基础，显性契约与隐性契约互补。唐晓华和王丹在《集群企业合作隐性契约的博弈分析》[2]、陈冬华在《法律环境、政府管制与隐性契约》中指出缔约双方的契约关系除了双方明文约定的显性契约关系，还存在着众多隐性契约[3]。Sloof &Sonnemans通过反复的“信任游戏”实验，验证了显性契约与隐性契约的互补性。郎国清在《工会组织推动发展双重契约劳动关系的思考》中指出显性契约是隐性契约的基础，隐性契约是显性契约的补充[4]。全裕吉在《高新技术企业虚拟型学习团队的双重激励约束机制——经济契约与心理契约的互动》中指出，隐性契约可以很好地解决显性契约的不完全性，因此必须同等重视显性契约和隐性契约的构建[5]。总之，政府与大学之间的显性契约与隐性契约是相辅相成的，双重契约相互配合，共同构建政府与大学之间的良好契约关系。

三、放管结合实现中双重契约的必要性

高等教育领域放管结合的改革要求政府把不该管和管不好的权力下放，集中精力管好该管的事情。政府权力的下放必须以制度为基础，需要以明确的条文规定下放哪些权力、怎样下放这些权力，构建好二者之间的显性契约。而政府的监管必须以信任为基础，只有政府真正放手，才能集中精力管好该管的事，同时也能激发大学的自主能动性，使大学承担起应有的责任。因此高等教育管理中实现放和管的结合必须以制度为基础，加上互相的信任才能实现。

（一）无制度的放权必然会“一放就乱”

政府放权必须以制度为依据，否则就会“一放就乱”。放管结合中，“放”要求政府把不该管和管不好的权力下放，这其中涉及两个问题：第一，政府必须明确哪些是需要下放的权力，即政府不该管和管不好的事情;第二，政府不能一放了之，应该保证下放的权力被有效地运行。因此，政府放权不能是随意的，必须以各种制度、法律法规为基础，包括对权力下放的具体内容的规定以及权力下放之后的后续管理制度。具体来说，在涉及政府与大学的关系时，必须加强二者之间的显性契约关系，以制度约束、规范二者的行为，明确规定政府需要下放的权力，如何下放这些权力;大学接受哪些新权力，如何行使这些权力;政府如何监督大学权力的行使等。只有把这些内容都以显性的、强制的方式作出规定，才能对政府与大学的行为产生强制性约束力，才不会“一放就乱”。

（二）无信任的监管必然“一管就死”

政府对学校的监管必须以信任为基础，否则就会“一管就死”。放管结合要求政府集中精力管好该管的事，这就意味着政府必须监管，但只能监管应该监管的事情。在这个过程中，必须加强政府与大学之间的隐性心理契约的构建，增强二者间的信任感。当政府与大学之间有足够的信任时，政府才会真正愿意放手，从而集中所有的精力管好该管的事，并且相信大学能运行好下放的权力，大学也能真正享受该有的权力，自觉承担该有的责任。这样不仅有利于政府与大学各司其职，防止权力越位或者缺位的情况，而且有利于二者的合作，形成共赢的局面。如果政府与大学之间没有足够的信任，政府就无法真正放松监管，可能出现表面放权，实则收权的局面，使放权流于形式，导致大学改革缺乏内部动力，结果必然是“一管就死”。

（三）以制度为基础的信任才能实现放管结合

放管结合既要放权，同时又要加强监管，在这个过程中，政府要积极发挥作用，大学也必须积极配合。在政府与大学的关系中，既要加强政府与大学的显性契约建设，加强制度建设，又要加强二者的隐性契约，增强互信。但信任是以制度为基础的，制度可以减少复杂性，使信任成为可能[6]。首先，制度规定了政府与大学之间的权责，规定了各自的行为准则，规定了政府与大学分别可以做什么、不可以什么，减少了未来的不确定性，形成一种较稳定的秩序，减少双方的疑虑，从而增强彼此的信任。其次，制度具有自我保护的功能，政府与大学之间相关制度的建立能有效保障各自的权责运行，防止互相的权力干扰和介入。总之，政府与大学间的信任构建必须以相应的制度为基础，只有这样，政府的放权才能有所依据，监管才能有所限度，放管结合才有可能实现。

四、从双重契约视角分析放管结合的实现路径

高等教育领域放管结合的实现既离不开以制度为基础的政府与大学之间显性契约的构建，又离不开以信任为基础的政府与大学之间隐性契约的构建，信任的构建又必须以制度为基础。在放管结合的实现中，必须加强相应的制度建设，在此基础上培养政府与大学间的信任。

（一）加强相应的制度建设，完善显性契约

政府与大学之间显性契约的构建必须以具体的制度为基础，我国当务之急是建立好大学清单制度、现代大学制度和大学章程建设。

1. 教育清单管理制度

在高等教育领域放管结合中，最核心的问题是政府与大学权责的厘定与执行。教育清单管理制度即是以清单的形式公示政府及学校各自的权责，当前，我国高校在试行的负面清单管理制度是我国管理大学的新举措。负面清单管理模式的实质是坚持“法不禁止即可为”[7]的原则，在高等教育领域则是指政府规定属于国家事务并且由政府管控的事项，并且对管控的事项以清单公示，而对于清单之外的事项，其他的都属于大学自主权支配的范围。实行教育负面清单管理制度，政府必须拟定“负面清单”，从而实现对政府的准确定位，在清单之内的事项，政府必须严格执行，而对于清单之外的事项，政府坚决不得干涉，而是由大学自主决定，政府做好监督工作。负面清单也为大学的权责划出了明确的界限，大学能做什么，不能做什么，可以按照清单来做出判断，充分发挥大学的自主权。

2. 现代大学制度

建立完善的现代大学制度对大学的外部管理而言，有利于理顺大学与政府、社会等其他利益主体之间的关系，明晰各自的权力、责任、义务等，为大学的发展提供一个和谐、良好的空间。对大学的内部管理而言，有利于大学建立管理教学科研等工作的规则，使大学的管理有据可依，提高内部管理的效率。必须完善中国特色现代大学制度，注重协调政府与大学之间的关系以及大学内部权力的调整，贯彻大学自治、学术自由的现代大学基本理念和原则，弘扬现代大学精神。加强和改善政府宏观管理，转变过去政府对大学管得过死过严的情况，对政府的权责做出制度性的规定，避免角色的缺位和越位。完善大学立法，加强大学的自主地位，增强大学的责任意识和担当。理顺大学内部的各种权力关系，对大学内部的管理运行做出明确的规定，使大学真正实现依法管理、独立自主。

3. 大学章程建设

大学章程在大學中具有“宪章”的地位和功能，是确保大学成为独立主体的根本依据。加强大学章程建设，为教育清单管理制度和现代大学制度的建设奠定基础。通过章程的制定，明确大学自主权的边界和权限，理顺政府与大学之间的关系问题，大学可以在法律允许的范围内明晰自身在运行过程中的基本形式依据，自主厘定自身与政府、社会在权责方面的界限，确保大学既能够按照国家法律和政府法规的框架运行。加强大学章程建设，有利于理清大学内部的权力结构关系，使大学内部的运行有据可依，提高大学运行的法治化和科学性，这也是大学自主管理的前提。

（二）增强二者的心理信任，构建隐理契约

政府与大学之间的隐性契约是显性契约的重要补充，是维系、调节、控制、保障双方行为与关系的内在动力，隐性契约的构建与维护是解决双方矛盾冲突的有效途径。因此，必须建立二者良好的沟通机制，加强交流，增强彼此了解，培养互相信任，还必须加强心理认同，增强二者对契约的认可和接受，促进契约的运行。

1. 建立沟通机制，加强二者的交流了解

良好有效的沟通是政府与大学互相了解的必经过程，同时也是建立双方互相信任的基础。要建立政府与大学之间有效沟通的机制，确定固定的沟通交流时间及必须沟通交流的事项，明确沟通的目的和原则，建立科学的沟通程序和流程，形成一整套程序化的沟通机制。通过定期的交流，加强彼此的认识及双方的信息共享程度，防止“自以为是”的做法。应该保证政府与大学之间信息传送的真实性和全面性，减少互相之间的信息阻塞和遗漏，增强双方信息的透明度，使政府充分了解学校，从而敢于真正放权，奠定双方互信的良好前提，为双方隐性契约的构建做好前期铺垫。

2. 加强心理认同，增强对契约的接受

隐性契约反映的是双方的心理期望，政府与大学是不同的行为利益主体，在制定契约时其立场、态度、目的、要求等都是不同的，这些也会影响二者隐性契约的制定和实施效果。因此，必须加强政府与大学之间的心理认同，尤其是对彼此权责的认同，这样政府与大学才会对各自的权责明晰并且强烈的认同，这也是双方建立良好隐性契约的关键。此外，强烈的心理认同是影响双方契约运行实际效果的重要因素，只有政府与大学拥有强烈的心理认同，政府信任大学，敢于放权，大学信任政府，履行好自己的职权，这样政府与大学才有可能达到一致的隐性契约，二者之间的契约关系才有可能顺利实现。

处理好政府与大学之间的关系问题是我国高等教育领域的难题，同时也是放管结合实现的关键。建立政府与大学之间的良性双重契约，不仅要加强相应的制度建设，为双方显性契约的建立提供充足的制度性保证，同时必须加强双方的沟通，增强彼此的心理信任，为双方的隐性契约提供完善的前提工作和根本保证。只有显性契约与隐性契约互相配合，才能为政府与大学之间关系的改善提供完备的契约制约，实现二者的和谐发展，促进放管结合的实现，加快我国高等教育改革的步伐。

参考文献：

[1] 林清泉，刘典文. 深化高等教育“放管服”改革的路径选择[J]. 教育评论，2016（12）：3-8.

[2] 唐晓华，王丹. 集群企业合作隐性契约的博弈分析[J]. 中国工业经济，2005（09）：19-25.

[3] 陈冬华，章铁生，李翔. 法律环境、政府管制与隐性契约[J]. 经济研究，2008（03）：60-72.

[4] 郎国清. 工会组织推动发展双重契约劳动关系的思考[J]. 中国工运，2011（07）：38-39.

[5] 全裕吉. 高新技术企业虚拟型学习团队的双重激勵约束机制——经济契约与心理契约的互动[J]. 管理世界，2010（06）：179-181.

[6] 吴晓春，崔延强. 信任视野下我国政府与大学关系研究[J]. 高等教育研究，2017（01）：47.

[7] 周光礼. 引入负面清单管理模式重构大学与政府的关系[J]. 中国高校科技，2014（11）：9-11.

（荐稿人：孙阳春，大连理工大学教授）

（责任编辑：罗欣）