地方国资监管开创新格局

胡迟　姜华欣

经营性国有资产集中统一监管是国有资产监管体制改革的重要方向。加大经营性国有资产集中统一监管力度的目的在于提高国有资本运营效率，实现经营性国有资产的保值增值和国有企业的健康发展。党的十八大以来，我国经济社会发展进入了新时代，国企国资改革向纵深推进为地方国有企业的高质量发展注入了强劲动能。自2020年6月《国企改革三年行动方案（2020—2022）》（下称《三年行动方案》）发布实施后，地方经营性国有资产集中统一监管工作加速推进，取得突破性进展。截至2021年末，全国省级层面集中统一监管比例达到98.1%，较《三年行动方案》启动之初提高7个百分点，提前完成《三年行动方案》的目标要求。

集中统一监管不断释放红利

党的十八大以来，各地大力推动经营性国有资产统一监管，推进行政机关、事业单位与所办（属）企业、经营性资产脱钩，国资监管机构监管覆盖面不断提升。截至2017年3月底，省级经营性国有资产集中统一监管比例已达90%左右，全国28个省级国资委和70个地市级国资委监管范围包含了金融类国有资产，10多个省级国资委和68个地市级国资委监管范围包含了文化类国有资产。2018年末，该比例为90.3%。2019年末，该比例超过91%，但从全国范围看，工作进展非常不平衡，全国仍有10个省市监管比例低于90%，极个别甚至低于50%，距离改革任务目标要求差距较大。

2020年6月，《三年行动方案》发布实施后，地方经营性国有资产集中统一监管进入“啃硬骨头”阶段。经过各方共同努力，截至2021年底，全国省级层面集中统一监管比例达到98.1%，较2012年提高25个百分点，较《三年行动方案》印发之初提高7个百分点;各地集中统一监管平均比例提前达到《三年行动方案》的目标要求。从各地完成情况看，全国37个省级、计划单列市国资委100%完成改革任务，其中35个监管比例超过95%，圆满完成改革任务。西藏、青海、贵州集中统一监管比例从2021年初的50%左右大幅提升到90%以上。

在推进经营性国有资产统一监管过程中，有些省市形成了很多好经验好做法，发挥了以点带面、示范引领作用。有些省探索将金融、文化等经营性国有资产纳入集中统一监管。广西、深圳等地明确由国资委对报业、出版等企业履行出资人职责。上海、深圳、天津等地明确由省级国有资产监管机构统一对金融类企业履行出资人职责。湖北省委2021年印发文件，明确对于省财政厅履行出资人职责的政府直接出资金融企业，由国资委负责日常监管工作。在金融类、文化类国有资产纳入国资委监管范围后，国资监管工作运行良好、履职顺畅、实现了保值增值，较好推动了地方国有金融企业改革发展。

地方国企实现跨越式发展

地方经营性国有资产的集中统一监管有力地促进了国有企业的升级发展，优化了国有经济的布局结构，提升了国有资本的配置效率。从各地推进的实践看，集中统一监管始终坚持以推动企业发展为目标，划转至国资委系统的企业，一般都根据行业相近、产业相关的原则，科学研究接收方式，力争实现平稳有序过渡衔接。

集中统一监管助推企业集团集群式发展。集中统一监管后，划转企业进入地方国资委系统企业集团后，使得原有企业集团的行业影响力和发展势头进一步增强，相应的板块得到资源集聚，培育了一批行业龙头企业集团，划转后的企业也获得了有效的行业资源，实力明显提升。

集中统一监管提升重点行业竞争力。集中统一监管后，为国有资本优化配置创造了更大空间。将分散在各個领域的国有资本，集中到一个出资人代表机构进行统筹规划，分散的国有资源形成集聚优势，能够更好地落实国家发展战略和产业发展要求，对推动供给侧改革、传统产业转型升级、培育战略性新兴产业提供了更好条件，推动国有资本向关键行业和重要领域集中，发挥国有企业在民生保障和服务城市发展方面的作用。企业可借助地方国资的整体资源，实现各项业务突破发展，使国有资本配置效率和运行效率明显提高。有些地方金融企业划转国资委系统后，在国资“一盘棋”的格局下，利用金融资源与手段支持实体经济发展，可以更好实现产融的结合与协同。

集中统一监管合力打造新兴优势产业。通过集中统一监管，部分分散的国有资源形成集聚优势，能够更好发挥国资顶梁柱作用，逐步培育形成战略性新兴产业企业集团，扩充了国资的产业领域，优化了国资的布局结构，还支持了城市服务能级提升。

地方国资监管质效明显提升

通过集中统一监管，地方国有资产的统筹管理得到夯实和强化，实现了更广范围、更深层次的统一监管，促进了国资监管体系的优化和完善。

集中统一监管有效促进政府各监管部门之间的工作合力。集中统一监管涉及较多的历史遗留问题，需要工商、土地、房管、税务、人社等监管部门在政策协调上充分配合和支持。在改革中各部门通力协作，对共性问题明确统一口径，对个性化问题一事一议，确保了集中统一监管在依法合规的前提下有序推进。

集中统一监管有效推动了地方政府部门职能转变。通过推进集中统一监管，地方党政机关和事业单位与所办企业全面脱钩，使政府有关部门充分回归社会公共管理职能本位，更加聚焦为不同所有制经济、各类市场主体创造公平良好的市场环境，为发挥市场对资源配置的决定性作用创造了良好条件。

集中统一监管形成了有效模式和理念。经过多年的不断努力，国有资产统一监管的制度配套不断完善，国资管理统一规则、统一制度、统一标准的理念深入人心，企业划转和整合的模式日趋稳定和成熟，国有资产统计评价、清产核资等基础管理工作统一由国资监管机构负责。经营性国有资产始终坚守统一监管的底线，确保了国资管理的整体性、规范性。

集中统一监管为深化改革指明方向和途径。各地把推进经营性国有资产集中统一监管，与国家和地方的各项改革任务相结合，如培训疗养机构的改革、高校经营性资产划转等各项改革任务的开展，都得益于有效的集中统一监管工作基础，相关事项的推进阻力大幅降低，使得改革工作更加稳定高效，保障了改革举措的执行和落实。

集中统一监管充分发挥出国资监管机构专业化体系化法治化监管优势。通过集中统一监管，地方国有资产监管得到夯实和强化，监管效率和效果明显提升，促进了国资监管体系的优化和完善。划入企业按照国有企业改革的要求，建立中国特色现代企业制度，完善法人治理结构，健全市场化经营机制，企业从习惯于依靠政府投入输血、向政府要政策的思维方式，逐步转向用市场化的经营理念去抓经营、闯市场，充分调动了人的积极性，有效释放了企业活力。

四条经验开创国资监管新局

国务院国资委的大力推动和指导督导。多年来，国务院国资委将推进地方经营性国有资产集中统一监管作为完善国资监管体制、指导监督地方国资工作的一项重要内容。国务院国资委通过印发年度指导监督地方国资工作计划、召开指导监督地方国资工作研讨培训班、年度地方国资委负责人座谈会等多种形式，强调经营性国有资产集中统一监管的工作要求。特别是《三年行动方案》发布实施后，国务院国资委针对有些省份的集中统一监管比例仍然落后于全国平均水平的情况，在2021年3月、4月、10月，先后召开三次会议，以先进省市的实践经验，督导推动落后省市开展工作。事实证明，这些督办起到了良好效果。如某省在2021年初的集中统一监管比例为38%，到2021年9月就大大提升到83.09%。

地方加强“顶层设计”和高层推进力度。经营性国有资产集中统一监管工作涉及地方部门多、利益关系复杂。许多地方领导非常重视，省委书记亲自批示、布置工作，成立由省长或常务副省长、主管副省长挂帅的工作机构，按照党中央、国务院的相关政策文件，加强顶层设计，出台本地的相关文件，从制度上保障该项工作的推进。福建省国资委2018年专门印发《关于加强设区市国有资产监管工作的指导意见》，提出进一步落实国有资产监管责任主体，完善国有资产监管制度体系、夯实国有资产基础管理、深化国有企业改革等目标任务，要求建立健全上下协调、规范有序、全面覆盖的工作体系。山东、山西、广西、新疆等15个地方出台了集中统一监管的专项文件，具体明确了脱钩企业、实施步骤和完成时限。各地在领导推动集中统一监管工作中建立了一系列行之有效的工作机制。湖南建立政企分开、政资分开工作联席会议制度，明确各副省长对分管部门所属企业脱钩移交工作进行督导，形成了省长挂帅、副省长分工负责、省直部门具体实施的责任机制。广西成立自治区政企分开工作联席会，由国资委主任担任召集人，包括财政厅、人社厅、工商局等12家成员单位，有效形成了工作合力。

细化操作指引完善相关配套政策。地方国资委推进经营性国有资产集中统一监管工作中，普遍注重“先立规矩后办事”，确保改革平稳有序开展。不少地方在对所属企业开展清产核资、资产评估基础上，“一企一策”制定改革方案。同时，明确脱钩移交工作纪律，避免隐匿瞒报、突击转移国有资产、突击提拔使用领导干部等情况出现，做好员工思想工作，确保企业平稳有序运行。2019年，广东省国资委研究制定起草了《关于做好接收省直党政机关和事业单位经营性国有资产工作有关事项的通知》（粤国资资本〔2019〕13号），对省属企业接收包括从事生产经营活动事业单位在内的经营性国有资产的有关工作原则、程序、纪律作出了明确规定，形成了具有可操作性的工作指引。

多管齐下确保改革平稳有序推进。地方（省、市）国资委在推进地方经营性国有资产集中统一监管工作中，主动积极作为，指导下属企业做好移交改革工作，确保改革平稳有序开展。一是做好清产核资工作，对所属企业开展清产核资、资产评估工作，并将根据清产核资情况，按照“一企一策”制定企业具体改革方案，积极推动产权划转移交。二是明确脱钩移交工作纪律，确保改革平稳推进。改革中，进一步明确时间节点，层层压实责任，严明各项纪律要求，确保所涉企业严格按时间进度要求推进工作，保持正常经营稳定运行;做深做细做实思想政治工作，做到思想不散、秩序不乱、业务不断，确保改革期间企业平稳有序運行。