加强民用无人机监管的若干构想

林晓宇 刘鹏 孟祥飞

我国民用无人机产业发展迅速，预计到2025年，民用无人机产值将达到1800亿元，“十四五”期间产值年均增速将大于25%。民用无人机凭借与生俱来的机动灵活性，应用领域日益广泛，在应急救援、医疗救护、电力线巡检、测绘、农林植保、培训教育等领域发挥了重要作用。无人机多元化应用仍在持续深入发展，为国民经济建设增添了新活力，注入了新动能。作为空域新用户，民用无人机的任务载荷重量、续航时间、使用半径、飞行高度等技术指标不断优化，然而“黑飞”、擅闯禁飞区及敏感地带等事件时有发生，严重干扰了空中交通的正常秩序，给行业监管带来巨大挑战。从已发生的诸多案例可以看出，无人机对地面人员设施、空域安全可能造成一定威胁，亟须法律法规、职能机构、支撑技术等层面的体系化监管。

民用无人机监管面临的问题

民用无人机具有“低小慢”等特征，因此监管未能取得较为理想的效果，相关法规标准不完善、无人机身份识别困难、适飞限飞空域不明确等问题凸显。

民用无人机广泛应用给监管带来挑战

我国不断推进空域管理体制改革、空域精细化改革和低空空域管理改革，以无人机为代表的低空用户，其应用场景日益丰富。截至2021年底，我国民用无人机拥有者在中国民用航空局实名登记系统注册的用户达78.1万个，其中个人用户71.8万个，企业、事业等法人单位用户6.3万个，注册无人机共83.2万架。

消费级无人机具有使用门槛低、随机性大、隐秘性强等特点，仅淘宝、京东等电商平台销售无人机的网店就达上万家，不少摄影器材实体店也加入无人机的销售行列，拥有消费级无人机的个人用户大幅增长。在旺盛需求牵引下，无人机的种类、数量迅速增加，但又不具备基本安全防护功能，因此存在坠机频率高、危害大、非法使用的安全隐患，使管理力度薄弱的低空运行监管更为困难。

法规不健全，监管缺乏法理依据

截至2021年底，中国民用航空局无人驾驶航空器空管信息服务系统（UTMISS）统计结果显示，无人机累计飞行3.86亿架次、总飞行时间1668.9万小时。这些统计数字充分说明，我国民用无人机运营业务大幅增长，民用无人机产业蕴藏着巨大的市场和机遇。由于行业法律法规不健全、标准不完善，主管部门很难管控频繁出现的违规飞行、非法使用等行为。中国民用航空局已发布多项条例规定，加快了民用无人机运行监管制度制定的速度，但是上位法缺失。民用无人机所适用的《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《民用无人机空中交通管理办法》《航空体育运动管理办法》等管理法规多为原则性规定，对低空空域分类管理、空域划设、飞行安全管控、飞行准入监管等具体问题未做出明确规定。法规不健全、标准不完善使得无人机监管缺乏法理依据，具体措施难以落地见效。

主体职责不明确，监管效率不高

虽然我国相关无人机运行监管机构已明确无人机分级分类管理的思路，但各类无人机由谁管，每一个环节如何管等具体方案尚不明确；国家综合管控平台由谁建、由谁运营、由谁管理，以及无人机反制设备如何规范使用等，均缺乏明确的规定，甚至管理出现了交叉重复的工作。无人机监管涉及制造业监管、无线电频谱管理、运行监管、无人机操控员管理以及空域管理等多个层面。目前，除了中国民用航空局批准多家企业运营无人机监管“云”系统之外，多个部门和地方政府都在研究无人机监管政策和平台。但总体来看，监管仍然存在主体职责不明确、监管效率不高的问题。

技术储备薄弱，监管手段少

目前，有人机主要依靠广播式自動相关监视系统（ADS-B）、二次雷达应答机等机载设备，向地面站报送广播式或问答式信息，实时向监管部门报送识别、位置、飞行高度、飞行速度等信息，监管部门实现了有效管控。但是，无人机监管面临的问题是，信号覆盖集中于航路、航线和枢纽机场区域，对于无地面接收设备覆盖的区域，监管部门难以管控无人机，而且这类地面接收设备很难实现小型化，不适用于大多数无人机。同时，无人机运行使用的地理信息、无人机信息、空域属性、流量信息、无人机历史航迹、用户信息等庞大的数据资源也须要利用小型化、宽带化、通用化技术，以加强信息化管控和数据处理技术积累。

加强民用无人机监管的构想

为提高民用无人机的监管效率，推进行业良性发展，我国应持续推动无人机管理制度完善及落实，加大科技创新和新技术运用力度，促进无人机监管手段和基础设施现代化建设，形成全生命周期的行业监管。

加强资质管理，提高准入门槛

无人机行业快速发展带来了挑战，相关单位应加强无人机制造商、使用者、操控员的资质审查，通过细化规章制度，进一步明确制造商、使用者的资质和责任，提高无人机操控员的准入门槛。截至2021年底，我国共颁发无人机操控员合格证11万本，虽然较之前有大幅度增长，但与无人机百万级的保有量相比，仍不成比例。当前，无人机监管须要进一步细化规定，明确操控员执照的审批、颁发由行业职能部门统一管理，操控员必须在具有培训资质的专业机构完成系统性培训，掌握无人机相关法律规定和运行知识，并具有熟练的操控技能，经考试合格后才能取得操控员执照。操控员执照管理须要建立年检制度，确保操控员队伍满足技能要求。

严格管理实名登记，加强认证管理

实名登记是较为常见的管控措施，也是界定民事责任和刑事责任的有效手段。按照《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》的要求，中国民用航空局无人机实名登记系统已进行升级。但是，当前实名登记系统的真实身份认证工作还有待提高，隐私保护与当前云系统禁飞区信息实时更新技术有待提升。无人机实名登记、销售流通备案和计划申报制度应进行统一规范，确保实名登记系统实现“认证管理”。

完善法规标准，确保有法可依

无人机违法违规飞行对国家安全、公共安全、飞行安全造成威胁，加强无人机及操控员管理势在必行。立法保障是加强管控工作的前提。目前，无人机研发制造、适航审定、运行监管、安全管理等环节尚未建立较为完善的制度、法规、标准体系，存在一定安全隐患。对此，国家层面应建立统一高效的多部门联动协调监管机制，协同多部门制定无人机法规、标准、适航标准及操控员培训标准；我国应加强无人机反制相关法规研究，积极开发机场飞行区域等特殊敏感地区的电子围栏保护等机制手段，确保依法依规“反制”，明确和统一无人机飞行申报流程，实施全过程监管，确保无人机产业健康发展。

规范运行监管程序，明确主体职责

当前，无人机飞行审批程序比较繁琐，这种现状往往适得其反，无人机用户常因繁琐或不熟悉审批程序而“黑飞”。无人机飞行审批应将有效监管和简化程序结合起来，明确审批部门和审批事项，简化审批程序，实现規范化飞行审批；民用无人机飞行事故处理方法应进一步具体化、法制化，处理条例的内容应以国家层面的法规、主管部门和地方政府的管理条例为主，相关协会的行业标准、操作指南为辅。对于无人机在飞行中发生的不同程度的侵害事件，行业权责部门要详细制定具体的处理条款，明确调查流程与规范，以及相关争议解决的方法等；监管主体可借鉴车辆管理方法，强制实施或大力提倡无人机保险，降低事故处置成本，做好风险预防。

整合“星网+北斗+ADS-B技术”，创新监管手段

我国正在构建全球范围的卫星网络，以提供宽带互联网通信服务。这种通信网络具有区域覆盖广、通信带宽大、实时性强等特点，将给无人机广域、实时监管提供支持。无人机飞行过程中的位置跟踪、飞行状态信息精准获取是运行监管的重点和难点工作。我国空管行业具有很强的机载设备开发实力，并拥有实践基础，但是主动监视设备精度相对较低，机动性、适应性相对较差。随着我国航天技术的快速发展，国内多家企业研发了基于第二代北斗卫星导航技术的无人机机载控制单元盒，精准瞄准了无人机监管和低空空域保障服务的需求。该控制盒集成了通用和专用低轨卫星网络等前沿技术，依托天地一体化网络基础设施和无人机集群自组网技术形成的合力，再配套先进交互算法，将突破低空监管服务的技术瓶颈，打造新型低空监管新手段，实现更为精确的无人机位置实时跟踪，有效规避各类碰撞风险，让监管无人机运行的“眼睛”看得更清楚。

应用人工智能技术，助力监管体系建设

监管体系建设须要与行业技术进步有机融合。未来，我国自主开发的人工智能技术将在监管体系中广泛应用，更加高效地提升监管分析预判水平，为实现“管系统”职能奠定基础。监管体系建设应围绕多种运行场景评估，结合人员监管经验，从无人机空域划设入手，对无人机实际飞行过程中的各类危险因素开展分析，围绕地面风险和空中风险两个维度，凝练评估要素和风险评价准则，提供智能化预警支持，通过不断优化人工智能决策和危险预警功能，形成科学有效的系统固化逻辑规则，让监管无人机运行的“大脑”更加聪明。监管机构应充分利用地方和社会资源，加强信息平台建设，做好大数据技术开发，利用强大的辅助决策系统，实现基于人工智能技术的监管，让智慧空管赋能监管体系。

总结

近日，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划》（国办发〔2022〕24号），明确《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》拟提请全国人大常委会审议。该条例出台将积极推进无人驾驶航空器运行监管机制建立，为今后民用无人机开展合法合规的经营性活动打下坚实基础。

在未来一段时期内，无人机若要形成更广阔的应用，须在隐患消除与产业发展之间寻找平衡点，这既取决于技术的安全性和先进性，也依赖于审慎与包容的运行监管。未来监管工作应更加关注无人机行业发展的特征，充分发挥法规、政策、执行机构、技术手段的作用，不断推动我国无人机产业高质量发展。 ■